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来源:《西域研究》2023年第1期 从旗制到县制：民国时期伊犁锡伯营行政体制的近代化[1] 陈芸 张皓 民国时期伊犁锡伯营的总管旗制演变为近代县制，完成了具有自身特色的行政体制近代化进程。清代军政合一的总管旗制发挥了重要作用，民国时期旗制弊政愈发凸显，但囿于自身改制条件不成熟，伊犁地区一地两治和哈密事变的爆发，致使变更旗制搁浅。盛世才执政后，逐步催熟革除旗制的条件，循序渐进地推进从旗制、设治局到县制的行政体制演变。锡伯营行政体制的近代化，不仅加强了省府对地方的管理，提高基层行政效率，促进民族融合，也推动了当地社会的发展与进步。 清代锡伯营肩负着防守戍边的重任，在伊犁四营（锡伯、索伦、察哈尔、厄鲁特）中实力最强，出兵最多，素有劲旅之称。它为保卫新疆安定，抵御外来侵犯做出了贡献。民国以来，旗制弊政日益凸显，阶级矛盾激化，变更旗制势在必行。盛世才执政后，率先对锡伯营进行改制，从酝酿、筹划到完成历时4年之久，顺利推进了近代县制。这是继哈密回王制改制后，又一成功范例，不仅是新疆行政体制近代化进程中的厚重一笔，也为其他各营提供了经验做法。 目前，有关伊犁锡伯营的研究成果主要集中于清代锡伯营的建制、屯垦、戍边、文化、教育等方面，[2]还有一些著作介绍了锡伯族历史，兼有提及伊犁锡伯营。[3]鉴于此，本文将依托丰富的原始资料，分析民国时期锡伯营旗制的弊政与改制困扰，系统梳理从旗制到县制的历史演进，揭示其行政体制的近代化色彩。 清代锡伯营旗制发挥着重要作用，民国时期旗制弊政日益凸显，变更旗制的呼声高涨，但由于主客观多重因素的困扰，革新旗制被迫搁浅。 （一）旗制弊政日益凸显 关于锡伯营旗制的设置，首先要从锡伯族的源流谈起。锡伯族的源流有满族同源说、女真后裔说、北鲜卑后裔说或蒙古的一支说。[4]明末清初锡伯族隶属于科尔沁蒙古，“锡伯等原先系科尔沁之奴，因伊等为科尔沁纳贡奴役，不堪生存，蒙皇上眷佑，不惜钱粮，支银数百两，自科尔沁赎出，安置于乌拉等地。”[5]为加强东北地区防务力量，1692年康熙帝将锡伯族由科尔沁蒙古旗改编入满洲八旗，成为清政府统治支柱的一部分。清政府在平定准噶尔、大小和卓叛乱之后，为确保对西域的行政管辖和军事防守，1764年从盛京所属的沈阳等十五处，抽调锡伯士兵1000名、官吏20名，连其眷属共计3275名，组成锡伯营，迁徙到新疆伊犁一带屯垦戍边，以抵制沙俄入侵。锡伯营由伊犁将军统辖，起初编为六个牛录，而后增加为八个牛录（亦称八旗）。锡伯营与满营八旗的编制相同，有正有镶，分为左右两翼，各辖四旗。营设领队大臣一员（由政府直接任命，不能世袭），总揽边防事务，随伊犁将军驻惠远城。营下设总管、副总管各一人，管理八旗事务，办事机构为“总管档房”。八旗的办事机构为“旗下档房”，设佐领、骁骑校各一人，领催四人，管理牛录的军事、生产及民间诉讼等一切公务，每旗兵丁150～300人不等。各官员俸饷均由清政府发放。但在俸粮发放上，伊犁四营与满营略有不同，满营是有钱有粮，伊犁四营都是有钱无粮，即无官给口粮的“随缺地”制，由政府分给各官员数量不等的土地：总管480亩，副总管360亩，佐领240亩、防御180亩、骁骑校120亩，委官、领催、披甲各60亩。[6]因此，锡伯营是军政合一组织，具有军事、行政和生产三项职能。锡伯营对新疆的稳定和发展有着积极作用。在军事上，保障新疆安定，如驻守军台和卡伦，换防塔尔巴哈台和喀什噶尔，援助索伦营兵力；帮助清政府剪除割据势力，维护新疆统一；多次抗击沙俄侵犯，以鲜血捍卫了家园。在生产上，组织民众开渠垦荒，大力发展农业；积极开发草场，大力发展畜牧业。[7]正是因为锡伯营的牺牲与贡献，清政府始终保留其总管旗制，并发放优厚俸禄。 民国时期锡伯营旗制弊端日益凸显。一是锡伯营旗制越发与新疆省府加强地方管控、推进近代县制的趋势不合。1912年伊犁军府制建制被取消，新疆省府逐步裁撤参赞大臣、领队大臣，改归省府直接管辖。显然，民国后，省府加强了对地方的管控。同时，由于新疆地域辽阔，为便于管理，增设县制势在必行。杨增新执政时期新疆增设12个县，8个县佐，“行政上之规模渐具，不可不谓民国后之一件快事也。”[8]但杨增新以稳固新疆政局为第一要义，未触动旗制。