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本文转自公众号“兰台律师事务所”，作者杨敬律师。 在《安全生产行刑衔接之正向移送——安全生产行刑双向衔接（二）》一文中，笔者介绍了，安全监管部门等行政执法机关向公安机关移送安全生产犯罪案件的相关规定。本文则将着重分析和介绍检察机关在办理刑事案件中的的反向移送，也即检察机关对于不起诉的安全生产刑事案件，认为依法需要进行行政处罚的，以及在办理刑事案件中发现的安全生产行政违法线索，移送行政机关，建议对有关责任人员或者单位予以调查处理的相关制度。一些重特大生产安全事故发生前，案发单位往往已经多次出现小事故、小隐患，但由于未能及时得到有效惩戒并整改，单位和相关从业人员未能切实吸取教训，问题越积越多，最终导致不可挽回的后果。加强行刑衔接，做好返向移送，防止刑罚与行政处罚之间出现空档，让安全生产行政违法人员和单位承担应有的行政法律责任，确保“小案”依法追责，对于预防重特大安全生产事故也具有重要的意义。 刑→行（反向移送） 一、移送和接受主体 《刑事诉讼法》第一百七十七条第三款[1]、《行政处罚法》第二十七条[2]，以及《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》第八条[3]规定，人民检察院决定不起诉的案件，应当同时审查是否需要对被不起诉人给予行政处罚，对被不起诉人需要给予行政处罚的，人民检察院应当向同级有关主管机关提出检察意见。 据上述规定，人民检察院作出不起诉决定时，经审查，认为需要对被不起诉人给予行政处罚的，由人民检察院移送有关主管机关处理。根据《安全生产法》第二条、第三条，《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》第二条、《消防法》第四条和《国家矿山安全监察局职能配置、内设机构和人员编制规定》的规定，这里的“有关主管机关”是指应急管理部门，既包括各地应急管理厅、局，也包括煤矿安全监察机构，同时也包括其他负责特定行业、领域的安全生产监督管理部门，如市场监管部门、海事部门。检察机关在反向移送时候，要根据违法线索的性质，准确确定对接的单位。 二、移送客体 如前所述，反向移送的客体是检察机关决定不予追诉但又需要追究行政法律责任的案件。主要包括以下三类： （一）检察院决定不起诉的被不起诉人。 根据《刑事诉讼法》的规定和刑事诉讼理论，人民检察院不起诉分为三种类型：一是绝对不起诉，即根据《刑事诉讼法》第一百七十七条第一款，当犯罪嫌疑人没有犯罪事实，或者有刑事诉讼法第十六条规定的情形之一的，人民检察院作出的不起诉决定，其中包括情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的；犯罪已过追诉时效期限的，等情形。二是相对不起诉，也就是根据《刑事诉讼法》第一百七十七条第二款的规定，对于虽然构成犯罪，但是犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的案件，作出的不起诉决定。三是存疑不起诉，即根据《刑事诉讼法》第一百七十五条第四款的规定，人民检察院对经过补充侦查，仍然认为证据不足，不符合起诉条件的案件，作出的不起诉决定。三类不起诉都涉及反向移送问题。实践中，相对不起诉案件必然涉及反向移送，因为被不起诉人已经涉嫌犯罪，只是罪行轻不予追究，但必然构成行政违法。检察机关在作出决定不起诉的同时，一般会建议执法机关给予行政处罚。此外，有些绝对不起诉案件，是因为危害后果未达到刑事追诉标准，检察机关作出了不起诉决定，但认定行政违法没有问题。同时，由于有些情况下，行政违法和刑事犯罪构成要件不尽相同，某些构罪要件是否具备事实不清，证据不足，导致案件存疑不起诉，但也可能构成行政违法。因此，对着这两类不起诉案件也可能存在反向移送的问题。《刑事诉讼法》第一百七十七条第三款关于反向移送的规定，也未限制不起诉的类型。比如，某人民检察院作出的【汶检刑不诉（2021）57号】《不起诉决定书》认定，201年1月份以来，王某非法销售总价值约为68429.36元的95号汽油的犯罪行为，在《中华人民共和国刑法修正案（十一）》施行后，与该修正案所增设危险作业罪的犯罪构成更为契合，其行为涉嫌危险作业罪，但没有证据证实该成品油具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险性，认定的犯罪事实不清、证据不足，不符合起诉条件，决定对王某存疑不起诉。但王某的行为属于未经许可经营危险物品的行为，违反了《安全生产法》（2014年修正）第三十六条的相关规定，应当对其作出行政处罚，因此如果行政机关未处理的，检察机关在作出不起诉决定的同时，应当移送行政执法机关建议予以查处。 （二）检察机关在办理刑事案件中发现的安全生产违法案件 检察机关不起诉的安全生产犯罪案件，一般都是行政执法机关移送的，但人民检察院反向移送的客体，并不局限于此，还包括检察机关在办理刑事案件中发现的安全行政违法行为。