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图丨网络 房屋征收事关社会稳定、人民安居乐业、经济社会协调发展，国家高度重视。强制拆除作为征收的最后一个环节，直接指向财产利益。严格规范相关程序和执行主体，有利于理顺征收工作秩序，切实保障被征收人的合法权益和实现公共利益。 一 “裁执分离”的概念导入 《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）规定，征收补偿决定作出后，被征收人不依法申请行政复议或提起行政诉讼，又不限期搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。 最高人民法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（法释〔2012〕4号）第九条规定，“人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行”。该司法解释正式确立了裁执分离制度。 《最高人民法院关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》（法〔2014〕191号）明确了裁执分离“由政府组织实施为总原则、由法院执行属个别例外情形”，同时肯定了浙江省将裁执分离扩大至征收集体土地中的房屋拆迁、建筑物非法占地强制拆除等非诉案件和诉讼案件的做法。 根据上述行政法规和司法解释规定，法院裁定准予执行后交由行政机关具体组织实施，这种法院裁定和执行相分离的执行模式，被称为裁执分离。 二 强拆的法律性质争议 有学者认为，政府组织实施的强拆，属于行政强制执行的具体行政行为，具有可诉性。该观点的主要理由是，法院的执行审查，只是对行政权增加了一层约束；准予执行裁定，仅是起到强化行政决定既定执行力的效果，并不改变实施行为的行政性质。同时认为，肯定强拆的可诉性，能够更加周延地为被执行人/被征收人提供权利保障与救济。 然而，如将强拆行为认定为具体行政行为并可诉，则无法解答一系列无法回避的问题，如：在已有法院执行审查的情况下，行政诉讼是否仍具有可审理要素？当行政诉讼审理结果与此前的法院执行裁定审查不一致时，如何解释与处理，如何归责？行政诉讼中，准予执行的裁定如何定位？同时，《行政强制法》规定，行政决定具备执行条件后，由具有行政强制执行权的行政机关执行，无强制执行权的应当申请法院执行。但是，我国征收法规并未赋予政府强制拆除权。如将裁执分离情形下的强拆界定为行政强制行为，则政府将面临不具有法定强制执行权的固有缺陷，不论如何实施都是违法，从而形成逻辑死循环。 主流观点认为，《行政强制法》规定了无强制执行权的行政机关应当申请法院执行，但未就由谁执行作出限定，实际为裁执分离预留了空间。裁执分离只是执行方式的调整，裁定权和执行权仍在法院，不在行政机关。行政机关依据法院裁定实施强拆，只是协助法院执行，并未因此获得原本不具有的行政强制执行权。 最高人民法院第二巡回法庭在2016年8月发布的《精选行政审判案例要旨(二)》中认为，在实行裁执分离的非诉执行案件中，行政机关依据人民法院的准予执行裁定组织实施的行为，属于执行人民法院生效裁定的行为，不是行政行为，不属于行政诉讼受案范围。 三 强拆是否可诉的司法裁判 搁置争论，看看裁执分离情境下，对政府强拆行为所提行政诉讼案件的裁判要旨。归纳起来，主要有以下两种类型。 （一）以不属于行政诉讼的受案范围为由，驳回起诉 【相关判例】 最高院（2017）最高法行申4085号裁定 江省高院（2018）苏行终477号行政裁定 江苏高院（2016）苏行终436号行政判决 山东高院（2016）鲁行终1169号行政裁定 【裁判要旨】 1.强制执行的依据是行政机关作出的行政决定。在没有证据证明实施行为超越行政决定确定的范围或者强制执行中有违法行为造成行政相对人其他损害的情况下，对行政相对人权利义务产生实际影响的系行政决定，而非实施行为。对行政相对人权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。 2.行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，不属于人民法院行政诉讼受案范围。行政机关依据法院准予执行裁定实施的强制拆除行为，虽然不是协助执行的行政行为，但其法律效果是相同的，不属于行政诉讼的受案范围。 （二）受理并作出实体判决 【相关判例】 浙江高院（2018）浙行终1538号行政判决 江苏高院（2017）苏行终1626号行政判决 江苏高院（2014）苏行终字第00118号行政判决 【裁判要旨】 1.