金树仁、盛世才执政后，不断推进近代县制，充实近代基层行政体系，下沉行政权力触角，旗制愈发不合时宜。二是“戈什哈”制度剥削更甚。给官员当差的人称为“戈什哈”，服役期限为2至3年，他们不仅担任警卫任务，还要给官吏们耕种田地，或服各种杂役；每月可回家半个月，但需要交纳代役金，口粮需自带。领队大臣、总管、副总管各配32、16、12名跟丁；佐领、骁骑校、防御各配4、3、2名跟丁当差。随着清政府的腐朽没落，官员们占有的“戈什哈”与日俱增。民国后，官兵薪饷断绝，各级官员只能从土地上谋利。他们取消“戈什哈”的徭役，而以实物代之，令其自营生意，年终缴纳票银和实物，致使旗民负担沉重，不堪负荷。三是日益沉重的兵役负担。“查前清之时，旗兵固有饷而负戈什哈之差，今饷虽裁而差仍存，民国以来额鲁特、索伦营及新旧两营均停戈什哈兵差徭，惟锡伯营独存。”[9]由于薪饷的断绝，杨增新以免除一切赋役为条件，将沉重的兵役负担加在锡伯营头上。[10]伊犁编练新军时，锡伯营一千多名青年男子被强迫征调。此外，为抵制沙俄，镇压叛乱，杨增新多次征调锡伯营兵丁，致使多数旗民牺牲。为躲避频繁的征兵，旗民纷纷逃往他处，致使锡伯营壮丁锐减，劳动力严重不足，社会生产衰退，旗民生活每况愈下。四是阶级矛盾日益激化。生活在水深火热中的旗民稍有反抗，即会被官吏绑押到总管档房或旗下档房进行审讯、鞭打，甚至关进监狱。1913年锡伯营内部发生了首次反封建斗争。第四、五、八牛录民众先后发起反抗封建压迫和剥削的起义，他们冲入旗下档房，痛打骑在人民头上作威作福的佐领等官员，并将这些官员赶出档房。四牛录民众还将旗下公田分给了缺少耕地的农民。[11]但由于新疆面临着严重的内忧外患，杨增新始终以稳固政局为第一要义，反对变革行政体制，因此锡伯营内部起义被镇压后，仅是表面性地对官员特权加以限制。 可见，一方面旗制与省府加强地方管理，推行近代县制的策略格格不入；另一方面旗制下旗民饱受压榨，因此从省府到旗民均有变更意愿，锡伯营改制提上议事日程。 （二）变更旗制的初次尝试 金树仁执政后，在旗民变更旗制的倡议下，曾考察和论证了锡伯营改制条件，并尝试性地开展筹备工作，但变更尝试无果而终。 变更旗制的倡议率先由锡伯营旗民提出，金树仁责令伊犁地区认真考察论证并妥善筹划办法。1930年锡伯营旗民喀尔巴图及全营老少等联名上书控诉“锡伯营于公于民皆有损害”之六项弊政。一是请求废除戈什哈制度，旗民为各旗官员的奴仆，兵差徭役过重，无法负担。二是请求罢免无田者之渠工，而责成有田者担任，以免民众成为权势阶级的奴仆。三是请与民事诉讼指定审理人员。以往领催审判多无公正可言，请求今后大小讼狱当由佐领亲理，以重法权和民事。四是请求取缔官吏兼差，以防止各官擅离职守，以便重职守便听政。五是请求清丈土地按户发给地契。由于“锡伯营各头目总管以地归人民有碍营私，蒙上瞒下，将牛镇守使发给地照搁压未发，以致上项筹划旗民生计之善政不见睹。”六是请将各旗草场仍归锡伯营公家管理，并由领队平均分配。[12]对此，金树仁谨慎小心，命令伊犁镇守使牛时查明实情，并妥善筹划改良办法。伊犁行政长王之佐、镇守使牛时考察后，认为锡伯营增设新县既能弥补以往设县不足，也可解决旗制弊政。伊犁镇守使牛时特拟订筹划办法，“于未经成立县治以前，选派干练人员分赴各旗，因势利导，宣传设治之一切利益……至于成立县治以后，对于旗员制度应如何变更因革，均宜事先妥为务期各得其所，而免涉于偏枯。”对此建议，金树仁批示“所拟尚是，应准照办”。[13]据此，锡伯营改制进入启动阶段。 但正当筹划开始之际，伊犁四营官民转而又泣诉不能变更旗制，致使锡伯营改制暂缓推进。11月伊犁监收委员王学道被委任为锡伯营改制委员，负责筹备改制事宜。金树仁责令其“务仰晓谕各旗民熟知政治利益，以除隔阂而利进行，仍得调查情形及进行方法，拟具细则，绘图贴说。”[14]正当筹备之际，四营官民从各营选出佐领代表奔赴省府面呈金树仁，五百名牧民代表面呈伊犁垦务专员张培元泣诉锡伯营不能设县制。对此，张培元一面责令各官员劝导牧民回牧，一面调查反对原因。张培元“连日传集领队、总管、千户长等详加讨论，其主要原因固由于禀请设置之人，借用各部人名未征同意。巩留设县之后，不遵定案，擅派差役，用铁链捕锁蒙哈牧民，以树声威。故民众等不明设县之利，具睹设县之害，惊疑纷扰，无足怪也，且风气闭塞，固守数百年之旧有习惯亦为重要之点。”