最高法判例：履行法定职责之诉具有“彻底裁判”的特点

【裁判要旨】

1.所谓履行法定职责之诉，其准确的诉讼标的，就是原告基于一个具体的事实状况提出的如下主张：他的权利由于所请求的行政行为被拒绝或未作出而受到了伤害。履行法定职责之诉具有“彻底裁判”的特点，只要所有事实和法律上的前提条件皆已具备，人民法院就可以直接判决行政机关履行原告所请求的法定职责。履行法定职责之诉是独立于撤销之诉的一种诉讼类型，尽管行政机关针对当事人的申请往往也会作出一个明确的拒绝决定，但履行法定职责之诉的诉讼目的并不在于撤销行政机关的拒绝决定，而在于要求法院判决行政机关履行某一法定职责，所以在判决行政机关履行法定职责的情况下，对于拒绝决定的撤销本身并不是非常必要，因为它已经包含于对法定职责的履行中。换言之，不撤销拒绝决定，其要求履行法定职责的愿望也可实现；仅仅撤销拒绝决定而不判决履行法定职责，对于原告请求的实现也只能于事无补。同理，在行政机关针对当事人的申请逾期未作答复的情况下，只要所有事实和法律上的前提条件皆已具备，人民法院也可以直接判决行政机关履行原告所请求的法定职责，而不必同时判决确认行政机关逾期不予答复违法。在被告不履行或者拖延履行法定职责时，只有判决履行没有意义的情况下才适用确认违法判决。

2.诉讼请求是指原告基于一定的事实关系所请求的裁判之要求，亦即在诉讼中应当被实现的实体权利主张。任何一个起诉，都应当有明确具体的诉讼请求。这不仅是诉的具体的内容，是原告的诉讼主张，同时也构成了法院审理和裁判的对象。在经过释明原告坚持不作更改的情况下，人民法院根据原告诉求的实质性质，选择最为合适也能最大限度实现其诉讼目的的诉讼类型和判决方式。判决行政机关履行法定职责即包含了对其不履行法定职责的违法性的确认。

3.如果实体判决正当，不能仅以违反法律规定的诉讼程序为由提起再审。

裁判文书：最高人民法院（2016）最高法行申2496号行政裁定书

案由：不履行行政复议法定职责

合议庭成员：李广宇、耿宝建、李德申

裁判时间：2016年11月23日

当事人：

再审申请人(一审原告、二审上诉人)张艳君。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)北京市人民政府。

案件由来：

再审申请人张艳君因诉北京市人民政府（以下简称北京市政府）不履行行政复议法定职责一案，不服北京市高级人民法院(2015)高行终字第4426号行政判决，向本院申请再审。

一审：

原审法院查明：2014年12月13日，张艳君向北京市住房和城乡建设委员会（以下简称北京市住建委）提出《查处申请书》，主要内容为:张艳君为北京市东城区琉璃井南里38号居民。2012年底开始北京地铁14号线09标段违法施工，造成张艳君居住的房屋严重损坏，因维护居住和生命安全与建设单位“北京轨道交通建设管理公司”、“中铁20局项目部”产生矛盾。于2013年7月7日晚22时多在家门口被两个年轻的凶手殴打伤害致残。现申请对“东城区人民政府”、“北京轨道交通建设管理公司”行为依法查处。2015年2月27日，北京市住建委向张艳君作出《答复意见书》，主要内容为:“来信人张艳君要求查处的北京市地铁14号线09标段是涉及百姓出行的民生工程，经查手续不完备，我委将责令其改正，要求加快完善手续。涉及该项目具体事项请来信人向北京市重大项目建设指挥部办公室咨询。”张艳君于次日（2月28日）收到该《答复意见书》。张艳君认为北京市住建委所作《答复意见书》未履行法定职责，推脱责任未对被举报人进行依法查处，侵害其合法权益，遂于2015年3月11日向北京市政府邮寄了《行政复议申请书》，请求确认被申请人北京市住建委不履行查处违法建设行为法定职责违法、责令被申请人立即履行法定职责。该邮件的查询凭证显示，邮件于2015年3月12日己妥投。此后张艳君以“北京市政府至今未给予答复，其行为违反了《中华人民共和国行政复议法》第三十一条之规定，不履责的行政行为严重侵害其合法权益”为由提起行政诉讼，请求法院判决确认北京市政府不履行行政复议职责的行为违法。

北京市第二中级人民法院一审认为：根据邮寄查询单显示，张艳君通过邮寄的方式向北京市政府提出行政复议申请，已于2015年3月12日妥投，但北京市政府至今未对张艳君的行政复议申请作出处理，已超过法定处理期限。据此，作出(2015)二中行初字第1190号行政判决:北京市政府于判决生效之日起六十日内针对张艳君提起的行政复议申请作出处理。

二审：

张艳君不服，向北京市高级人民法院提起上诉。北京市高级人民法院认为：现有证据显示《行政复议申请书》已经妥投，而北京市政府在法定期限内未对张艳君的行政复议申请作出处理。在履行行政复议职责仍有意义的情况下，一审法院判决北京市政府在指定期限内对张艳君的行政复议申请作出处理，并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

