|
来源：新基建投融圈 【前言】 EOD作为地方政府既治理环境又发展产业且能实现财政“零投入”的创新项目组织实施方式，在经历两批试点项目和一年的储备库项目申报实践后，人们对EOD项目的关注也从是否符合“环境导向”的入库技术条件等方面的问题，逐步转向对项目的合规性、可融资性以及如何解决项目落地等实操问题上来。尤其是EOD项目的合规问题，也已成为各方参与者以及项目入库评审时专家们重点关注的，项目能否依法合规实施的最为重要的问题。 作为生态环境导向的开发模式，EOD项目在申报入库及落地实施的过程中必然涉及到生态产品的开发利用主体确定，以及开发权利用权取得等合规性问题。基于“谁修复 谁受益”的生态保护修复市场机制，也必然涉及到相关土地、矿产等自然资源权益，以及供水、污水等特许经营权，水资源利用权、碳汇权等项目范围内各项权益开发利用的合规性问题。为此，理解和关注EOD模式项目涉及的合规性及实操相关问题，并在项目实践中正确应用，对现阶段EOD项目的整体谋划、入库申报和具体实施等方面都显得尤为重要，也是EOD项目能够行稳致远的重要基础和保障。笔者结合自己参与多起EOD项目谋划及落地的实操经验，谈谈对EOD的合规及实操中的有关问题的思考和认识。 一、EOD项目合规性要求 关于EOD项目的合规性，在相关规范性文件中已有多次提及，虽然不够明确具体，但对于合规性要求的大方向是显而易见的。《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号，以下简称40号文）要求“严禁借生态保护修复之名行开发之实，严禁突破耕地保护和生态保护等红线，严禁各类违反法律法规规定的行为”；《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》（环办科财〔2022〕6号，以下简称“6号文”）要求“项目实施中严格落实招投标、政府采购、投融资、土地、资源开发、政府债务风险管控、资产处置等各项法规政策要求,依法依规推进项目规范实施，不以任何形式增加地方政府隐性债务”。 结合相关法律法规及规范性文件的要求，笔者总结EOD项目的合规性问题主要包括了实施程序上的合规，比如实施主体的选择，相关资产处置利用程序等方面是否履行了法定程序，是否符合相关法律法规的规定；实施过程中的合规，比如实施主体相关开发权、特许经营权、土地利用权等方面权利取得的合规性；项目收益来源的合规，比如来源于土地整治方面的收益、来源于自然资源开发方面的收益、来源于政府方面等收益的合规性；是否带来政府隐性债务风险，比如项目最终无法实现投入与产出的“自平衡”，项目需要政府给予运营补贴等，最终可能会形成新增隐性债务。 在EOD项目实践中，如何按照40号文和6号文以及相关法律法规的要求做到依法合规，需要我们每一个EOD项目的参与者认真思考。 实操中EOD项目合规性要求的具体内容主要涉及以下几个方面： 1、关于EOD项目实施主体选择的方式是否依法合规，是否按照招投标法或政府采购法及其实施细则等，依法采用了公开竞争程序； 2、关于EOD项目的用地方式是否与国土空间规划、土地利用规划等相衔接和符合；不同产业项目等用地取得方式是否依法合规； 3、EOD项目实施主体或生态保护修复主体是否享有土石料、砂石等自然资源或矿产资源的开发权或收益权； 4、EOD项目的自然资源使用权及资源配置的程序是否合法合规； 5、土地指标交易作为EOD项目收益来源的合规性； 6、实施主体或生态保护修复主体特许经营权取得的合法合规性； 7、项目实施过程中，相关主体水资源利用权取得的合法合规性等； 8、项目是否存在新增隐性债务风险。 二、EOD项目相关合规性问题解 EOD项目入库申报及实施过程中的诸多合规性问题，是决定项目能否依法合规实施的重要前提和保证，为此，需要正确理解掌握并有效应用。 （一）关于项目实施主体选择方式的合规性 EOD项目的实施主体也即生态保护修复主体，按照40号文的规定“公开竞争引入生态保护修复主体”。