加之，“王学道驰赴各牛录宣传，同时猛进，操之过急，”[15]造成旗民的畏惧和恐慌。张培元在1931年2月重新考察锡伯营后，强调锡伯营的军事作用，将其与特克斯设置比较，建议锡伯营改制应从缓办理。锡伯营“地形狭小，苇湖、盐滩居半，土质硗薄，人民特享不纳粮税权利者，专司当兵防边义务。若以流俗言论设治与否，于专员公署毫无损益。……调查伊犁各营现时兵额，该锡伯人民竟占十分之七。去岁喀什招补之兵亦以锡伯人居多，当俄兵败穷中境，征发调遣视为应尽义务，极端服从，一旦有事，临时征兵毫不迟误，此种特殊习惯极应维护，有裨边局。究竟成立县治，征收粮税收入几何？而不免除兵役，恐非所愿，两利相权取其重，允宜审慎。目前有四爱曼并无设治之明文，今忽同时并举。设县之后，即要征收粮税，保存服兵旧制，该民众对于大众公家心理已不诚信，何况必须征粮乎？”因此建议：“锡伯营设县于伊犁军事有重大关系，不宜积极进行。应请俟该管营旗代表到省晋谒时详询利弊，俯顺舆情，从缓办理，维系民心，以固边围。”[16] 鉴于锡伯营军事职能的重要地位，金树仁斟酌再三，采纳了张培元的建议，“呈悉该专员所拟特克斯设治办法及锡伯营从缓设治各节，应准照办。”[17]这样，锡伯营改制尝试宣告夭折。 （三）变更旗制的多重困扰 尽管变更旗制，划一县制是顺应历史潮流，大势所趋之举，但由于内外因素的多重困扰，致使锡伯营改制不得不暂时搁置。 从自身因素来看，一是锡伯营改制条件尚不成熟。尽管锡伯营较早从事农业耕种，自耕自食，但民国以来由于频繁且沉重的兵役负担，使得营内壮丁或被征调兵役，或流亡他处躲避兵役，营内壮丁锐减，劳动力严重不足，土地开垦无多，耕地荒弃，农业发展缓慢，不具备弃兵务农条件。此外，锡伯营内风气极为保守，“至今锡伯旗或务耕种或充兵役，沿用满文满语，自为风气，不受他族同化，吾恐满洲人之保全自身文字，当以伊犁锡伯族为仅有矣。”[18]鉴于此，变更旗制势必困难重重。二是安抚措施不利，致使营旗官员联合抵制。变更旗制的论争仅限于伊犁行政长与垦务专员之间，并未征询营旗官员意见或做好前期宣传解释。因此，筹备伊始，忽闻改制，营旗官员犹如晴天霹雳。三是增设巩留县的负面影响使旗民望而却步。尽管革除旗制的倡议是由旗民率先提出的，但在巩留县增设后，由于官场腐败，擅派差役，以暴政压制蒙哈牧民，造成恶劣影响，因此旗民对改制由最初的期盼转向畏惧和恐慌。这样，营旗官员与旗民联合反对的声浪一度造成了政局的纷扰，当时锡伯营“人口约一万九千二百人，为伊犁满族中最有力量者”[19]。慑于锡伯营的军事力量，稍有不慎即可引发政局动荡，金树仁不得不有所顾忌。 从外部因素来看，锡伯营改制也存在着诸多障碍。首先，伊犁一地两治的权力博弈加大革新阻力。1912年伊犁将军撤销后，伊犁地区实行一地两治，即由行政长掌管已设各县，由镇边使（1912～1914年）、镇守使（1914年2月～1930年）、垦务专员（1931～1934年）掌管伊犁四营及蒙、哈游牧事务。基于各自立场不同，两者强调的重点也不相同，一者看重行政便利，一者看重军事作用。实质上，这不仅是见解差异，更是一地两治的权力争夺。据估算，当时垦务专员所管辖人口在10万人左右，约占当地人口的60%以上，这些人口的分布和活动地域约占伊犁土地面积的70%左右。这样，在两者权力博弈中，改制阻力无形加大。其次，哈密事变爆发直接导致改制搁浅。锡伯营改制的筹备工作是在1930年末逐步展开的，此时哈密事变已爆发。为避免政局的纷扰和动荡，在对察哈尔营提出改制和初步调查后，金树仁即“指令停止进行，免滋轇轕”[20]。由于哈密事变不断升级，金树仁不得不依靠征兵来镇压动乱，而锡伯营素来是政府征兵的主要来源。“杨增新与金树仁时代，伊犁陆军全由四营征兵，尤以锡伯营为甚。金树仁时代东路发生军事频急，连年征兵，所有壮丁，悉被征发。”[21]为镇压哈密事变，金树仁“从锡伯营抽调锡伯族壮丁一千余人，组成锡伯旅……在前后三年多的战争中，锡伯族人民的子弟兵伤亡甚重”[22]。由于对锡伯营大量征兵，且政府以平乱为首务，因此变更旗制只能暂被搁浅。 尽管锡伯营旗制弊政日益凸显，改制势在必行，金树仁也试图加强地方管控，推进近代县制，但在条件不具备、困扰重重下，变更旗制也只能是浅尝辄止。 