再审：

张艳君向本院申请再审称：一审和二审判决认定事实清楚，但遗漏诉讼请求、适用法律错误，应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定确认北京市政府未履行法定职责违法。一审和二审程序违法，都是以谈话的形式代替开庭。请求依法撤销二审行政判决；依法改判确认北京市政府行政行为违法；二审诉讼费由北京市政府承担。

本院认为：本案的提起，是因为再审被申请人收到了再审申请人的行政复议申请逾期未作答复而引发。在诉讼类型上应当属于履行法定职责之诉。所谓履行法定职责之诉，其准确的诉讼标的，就是原告基于一个具体的事实状况提出的如下主张：他的权利由于所请求的行政行为被拒绝或未作出而受到了伤害。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”由此可知，履行法定职责之诉具有“彻底裁判”的特点，只要所有事实和法律上的前提条件皆已具备，人民法院就可以直接判决行政机关履行原告所请求的法定职责。履行法定职责之诉是独立于撤销之诉的一种诉讼类型，尽管行政机关针对当事人的申请往往也会作出一个明确的拒绝决定，但履行法定职责之诉的诉讼目的并不在于撤销行政机关的拒绝决定，而在于要求法院判决行政机关履行某一法定职责，所以在判决行政机关履行法定职责的情况下，对于拒绝决定的撤销本身并不是非常必要，因为它已经包含于对法定职责的履行中。换言之，不撤销拒绝决定，其要求履行法定职责的愿望也可实现；仅仅撤销拒绝决定而不判决履行法定职责，对于原告请求的实现也只能于事无补。同理，在行政机关针对当事人的申请逾期未作答复的情况下，只要所有事实和法律上的前提条件皆已具备，人民法院也可以直接判决行政机关履行原告所请求的法定职责，而不必同时判决确认行政机关逾期不予答复违法。再审申请人强调，本案应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，确认再审被申请人未履行法定职责违法，但该条规定的确认判决的各种情形都具有“补充性”的特点，仅当原告不能，或者未能通过某个其他诉讼种类，在相同范围内并以相同效力实现其法律保护时，始得提起确认诉讼。具体而言，根据该条第二款第三项的规定，在被告不履行或者拖延履行法定职责时，只有判决履行没有意义的情况下才适用确认违法判决。而本案判决行政机关履行行政复议法定职责能够更好更直接地实现再审申请人的预期目的，因此没必要选择裁判效果更为间接的确认违法判决。所以，原审裁判不仅符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，而且最大限度地保护了再审申请人的利益，并不构成“适用法律错误”。

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当“有具体的诉讼请求”。诉讼请求是指原告基于一定的事实关系所请求的裁判之要求，亦即在诉讼中应当被实现的实体权利主张。任何一个起诉，都应当有明确具体的诉讼请求。这不仅是诉的具体的内容，是原告的诉讼主张，同时也构成了法院审理和裁判的对象。诉讼请求的具体特定，也体现在选择一个适当的诉讼类型。按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条第一款的规定，原告不仅可以请求撤销行政行为，也可以请求变更行政行为，或者请求确认行政行为违法或者无效，还可以请求判决行政机关予以赔偿或者补偿。不仅可以针对行政行为起诉，还可以请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务，请求解决行政协议争议，请求一并审查规章以下规范性文件，请求一并解决相关民事争议。可以说，诉讼类型越丰富，权利救济的渠道也就越丰富。人民法院针对具体的诉讼请求进行审理和裁判，也更有针对性，更能作出具体明确的解决实际问题的判决。当然，由于我国行政诉讼类型长期以来相对单一，公民、法人或者其他组织对此需要一个逐渐适应的过程，因此，前述司法解释第二条第二款专门作出要求：“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。”同时，这也并不排除在经过释明原告坚持不作更改的情况下，人民法院根据原告诉求的实质性质，选择最为合适也能最大限度实现其诉讼目的的诉讼类型和判决方式。具体到本案，虽然再审申请人的诉讼请求只包括“确认再审被申请人不履行行政复议职责的行为违法”，原审法院在查明并不存在“判决履行没有意义”的基础上直接判决再审被申请人于判决生效之日起六十日内针对再审申请人提起的行政复议申请作出处理，不仅不属超出再审申请人的诉讼请求，反而对其合法权益保护更为有利。又如前所述，判决行政机关履行法定职责即包含了对其不履行法定职责的违法性的确认，故再审申请人主张原审判决没有确认再审被申请人未履行法定职责违法属遗漏诉讼请求，依法不能成立。

“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。”公开审判是《中华人民共和国行政诉讼法》第七条、第五十四条明确规定的诉讼原则和诉讼程序，在没有法律特别规定的情况下，人民法院作出第一审行政判决均应当经过依法公开开庭审理。《中华人民共和国行政诉讼法》第十条还规定：“当事人在行政诉讼中有权进行辩论。”而辩论权的实现也依赖于言辞审理。本案中，再审申请人主张一审程序违法，是以谈话的形式代替开庭，该再审理由本院予以认可。但是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第五项的规定，仅仅“违反法律规定的诉讼程序”并不必然构成再审事由，还须具备影响公正审判的可能。也就是说，如果实体判决正当，不能仅以违反法律规定的诉讼程序为由提起再审。就本案而言，生效裁判责令行政机关履行法定职责的实体判决并无不当，即使依照法定程序重新审理也还会得出同样的判决结果，从诉讼经济原则考虑，并无提起再审的必要。

综上，张艳君的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人张艳君的再审申请。