但在实践中，多数地方政府以授权的方式直接确定本级地方国企为项目实施主体，以该种方式确定的实施主体显然存在合规性问题。同时，EOD项目实施范围内存在着较多的特许经营事项，如：砂石等自然资源使用权，污水、供水、光伏等特许经营权，林业碳汇权等，如未采用竞争程序选择项目实施主体，则存在违反招投标法或政府采购法以及违反公平竞争原则的问题，其合规性显然存在问题。 实操中应注意的问题： 1、在项目申报阶段，一般不需要明确实施主体，申报方案中可以只填写申报主体，方案中的实施主体只需要明确依法合规方式选择即可。 2、在项目具体实施阶段，应依法采用竞争性程序选择项目实施主体，同时也作为生态保护修复主体，负责整个环境治理及产业项目的一体化实施。 （二）关于项目收益来源的合规性 EOD项目收益从哪来？40号文明确“社会资本可通过以下方式在生态保护修复中获得收益，采取“生态保护修复+产业导入”方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业；对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易；通过经政府批准的资源综合利用获得收益等。”上述规定可以理解为EOD项目的收益包含了：产业、产权、自然资源使用权、特许经营权、资源综合利用权、碳汇权等，也即环境治理的经济效益全部可以内部化。毫无疑问，上述收益来源的获得及相关权利的取得，在实践中需要相关行政审批及履行相应法定程序，对此在下文中将予以详述。 实操中应注意的问题： 1、关于EOD项目在运营期间政府是否付费问题 按照6号文的规定“除规范的PPP项目外，不涉及运营期间政府付费，不以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益。”笔者注意到，两批试点项目中部分项目实施内容包含了土地整理相关内容，因此涉及到土地出让金返还或土地增值收益问题，并带来在项目运营期间政府付费等问题。但随着6号文对入库EOD项目的投资额、子项目数量及环境治理内容及实现目标等方面具体的规范要求，现阶段的储备库项目显然已经不能再包含土地整理相关内容，因此，也不存在以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益的问题。 2、关于砂石等矿产资源等能否作为项目的收益来源问题 EOD项目实施主体在环境治理过程中产生的砂石等矿产资源如何处置，能否作为项目的收益来源，在实践中备受关注，也存在着很大的“误区”。按照相关法律法规及40号文等的规定，得出的正确结论是，对于项目实施过程中产生的河沙、尾矿等自然资源，实施主体无“开采权”，能享有的仅是与实施环境治理项目相关的“使用权”或“利用权”，而不能享有收益权，即有权通过使用或利用获得相应收益，而无权直接将资源作为收益来源问题。 3、关于“土地指标交易收入”能否作为项目收益来源 整治后的土地指标交易收入作为项目收入和项目收益来源，是否存在合法合规性及政府隐性债务风险，在实践中有着不同的认识和理解。有的专家认为，整治后的土地指标交易收入如作为补充耕地指标预期收益，则应属于预期土地出让收入的性质，使用预期土地出让收入作为收益来源，则涉嫌新增隐性债务。 笔者对此持有不同意见，按照相关规范性文件的理解，无论是补充耕地指标交易收入还是占补平衡指标交易收入，都可以作为项目的收益来源，多地金融机构对土地指标交易收入作为项目收益或还款来源也是认可的。因此，不应将该项收入理解为是土地出让收入，也不应和土地出让金混为一谈。40号文也有相关规定“社会资本将修复区域内的建设用地修复为农用地并验收合格后，节余指标可以按照城乡建设用地增减挂钩政策，在省域范围内流转使用。”因此，笔者认为在EOD项目实践中，可以按照依法合规的程序将土地指标交易收入作为项目的收益来源。 （三）土石料、砂石等自然资源矿产资源使用及配置合规性 土石料、砂石等资源如何合规地使用和利用相关文件都规范性规定，40号文规定“土石料，河道疏浚产生的淤泥、泥沙，以及优质表土和乡土植物，允许生态保护修复主体无偿用于本修复工程，纳入成本管理；如有剩余的，由县级以上地方政府依托公共资源交易平台体系处置，并保障生态保护修复主体合理收益”；《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》（发改价格〔2020〕473号）“推进河砂开采与河道治理相结合，鼓励以砂石收益补充流域治理的支出；在重点流域治理的项目开发中，可搭配砂石开采收入作为项目融资的还款来源，亦可将砂石开采权、海域使用权等作为融资的补充担保措施”。 EOD项目实践中对于废弃矿山的土石料如何利用实践中一直有着许多认知上的误区，相关文件也没有给出明确具体的规定。近期自然资源部办公厅出台的《关于加强国土空间生态修复项目规范实施和监督管理的通知》从以下几个具体方面明确了废弃矿山土石料利用的具体流程和规定，也成为今后废弃矿山生态修复类EOD项目对土石料等资源处置及利用的参照依据： 1、前提条件：属于县级（含）以上地方人民政府组织实施、责任人灭失的历史遗留露天开采类矿山生态修复项目，方可适用有关合理利用废弃矿山土石料政策.并按照“一矿一策”要求，在科学评估论证基础上同步编制土石料利用方案和矿山生态修复方案。 2、审批流程：方案经县级人民政府同意，由县级自然资源主管部门报市级自然资源主管部门审查同意后实施。 3、利用方式：凡涉及剩余废弃土石料对外销售的，由县级人民政府组织纳入公共资源交易平台进行销售，不得由项目承担单位、施工单位或个人直接销售。 4、收益归属：销售所得收益纳入本级人民政府财政账户，全部用于本地区生态修复，涉及社会投资主体承担修复工程的应保障其合理收益。 关于自然资源的相关权益，实操中应注意的问题： 1、项目实施主体不享有自然资源的开发权，也不享有相关的收益权，能够享有的仅是在环境保护修复过程中产生的相关自然资源及矿产资源的使用权或利用权，如在河道治理过程中建设拦沙坝产生的河沙，实施主体享有无偿使用河沙作为项目建设成本的权利，而无权将河沙销售作为项目收益来源。 2、对于相关自然及矿产资源的使用，实操中应注意的要点：一是实施主体作为自然资源资产使用权人，应通过竞争方式确定；二是在依法选择自然资源使用权人时，应将自然资源资产配置方案等一并公开；三是应签订关于自然资源资产配置的协议等。 3、环境保护修复过程中产生的自然资源或矿产资源可以直接在公共资源交易平台对外销售，销售所得收入虽进入财政账户，该部分收入可以用于本环境治理项目，作为地方政府对环境治理的投入。 （四）EOD项目土地使用权取得的合规性； 土地，是EOD项目顺利实施最为重要关键的“要素”保障，为此，现如今的储备库EOD项目的入库及专家评审会重点关注项目用地尤其是产业项目用地的合规性，要求说明建设土地的相关情况，如土地性质、使用权归属问题，实施主体获得土地使用权的方式，以及土地取得费用是否纳入成本费用等。 从合规性要求而言，主要围绕项目用地方式的合规性以及项目土地使用权取得的合规性。EOD项目各子项目的用地均符合《土地利用总体规划》，在项目具体实施过程中还应根据项目用地性质的不同，按照依法合规的程序取得相应的土地使用权。EOD项目涉及的用地性质主要为划拨、出让、合作开发三种方式，实施主体应严格按照土地性质依法合规使用土地：对于符合《划拨用地目录》的采用划拨方式，不符合划拨的采用出让方式，并将相关土地费用计入项目成本；对于集体建设用地，一般采用与集体经济组织合作开发的方式；对于项目实施范围内包含的一般农用地，可以采用租赁、承包、流转的方式等。 实操中应注意的问题： 1、如项目用地为划拨性质，需说明划拨土地是新增建设用地，还是已经为建设用地直接划拨给项目公司使用的； 2、如果为新增用地，需说明是否需要缴纳补偿、安置等费用，如需缴纳，说明该项费用是否计入投资。 3、子项目如果是与集体经济组织合作使用集体建设用地开展项目建设的情况，如采用集体土地入股的方式，在收益测算时应将属于集体经济组织的收益从收入中扣除。 