盛世才执掌新疆政权后，积极筹划变更旗制，酝酿和催熟改制条件，循序渐进地开启了锡伯营改制。1938年在锡伯营设置河南设治局，作为改制升县的过渡形式。 （一）酝酿和催熟改制条件 盛世才执政后，旗民因被压榨剥削，也屡有要求变更旗制。但锡伯营改制的提议是由盛世才率先提出，并自上而下付诸实施的。盛世才逐步酝酿和催熟改制条件，解除障碍，为推进县制做了充分准备。 首先，实现伊犁屯垦使与行政长合署办公，解除两权相争的障碍。1934年秋盛世才任命其岳父邱宗浚任伊犁警备司令兼屯垦使。邱宗浚就任后，将伊犁屯垦使公署和伊犁警备司令部从惠远城（原伊犁将军府）迁至伊宁市（伊犁区行政区署办公所在地）。此举解决了伊犁地方军、政首脑机关长期异地分立诸多不便的问题，实现了军政首脑的合署办公。邱宗浚仗恃其特殊身份背景，视伊犁行政长为小伙计，飞扬跋扈，处处揽权。整个伊犁地区完全听命于邱宗浚，一地两治的权力之争从根本上消除。此外，为笼络各民族上层人物，邱宗浚每年都要请几次客。正如邱宗浚的口头禅所说，“我来伊犁的主要任务就是改土归流”[23]。据他的解释，“土”是指各民族，即各民族的汗水应该汇流成一条浩浩荡荡的大河。他的话在当时起到了稳定形势的作用。可见，从邱宗浚的任命即已埋下了改制的伏笔。 其次，和平环境与农业发展催熟改制条件。盛世才依靠外援迅速稳定政局，营造和平环境，使旗民解甲归田。1934年马仲英被驱逐至南疆，北疆政局渐趋稳定，而后平定南疆叛乱主要依靠省军、苏联红军和东北义勇军，之后很少再抽调伊犁四营官兵。这样，素来为政府出兵的伊犁四营逐渐退出战场，解甲归田。此外，盛世才大力推动农业发展，即使在政府财政极为困难之时，仍倾其全力发展农业，“实施贷款，贷种子，贷耕牛和马匹。二十二年冬季即大量贷给农民，二十四年又推至南疆、阿山、塔城等边区。”[24]与此同时，盛世才还责令各县开办各种农训班，培养农业技术人员。这样，和平环境下旗民的解甲归田和政府大力扶持下的农业发展直接推动了锡伯营改制。 再次，受国共两党推进近代县制的影响。1928年国民政府颁行《县组织法》，1929年内政部重新修订并颁布《县组织法》，规定县下设区、乡镇、闾邻。1934年4月12日盛世才在“八大宣言”中明确提出要建设基层政权。“新疆自四一二革命后，政治革命将来拟依照国民政府公布之县组织法，逐渐推行县以下之自治制度。”[25]事实上，新疆省第一期三年计划（1937～1939年）的政治革命主要依据《县组织法》进行县级政权建设。1931、1933年中共先后颁布了《地方苏维埃政府的暂行组织条例》和《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法（草案）》，规定地方政权采取省、县、区、乡（市）四级制。伊犁合署办公期间正是盛世才与中共关系较为密切的时期。1935年中共党员30余人以联共党员身份分两批进入新疆，不少人被安排在基层行政岗位。中共党员在苏区丰富的基层建政经验和做法，为新疆基层行政革新营造了良好契机。这样，受国共两党推进近代县制的影响，盛世才深感伊犁地区一地两治和旗制的落后管理体制，已与时局格格不入，出于立足新疆、稳固政权的考虑，逐步将变更旗制、推进近代县制提上议事日程。 最后，废除哈密回王制的示范效应。在新疆大乱初定之际，盛世才对废除哈密回王制是缺乏信心的，且有所顾虑，“一是大乱出兵，尧乐博斯能否服从听命，尚在怀疑；二是哈密距省城在千五百华里之遥，确有不及兼顾之势。”[26]但为扩充实力，划一行政管理体制，加之哈密民众的迫切恳求，盛世才谨慎筹划改制，与哈密行政长刘应麟秘密互通电文，了解和掌握各项动态，安抚官员，清查地亩，最终顺利废除了回王制，改设哈密县。此举不仅使盛世才信心倍增，更为其日后改制提供了经验借鉴。如在改制筹备中，安插亲信，做好宣传铺垫；保留官员权力，给予优遇；清查地亩，合理分配负担，解除民众顾虑，由局部尝试逐渐推广到整个地区。这些做法直接为锡伯营改制提供了经验借鉴。 这样，在改制条件日趋成熟下，盛世才率先从伊犁四营中的锡伯营入手，积极开展改制设县的具体实践。 （二）推进县制的成功实践 盛世才借鉴废除哈密回王制经验做法，循序渐进地在锡伯营推进近代县制。 首先，在高层安插亲信，渗透县制思想。伊犁四营总管旗制没有世袭权，其领队皆由政府任命。1934年邱宗浚接任伊犁屯垦使兼警备司令后，即掌握了四营的人事任免权。