认为行政机关对案涉房屋组织实施强制执行过程中的行为违法，属于法院行政诉讼受案范围。当事人主张行政机关超越法院裁定准予执行的范围，或行政机关违法采取措施造成其损害的，法院应当受理。 2.现行法律、法规对于行政机关拆除房屋的程序并无明确规定，但拆除房屋前应当根据正当程序原则，以适当方式将拆除房屋的有关事宜告知相关利害关系人。 综上，在裁执分离情境下对强拆行为提起的行政诉讼，法院一般以不属于受案范围而驳回起诉。但是，对于强拆实施中扩大了执行范围或者采取违法方式的，法院则受理并进行实体审查。相关法律依据如下： 1.不予受理的依据。主要是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（下称《行政诉讼法解释》）第一条第二款第（七）项规定，“行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。”最高人民法院（2017）最高法行申4085号行政裁定，以实施行为并未对相对人权利义务产生新的影响为由，否认相关争议属于受案范围，在效果上与适用《行政诉讼法解释》上述规定一致。 2.受理依据。《行政诉讼法解释》第一条第二款第（七）项的“但书”为法院受理此类案件留有余地。《最高人民法院关于认真贯彻执行〈关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定〉的通知》（法[2012]97号）亦规定，“对被执行人及利害关系人认为强制执行过程中具体行政行为违法而提起的行政诉讼或者行政赔偿诉讼，应当依法受理。” 四 违法强拆类型 司法实践中，法院对行政机关依据法院准予执行裁定组织实施的强拆行为，一般从强拆主体、强拆范围、正当程序等三个方面进行合法性审查。违法强拆的类型主要有无权执行、超越职权、程序不当等。 我们收集整理了江苏省近年来，在国有土地上房屋征收强拆领域，被法院确认违法几个典型案例，具体如下表：  为避免强拆行为被撤销或确认违法，政府部门在依据法院准予执行裁定组织实施强拆时，应注意以下事项。 （一）由法院裁定书确定的主体组织实施 法院在准予执行行政裁定中会指定组织实施强拆的具体行政机关，通常是作出征收补偿决定的市、县级人民政府。其他行政机关在未被指定或授权的情况下实施强拆，属于超越职权的违法行为。 （二）按照法院裁定书确定的范围组织实施 拆除范围在作出征收补偿决定时已明确，政府亦据此申请法院执行。法院准予执行裁定亦会明确拆除范围。如组织实施中扩大执行范围，属则于超越职权、没有执行依据的违法行为。 （三）遵守合理行政、正当程序等原则 现行法律并未具体规定裁执分离情境下的组织实施程序。但是，合理行政、正当程序等原则仍可以规制行政机关的实施行为。如1.强拆前，就拆除事项对当事人及关系人进行书面告知；2.强拆实施过程中，应当对房内的财产进行录像并造册登记；3.对造册登记的财产须妥善拆运保管；4.拆除完成后，书面告知相关财物的存放地点并及时通知移交。 五 违法强拆的司法救济 在裁执分离情境下，面对违法强拆，被征收人/被执行人如何寻求法律救济？除了第一时间咨询征收拆迁专业律师外，还可以通过以下途径进行司法救济。 （一）提出执行异议 虽然《行政诉讼法》没有明确规定行政执行案件的执行异议问题，但是依据该法第一百零一条规定，“本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定”。根据民事诉讼法及相关司法解释的规定，被执行人认为执行行为违反法律规定的，在执行程序终结前可以向负责执行的人民法院提出书面异议。对人民法院异议处理裁定不服的，可以自裁定送达之日起10日内向上一级人民法院申请复议。 （二）申请启动审判监督程序 《行政诉讼法》规定，当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审。因此，被执行人可以针对法院准予执行的行政裁定书申请再审。部分地方法院就裁执分离问题制定了专门规定。如绍兴市中院《关于非诉行政执行案件“裁执分离”的若干意见》第二十六规定，被执行人或其他利害关系人对人民法院准予执行并适用“裁执分离”的裁定不服，可以在收到裁定书之日起六个月内向上级人民法院申请监督纠正。 （三）依法提起行政诉讼 征收人未依法作出征收补偿决定或强拆申请未经法院裁定准予执行即实施强拆，或者在组织实施中扩大执行范围或采取违法方式的，被执行人均有权依法提起行政诉讼。  |
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