练育强教授在其《“刑事—行政”案件移送要件研究》一文中认为：虽然，从《行政处罚法》第二十攻条第（一）款规定看，正向移送和反向移送的两个违法行为应该是同一个违法行为，但是，结合其他法律、法规以及规范性文件的分析来看，除了少数法律、规范性文件规定的内容与《行政处罚法》第二十七条第（一）款相似外，大多数的法律、法规以及规范性文件都不局限于将“违法行为”理解为行政机关移送司法机关的“违法行为”。此外，《公安机关办理刑事案件程序规定》《人民检察院刑事诉讼规则》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》中的相关规定都不局限于行政机关移送给司法机关的“违法行为”。笔者也同意这个观点。原因是，经正向移送，人民检察院审查案件证据材料，不但有行政执法机关移送的证据资料，还有公安机关侦查调取的大量证据材料。人民检察院经过审查，有可能发现行政执法机关未发现的安全生产违法行为或者其他责任人员。与此同时，在办理非安全生产刑事案件中，比如交通肇事案件中，也有可能发现安全生产违法行为。针对新发现的安全生产违法行为，人民检察院经审查构成犯罪的，会按照刑事诉讼法予以追捕追诉；认为不构成犯罪不予追诉的，从强化法律监督，保障法律正确统一实施出发，也应当将其移送有关主管部门查处。 （三）移送的对象也应当包括责任单位 根据我国《刑法》及相关司法解释的相关规定，安全生产犯罪没有单位犯罪，追诉或者不起诉的都是责任人。所以，安全生产监管部门移送刑事追诉的都是是涉嫌犯罪的自然人。但是，我国《安全生产法》《消防法》《矿山安全法》《特种设备安全法》等相关法律法规，对安全生产违法违规行为，在处罚违法违规行为人的同时，也会就责任单位进行处罚。比如，涉事单位发生安全事故的，会根据不同的事故等级，一并处罚涉事单位和相关责任人。为此，人民检察院在办理安全生产刑事案件事，无论是否追诉，发现行政执法机关应当对责任单位行政处罚而未处罚的，应当建议行政机关予以纠正；对新发现的涉事单位的违法线索，也要及时移送，防止刑罚与行政处罚之间出现空档和遗漏，让责任单位承担应有的行政法律责任，最大化地防止生产安全事故发生。 三、移送监督 （一）移送方式 人民检察院移送相关违法行为证据资料同时，需要进行移送监督，监督方式是制发送向有关主管部门送达检察意见书。根据《刑事诉讼法》第一百七十七条、《人民检察院刑事诉讼规则》第五百五十七条第（三）款，以及《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》第八条规定，人民检察院对于不起诉案件需要行政处罚的，经检察长批准，人民检察院应当向同级有关主管机关提出检察意见，制发检察意见书，并自不起诉决定作出之日起三日以内连同不起诉决定书一并送达有关主管机关，且需将检察意见抄送同级司法行政机关，主管机关实行垂直管理的，应当将检察意见抄送其上级机关。 《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》第八条第（二）款规定，检察意见书应当写明采取和解除刑事强制措施，查封、扣押、冻结涉案财物以及对被不起诉人予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失等情况。对于需要没收违法所得的，人民检察院应当将查封、扣押、冻结的涉案财物一并移送。对于在办案过程中收集的相关证据材料，人民检察院可以一并移送。 （二）监督回复 一是有关主管机关需按期回复办理结果。为了防止个别执行法人员消极应对检察监督，《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》第九条规定，人民检察院提出对被不起诉人给予行政处罚的检察意见，要求有关主管机关自收到检察意见书之日起两个月以内将处理结果或者办理情况书面回复人民检察院。因情况紧急需要立即处理的，人民检察院可以根据实际情况确定回复期限。 二是通报或报告同级司法行政机关或上级机关等。有关主管机关未按期回复或无正当理由未作处理的，根据《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》第十条规定，经检察长决定，人民检察院可以将有关情况书面通报同级司法行政机关，或者提请上级人民检察院通报其上级机关。必要时可以报告同级党委和人民代表大会常务委员会。 [1] 《刑事诉讼法》第177条第3款规定：人民检察院决定不起诉的案件，应当同时对侦查中查封、扣押、冻结的财物解除查封、扣押、冻结。对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。 [2] 《行政处罚法》第二十七条规定：违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。 [3] 《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》第八条规定：人民检察院决定不起诉的案件，应当同时审查是否需要对被不起诉人给予行政处罚。对被不起诉人需要给予行政处罚的，经检察长批准，人民检察院应当向同级有关主管机关提出检察意见，自不起诉决定作出之日起三日以内连同不起诉决定书一并送达。人民检察院应当将检察意见抄送同级司法行政机关，主管机关实行垂直管理的，应当将检察意见抄送其上级机关。 |
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