此后，在正领队之下，一般都会安插亲信担任副领队。1935年1月邱宗浚任命张德英为锡伯营副领队（1935年1月至1938年3月任期），协助正领队苏崇阿办理旗务，这是锡伯营首次任命汉族高层。此举名义上是政府委派人员帮扶锡伯营建设，实质上张德英的首要任务就是说服苏崇阿变更营旗旧制。盛世才凭借他的桥梁作用使政府能及时掌握和了解营内各种动向，并发挥其潜移默化的言行效应，逐步将县制理念渗透到锡伯营高层。尽管此种方法花费精力大，耗时长，但在一定程度上能避免各级官员的情绪波动和旗民的担心畏惧。 其次，旗下改组，局部尝试性调整。1936年锡伯营领队苏崇阿在张德英的说服下，依照《县组织法》进行了尝试性的旗下改组。在营旗之下合并数牛录改编为一区，即将八牛录合并为三区。其中一、三、四牛录编为一区；五、六、七牛录编为一区；二、八牛录编为一区，分别设佐领一人，骁骑校二人。同时，还将编余的五个佐领额数尽行裁撤，并将原通用的铜质图记上缴领队，当即用斧头砍破作废。这样，在锡伯营改制之前，以不变更旗制为前提，尝试性地对旗下组织进行调整，使其逐步向近代县制体系靠拢。正是由于张德英的宣传为旗下改组做好了铺垫，没有引起锡伯营各级官员的不满和旗民畏惧，实现了旗下行政组织的平稳过渡。 再次，建构组织形式，设置设治局。基于前期铺垫，1937年12月9日锡伯营就撤营改制问题召开全营民众会议，决定在设治局下置直辖村，将三个区改设为7个村，选举产生各村村长。每村设村长一人，刻木戳发至各村。1938年1月18日通令设治后，政府仍旧维护和尊重原有领队，委任其为首任设治局长，发给高额俸禄，这在很大程度上消弭了领队的敌对情绪，也提高了领队改制的积极性。正领队苏崇阿去世后，省府改命广恩为正局长，张德英为副局长，并将铜质领队印、总管关防及三区佐领图记交给设治局。1月21日经伊犁屯垦使公署批准报伊犁区行政长公署备案颁发委任状。 最后，发挥组织职能，实现解甲归田。建构设治局后，随之而来的即是土地分配和赋税征收的跟进。1938年8月盛世才将锡伯营八旗的所有地亩丈量清楚，把“随缺地”尽行裁撤，规定按人口分配土地，每人七亩，将八旗田地全划为户口地。[27]至此，旗民成为自由人，摆脱了佐领的压榨剥削，可以自由耕种土地。由于土地划分已在秋收季节，而旗民仅是分得土地，并未开种，因此规定田赋自1939年开征。但在划分地亩，确定田赋上也有一些非议。据1947年文人记载：“丈量地亩时，盛氏之一般爪牙，毫无丈量地亩之经验，将能容籽种十斤之地即定为二、三亩，歇地、荒地均指定为可耕之田，勘丈八册，图用田赋之收入增多而献已功。实则饮田赋，破坏民生，已至极点。彼时因在恐怖政策之下，民众忍痛，未敢请求据实丈量，只得听其自然，以致负担奇重，生计凋敝。”[28]所云有言过其实之处，但不可否认也有一定的可信度。 这样，锡伯营在周密的准备和筹划下，营造机遇，稳妥推进，历时四年之久，最终迈入了近代县制行列，为其他各营做出了成功典范。 （三）河南设治局的组织与职权 设治局制度萌芽于清光绪末年，为设县之过渡。民国时期设治局名称正式出现，成为与县并列但地位略低的地方行政机构，长官称设治员，经费按县缺减半预算。1931年6月2日国民政府颁布《设治局组织条例》，规定在各省未设县制地方，可以暂置设治局，到相当时期，再改升为县。设治局即是在边远省份的一些特殊地区推行的特别行政建制，或因为民族杂居，关系复杂；或因为人烟稀少，交通不便，经济不发达；或因为民众文化知识程度较低，在不能马上建立县制而又有筹划县制的地方，便以设治局代行，机关较县政府简单。 新疆省对未达设县标准的地方以往设分县，协助正县。金树仁执政后废除分县制度，改置设治局。1938年盛世才下令废除伊犁屯垦使建制，开辟县制，统归县府管辖。锡伯营牧地在伊犁河以南，因此定名为河南设治局。令行后，锡伯营领队广恩、副领队张德英奉令赴头牛录、三牛录村组设河南设治局，将没收归公的“叛逆”房产作为办公地点，驻地由宁古齐牛录迁驻依拉齐牛录。同时，原属哈萨克千户长管辖的五个百户长及一个乡约划归设治局，2月巩留县属之海努克，加尕斯台村也划入。至此河南设治局的行政管辖区域正式确定。3月由锡伯营领队兼任正、副局长改为专任正、副局长，领队建制正式取消。首任局长广恩通电声称自4月15日开始办公，日后各地公文来往一律称河南设治局。