多部门联合强制拆除或者强制拆除机关不明时，如何确定被告？

【问题】

多部门联合强制拆除或者强制拆除机关不明时，如何确定被告？

【解答精要】

多部门联合强拆的，由各部门作为共同被告。如果系政府组织实施的，则由政府做被告。强拆机关不明的，根据日常生活经验法则，合理推定先前作出相关行政行为的行政主体或强拆的受益行政主体为被告。在具体案件中，可以直接推定具有强拆职权和职责的行政机关为被告，如其认为自身并非被告，则由其承担举证责任。

【具体阐释】

一、强拆的一般程序及其被告的一般认定

强拆一般发生于拆除违法建筑与征地拆迁中。下面将透过强拆应当履行的一般程序，去辅助认定强拆情形下的通常被告。

（一）拆违的一般程序及其被告的一般认定

《行政强制法》第四章第一节规定了行政机关强制执行的一般程序：行政决定-当事人不履行-催告-当事人仍不履行-行政强制执行决定-实施行政强制执行。另根据该法第44条的规定，强制拆除违法建筑的程序应当遵循：责令限期拆除决定-当事人不履行-催告-当事人仍不履行-行政强制执行决定-公告-实施行政强制执行。

在一般的拆违程序中，行政机关的行政决定权和强制执行权是一体的，其强制执行权依附于其自身的行政决定权。在单纯的拆违中，行政法律关系相对简单，一般不会发生多部门联合强拆或强拆机关不明的情况，作出行政决定和强制执行的行政主体是同一主体。但在以拆违促拆迁案件中，拆违处于整体拆迁程序中，利益关系复杂，往往会发生作出行政决定的主体与实施强制执行的机关分离的情形。

（二）房屋征收中强拆的一般程序及其被告的一般认定

在国有土地上房屋征收中，合法建筑物的强制拆除，行政机关一般并无强制执行权，需要根据《行政强制法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》，申请法院强制执行，其一般程序为：征收补偿决定-当事人不履行-催告-当事人仍不履行-申请法院强制执行-裁定准予执行-政府组织实施。

按照上述法律程序，法院作出准予执行裁定后，一般应由作出征收补偿决定的市县政府组织实施。此后在强拆过程中发生纠纷，应当以作出决定并组织实施的政府为被告。

（三）土地征收中强拆的一般程序及其被告的一般认定

在农村集体土地征收中，合法建筑物的强制拆除，行政机关一般并无强制执行权，需要根据《行政强制法》《土地管理法》以及《土地管理法实施条例》[①]，申请法院强制执行，其一般程序为：责令交出土地决定-当事人不履行-催告-当事人仍不履行-申请法院强制执行-裁定准予执行-土地行政主管部门实施。参照《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》确立的裁执分离原则，应当由申请强制执行责令交出土地决定的土地行政主管部门实施。

由上可见，如果行政机关按照法定职权和程序实施强拆，则确定被告时，是清晰明确的。但问题在于在实践中，不按照法定职权和程序的违法强拆纷繁复杂，层出不穷，给被告资格认定造成困扰。

二、确定行政案件被告的规则

确定被告资格，应当遵循两项基本规则：谁行为谁被告与谁决定谁被告。其中，谁行为谁被告是一般规则，谁决定谁被告是矫正规则。

（一）谁行为谁被告

被告通常是行政行为的作出主体。《行政诉讼法》第26条第1款规定，作出行政行为的行政机关是被告。该条第4款规定，两个以上行政机关共同作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。

（二）谁决定谁被告

当行政行为的实施主体与决定主体分离时，如果这种分离是由法律规定造成的，即法律上的分离，则仍应根据谁行为谁被告的原则，确定被告，即决定主体对行政决定的作出负责，实施主体对行政行为的实施负责。但如果这种分离不是法律规定造成的，而是人为造成的，即法律并未规定由其实施，而实施主体是为了执行行政决定、执行决定主体的意志而被动实施，则应当由决定作出行政行为的主体而非实施行政行为的主体作被告。因为被诉行政行为通常是行政法律行为，是一种产生、变更、消灭行政法律关系的意思表示。此一意思表示是作出决定的行政机关的意志，而实施机关充其量不过是实现这一意志的“工具”而已。行政诉讼的被告资格，强调的是行政主体在行政法律关系中的主体性地位，其作出的行为是其自身独立意志的贯彻、实现，而一旦在行政法律关系中，行政机关不具有贯彻其自身意志的主体性，而是从属、依附于其他主体并贯彻执行其他主体的意志，则其在该行政法律关系中仅具有工具性价值，不具备行政诉讼被告资格。

三、多部门联合强拆或强拆机关不明的被告认定

（一）多部门联合强拆的被告认定

合法的多部门联合强拆，一般发生于房屋征收中市县政府的组织实施之下。在此，征收补偿决定、决定强制执行的主体均为市县政府，多部门只不过是政府组织下的具体实施机关。因强制执行引发纠纷，应当由组织实施的机关为被告，而不能以各部门为共同被告。

如果并未履行申请法院强制执行程序，行政机关直接实施了行政强制执行，则先根据谁行为谁被告的规则，由各部门共同承担责任，作为共同被告参加诉讼。但这样认定的前提是，实施行政强制执行是各部门共同意志、共同决定下的产物。而在一般的强拆案件中，各部门显然缺乏法律基础即法定职权与职责去实施强拆行为，而通常是由其所隶属的政府决定并组织实施的。因此，根据谁决定谁被告的规则，应当由各部门隶属的、组织实施行政强制执行的政府作为被告。

（二）强拆机关不明的被告认定

多部门联合强拆，通常多部门强揽责任，而政府隐遁于背后。不同于此，强拆机关不明，即通常所谓的“黑拆”，则没有部门认领责任。此时，需要综合考量各种因素，根据日常生活经验法则，予以合理推定强拆实施主体与决定主体。1.先前作出与强拆相关的行政行为的行政机关。主要是针对被拆建筑或其所在地块作出征收、责令限期拆除决定，以及在同地块同期针对其他建筑进行强拆的行政机关。2.强拆案件未被作为刑事案件立案，公安机关确认的强拆机关。强拆后，有的当事人会选择向公安机关报案。如果是行政强拆，公安机关不会作为刑事案件立案，并通常会向当事人说明是行政强拆。但公安机关一般只会笼统地说是政府强拆，或者只是说实施主体，而不说决定主体。3.强拆的受益行政主体。作出强拆的原因行政行为属于谁的法定职责，谁就有职责确保该行为的最终实现，即负有强拆职责，则谁就是强拆的受益主体。上述1、2点意见，一般只能从事实上确定强拆实施主体，第3点意见则是从法律上对强拆决定主体进行归责。

（三）实务中可以采取的被告资格确定策略

无论是多部门联合强拆还是强拆主体不明，被告资格的认定，无论对于原告还是法院，都是一项艰难的工作。在实践中，可以直接推定具有强拆职权和职责的行政机关为被告。如其认为自身并非被告的，由其承担举证责任。

来源：天津高院法官智典（撰稿：廖希飞）