[29]这样，锡伯营在行政组织上正式步入近代县制行列。 尽管设治局是依照最低县等标准设置，但已迈入县制行列，初步显示了现代行政特征。首先，细化分工，行政机构科层化。1月26日昭苏设治局副局长刘振藩、河南设治局副局长张德英、温泉设治局副局长李万臣、巩哈设治局长侯松涛（代）联名恳请政府尽早指示设治局编制和责任。“惟以职局乃系初创新组，虽奉明令改组，但对职局应行编人员之饷章表，应进行工作纲要均无指示，以致进行困难。是以职等为迅速进行工作计，理合签请政宪鉴核明令，分别指示遵行，以利工作。”[30]据此，新疆省政府将河南设治局依照三等县职能部门设置，设正、副局长各一人，佐理员、办事员、书记、通译、司法警、政务警、公役、马夫各一人。局内设秘书室和两股，一股负责办理民政和财政事务；二股负责办理建设教育事务。[31]这样，与旗制下佐领的全权负责相比，设治局细化分工，划分职能部门，行政机构实现科层化。其次，设置村级政权，村长为公职人员。村长由群众推选，并由政府支给薪水，“再查河南锡族各村长，二十七年改制后曾由政府按月发薪三万两，至是年八月设治局缩编，取消村长，反支薪水。均为义务职延至二十八年秋复定支薪，每月二十元。”[32]从薪俸来源上看，村长已成为政府公职人员。再次，各级官员的部分封建特权被取消。如隶属于各官员的“戈什哈”被取消，民众获得人身自由。此外，森严的封建礼节与等级约束也被一一取消，群众获得了参与行政的部分权力。 从改制筹备到成功实践，设治局在组织建构和职能发挥上，已经顺利迈入了近代县制范畴，初步体现了行政体制的近代化色彩。但设治局是过渡性质的行政组织，部分职权不能独立行使。设治局没有税收机构，仅配备税务人员，税款交由邻县代转财政局。河南设治局“配备13名税务人员征管辖区各税，并向特克斯、巩留地方税务局报解。当时仍以增收田赋、牧税为主。河南设治局升格为县，河南县税务局随之成立，并在霍诺海、海努克两地设税卡，征管全县税收，并向伊犁区财政局报解征收的税款。”[33]此外，设治局还不能独立行使司法权。1936年新疆各县普遍设立公安局，但在较大的乡及游牧区设公安派出所。河南设治局仅设有公安派出所，遇有重大警务仍需报请邻县公安局，再由其转报伊犁区公安局核示。显然，未达设县标准的设治局在诸多职能上未能独立，需要得到邻县的辅助和提携，设治局仍是一个过渡的行政体制。 1940年1月1日河南设治局正式升格为县，定为三等县。至此，锡伯营正式完成了近代县制的演进。因与河南省同名，1944年5月4日更名为宁西县，即今之察布查尔锡伯自治县。与设治局相比，河南县在近代县制的轨道上继续充实和完善了近代化政权体系。 首先，县政府组织得以充实。依照三等县标准，县府内设秘书室，民政、财政、教育三科和公安局。1941年6月增设税务局，1942年增设建设科，1943年增设司法科。为体现近代行政的民主化色彩，1941年1月河南县政务委员会成立，以县长、副县长和聘请的社会名流为委员。1942年9月增补公安局长、税务局局长为委员，委员共计7人，政务委员会为议事机构，定期举行例会。[34]这样，以民主集中制为原则的县政务委员会成为政治革新的亮点。此外，县长人选在族别上不再限于锡伯族，其他民族也可充任县长。1938年8月首任局长广恩因病开缺，1939年1月18日杨靖宇（汉族，辽宁人）接任第二任局长，1940年1月改局长为县长，黄友藻为首任副县长。可见，与以往锡伯营严格的民族限制不同，县长人选打破了民族界限，这也在一定程度上消除了民族隔阂，增进了民族融合。 其次，基层行政组织得以规范。在新疆基层政权建设的推动下，河南县开始规范基层行政组织。1941年1月省府下发了《新省县局以下各级组织划一办法十条》后，2月河南县划一乡村组织，改编过去村庄编号，同时，又将以往乡村番号重新改编，共列编17村，“并拟在此县内增建惠南村、回回村、克满村等。”[35]这样，河南县由最初的8村发展到20村。11月《新疆省区村制组织章程》颁行后，河南县遵章编设3区，并成立区公所，区下设村。按全县属地，设1街，24村，其中10村是蒙、哈族，尽属游牧性质，全县5845户，28021口。[36]这样，河南县基层行政组织不断规范、充实，已经建构起近代基层行政体系。 再次，基层行政人员得以历练。河南县为“加强行政工作，成立区村长训练班，每村选二人参加受训，期限为三个月。”[37]自1942年12月底开学至1943年3月底毕业，“正式毕业学员共计二十六名，包括锡、维、哈等三个民族。该员等毕业后，均被委派为各区村长、办事员，此将解决了该县区村干部缺乏问题。”[38]1943年12月20日至1944年1月20日河南县又组织了第二期区村长训练班，“该班毕业学员，计三十六名，包括锡、维、蒙、哈、回等五个宗族，其中村长又占多数。训练成绩颇为圆满，已纷纷派赴各区工作。”[39]经过训练，区村长基本明了其自身职责及政务规范。此外，为考核区村长业绩，河南县还组织了区村长考绩委员会。[40]这样，在组织机构和考核制度的监督和约束下，一定程度上鞭策区村长有所作为，促其提升执政能力。 最后，政府行政效力得以下沉。设治局改升县后，尽管各项事务增多，但基层工作均是在县府的领导下有组织、有计划、有步骤地开展。据1943年度第一次全县行政例会决议案来看，首先明确规定了区村组织及工作方面内容。其次，安排和部署了村务工作。[41]可见，与以往旗制的松散管理和设治局的有限行政相比，近代县制下的行政管理更具统筹性和精细化，使政府行政效力下沉，区村事务均已纳入县政的统一规划和部署之中。 综上所述，变更锡伯营旗制从提议到论证，从尝试到实践，最终完成了近代县制的转型。锡伯营改制不仅打破了旗制的传统窠臼，恢复了旗民的“自由身份”，加强了新疆省政府对锡伯营的政治管理，使其迈入近代行政体系，也在一定程度上增进了锡伯族与其他民族的融合。与此同时，锡伯营的近代县制也推动了当地经济和社会的发展。锡伯营改制后，政府的扶持力度随之加大，一方面给予各官员优厚的俸禄，减轻民众负担；另一方面每年春耕前均给予民众贷款，购买籽种和农具，推动了农业发展。如1941年完成土地验契工作后，河南县田赋较以往激增，1943年河南县春季税收激增。[42]从田赋和税收的增加即可看出，河南县农业经济确实得到良性发展，这也从侧面反映了民众社会生活的改善。实践证明，锡伯营近代县制的演进顺应了时代发展的潮流。
[1]本文系国家社科基金一般项目“建国初期新疆农区基层民主建政研究”（项目编号：15BZS110）阶段性成果。 [2]佟克力：《伊犁锡伯营概述》，《新疆大学学报》1985年第4期，第55～65页；吴元丰，赵志强：《清代伊犁锡伯营综述》，《中国边疆史地研究》1993年第1期，第51～59页；何永明：《锡伯族西迁对锡伯族文化的影响》，《西北民族研究》2006年第2期，第64～71页；艾清：《牛录——新疆锡伯族族群认同研究》，中央民族大学博士论文，2011年；陈剑平：《清代伊犁锡伯营的屯垦模式及其示范效应》，《古今农业》2012年第2期，第80～86页。 [3]《锡伯族简史》编写组：《锡伯族简史》，民族出版社，1986年；佟克力：《锡伯族历史与文化》，新疆人民出版社，1989年；贺灵，佟克力：《锡伯族史》，新疆人民出版社，1993年；嵇南，吴克尧：《锡伯族》，民族出版社，1996年。 [4]徐恒晋，马协弟：《锡伯族源考略》，《锡伯族史论考》，辽宁民族出版社，1986年，第20页；白友寒：《锡伯族源流史纲》，辽宁民族出版社，1986年，第98页；瀛云萍：《锡伯族源新考》，《满族研究》1988年第1期，第79～83页；贺灵，佟克力：《锡伯族史》，第10页。 [5]《黑龙江将军萨布素为查送锡伯妇女事咨黑龙江副都统耿格依文》，见中国第一历史档案馆编译：《锡伯族档案史料》，辽宁民族出版社，1989年，第141页。 [6]参照中国科学院民族研究所，新疆少数民族社会历史调查组编：《锡伯族简史简志合编》（初稿），1963年，第24页。 [7]吴元丰：《清代锡伯族对祖国的贡献》，见吴元丰，赵志强著：《锡伯族历史探究》，辽宁民族出版社，2008年，第123～142页。 [8]吴绍璘：《新疆概观》，仁声印书局，1933年，第102页。 [9]《新疆省政府总司令部训令伊犁牛镇守使据锡伯营旗民喀尔巴图等呈诉该营种种弊政请求裁革一案仰即遵照查覆由》，《新疆省政府公报》1930年9月，第8期。 [10]《锡伯族简史》编写组：《锡伯族简史》，第68页。 [11]《察布查尔锡伯自治县概况》编写组：《察布查尔锡伯自治县概况》，新疆人民出版社，1986年，第18页。 [12]《新疆省政府总司令部训令伊犁牛镇守使据锡伯营旗民喀尔巴图等呈诉该营种种弊政请求裁革一案仰即遵照查覆由》，《新疆省政府公报》1930年9月，第8期。 [13]《新疆省政府训令民政厅据伊犁镇守使行政长查覆锡伯营改设县治并无妨碍一案仰各遵照由》，《新疆省政府公报》1930年11月，第10期。 [14]《新疆省政府训令民政厅据伊犁镇守使行政长查覆锡伯营改设县治并无妨碍一案仰各遵照由》，《新疆省政府公报》1930年11月，第10期。 [15]《新疆伊犁垦务专员呈核伊犁四爱曼官民呈请锡伯营地方暂缓设治一案请鉴核示遵由》，《新疆省政府公报》1931年6月，第12期。 [16]《新疆伊犁垦务专员呈核伊犁四爱曼官民呈请锡伯营地方暂缓设治一案请鉴核示遵由》，《新疆省政府公报》1931年6月，第12期。 [17]《新疆省政府指令伊犁垦牧张专员据呈转锡伯营官民呈恳取消设治一案由》，《新疆省政府公报》1931年6月，第12期。 [18]吴蔼宸：《新疆纪游》（第二版），商务印书馆，1936年，第164页。 [19]曾问吾：《中国经营西域史》，商务印书馆，1936年，第585、575页。 [20]《省府训令民、财、建三厅伊犁牛镇守使王行政长博乐县长据委员于蕴章呈复查明察哈尔两翼情愿归农人数即草场积弊一案仰即遵照由》，《新疆省政府公报》1930年12月，第11期。 [21]博大正：《伊犁锡索察额四营沿革纪念》，《瀚海潮》1947年第1卷第4、5辑，第25页。 [22]《锡伯族简史》编写组：《锡伯族简史》，第71页。 [23]杨之荫口述，李野整理：《关于对邱宗浚的点滴回忆》，《伊犁文史资料》第4辑，1988年，伊犁日报社印，第148页。 [24]张大军：《新疆风暴七十年》，台北：兰溪出版社，1980年，第3516页。 [25]张大军：《新疆风暴七十年》，第3482页。 [26]刘应麟：《尧乐博斯夺取哈密镇警备司令的经过》，《新疆文史资料》第6辑，新疆人民日报社，1980年，第164页。 [27]佟克力：《锡伯族历史与文化》，第66页；贺灵，佟克力：《锡伯族史》，第343页。 [28]博大正：《伊犁锡索察额四营沿革纪念》，《瀚海潮》1947年第1卷第4、5合辑，第25页。 [29]察布查尔锡伯自治县地方志编纂委员会编：《察布查尔锡伯自治县志》，新疆人民出版社，2007年，第362页。 [30]《四设治局签请颁发饷章并编组章程由》，转引自李书权：《温泉设治局和温泉县建立时间考》，《博尔塔拉史志》1987年第1期，第73页。 [31]据《察布查尔锡伯自治县概况》称：设治局内设秘书、财务股和负责民政、财政、教育等事务的科室。但据设治局惯例一般不设科，设股，且仅设两股。 [32]《新疆伊犁区行政长公署呈，为呈报设村数目及地方补助村公所大洋概数由（1941年4月19日）》，新疆维维尔自治区档案馆藏，卷号：2—6—991—50。 [33]《察布查尔锡伯自治县概况》编写组：《察布查尔锡伯自治县概况》，第130页。 [34]察布查尔锡伯自治县地方志编撰委员会编：《察布查尔锡伯自治县志》，第363页。 [35]《划一乡村组织：河南县改换千百户长名目，改编过去村庄番号》，《新疆日报》1941年2月12日，第3版。 [36]察布查尔锡伯自治县地方志编撰委员会编：《察布查尔锡伯自治县志》，第674页。 [37]《河南县开会决定成立区村长训练班》，《新疆日报》1942年12月4日，第3版。 [38]《河南县区村长训练班毕业》，《新疆日报》1943年5月13日，第3版。 [39]《河南讯》，《新疆日报》1944年2月5日，第3版。 [40]《河南九次县政例会》，《新疆日报》1943年9月29日，第3版。 [41]《河南县府召开全县行政会议，健全区村组织加强工作效率》，《新疆日报》1943年3月20日，第3版。 [42]《特、和、河各县验契工作胜利完成，各县田赋较往激增》，《新疆日报》1941年10月16日，第3版；《伊宁、温宿、绥定、河南本年春季税收激增》，《新疆日报》1943年5月6日，第3版。 （作者单位：陈芸 山东理工大学马克思主义学院；张皓 北京师范大学历史学院） 编排：王文洲 审校：王润泽 审核：陈 霞 |
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