4、采用土地出让方式取得的项目用地，相关土地使用费用的计算应有相关依据，一般是参考近期相关项目周边地块的价格，并在投资估算中测算列支。 （五）特许经营权取得的合规性 EOD项目实施范围内许多涉及特许经营事项，如农村人居环境整治等项目涉及的供水、污水、垃圾处理等，光伏、智慧环保等的特许经营权。上述特许经营权的获得是在遵循“谁修复 谁收益”市场机制的基础上，通过依法合规的程序获得的。实践中合规的做法应是，一是要保证EOD实施主体是通过依法合规的竞争性程序选择；二是对于实施范围内新建项目的特许经营权应在招标文件上同时加以公示说明未来生态保护修复主体（项目公司）享有新建项目的特许经营权，使得项目范围内的特许经营权具有了“公示”的法律效力。 实践中应注意的问题： 1、项目收益涉及污水处理收费，对于污水处理费不足部分如何处理 6号文明确要求EOD项目运营期不涉及政府补贴，而对于多数污水处理厂尤其是农村污水处理厂项目，均存在污水处理费不足部分，对于该不足的部分如果政府给予补贴，则存在隐性债务风险。为此要保证项目的合规性，一是要明确此部分不涉及政府补贴，一般可由市政府出具污水处理厂运营由项目公司自负盈亏，不给予补贴的证明；二是如果涉及政府补贴的，该污水处理厂项目就不能放在EOD项目的实施范围内。 2、基于EOD项目“边界清晰、一体化实施”的要求，项目范围内的污水处理厂一般应是新建，不包括改扩建。对于存量污水处理厂的运营，一般应对存量资产依法评估后转移到项目公司，由项目公司统一运营。 3、项目如采用投资人+EPC组建项目公司的合作开发模式，应在招标文件中明确项目公司有权取得本项目新建项目范围内的特许经营权，以使得项目公司特许经营权的取得具有“公示”的法律效力。 （六）水资源利用权取得的合规性 40号文规定社会资本“参与河道保护和治理，在水资源利用等产业中依法优先享有权益”。 实操中的问题：水资源利用权如何依法取得和优先享有？笔者认为应注意以下两点：一是社会资本的确定应采用依法公开程序；二是社会资本应具有水资源销售等相关资质。 三、EOD项目与政府隐性债务风险 6号文“项目实施必须严格依法依规,严禁新增地方政府隐性债务。” 实操中的问题： 1、如何正确理解“隐性债务”？ 隐性债务是指地方政府在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，或者违法提供担保等方式举借的债务。 其核心特征主要为：决策主体是政府，资金用途为公益，偿债资金来源最终为财政。 2、EOD项目是否存在隐性债务风险？ EOD项目申报主体为政府，应属于政府决策实施的项目，但项目资金用途为公益及经营性一体化实施的项目，而非仅为公益性项目；偿债资金的来源为市场化项目的经营性收入而非来源财政。以上特征可以看出EOD项目不具有隐债风险特征。但如果EOD项目在实施过程中没有严格依法依规实施，或出现仅实施环境治理项目，未实施或未能有效实施产业发展项目，从而导致项目自身收益不足或缺乏收益的问题，则财政就可能要承担偿债责任，或者对项目收益不足部分由政府承担补贴责任，此种情况下，就会使得EOD项目存在隐债风险。 3、如何防范可能出现的隐债风险？ 有效防范可能出现的隐债风险，是EOD项目依法规范实施的“底线”和“红线”要求，实践中要做到：一是要严格按照环境治理与产业发展项目一体化实施，收益反哺的原则，规范实施项目，确保实现项目投入与产出的“自平衡”；二是对于收益不足的项目，如污水处理厂，地方政府应承诺对于污水处理费不足的部分应通过项目其他收益弥补，政府不能给予任何补贴，或者该类项目不纳入EOD项目的实施范围，采用其他如特许经营模式实施。 4、采用PPP模式实施的EOD项目是否会出现隐性债务？ PPP与EOD两种模式有着本质的不同，但依法规范实施是共同的规定和要求。按照PPP项目相关规范性文件要求，规范的PPP项目属于政府合法的中长期支出责任，如涉嫌违规运作的，则存在违规举债和新增隐性债务风险。为此要求采用PPP模式的EOD项目既要按照PPP规范要求运作，也要遵循EOD规范实施的要求，否则，即使采用了PPP模式的EOD项目也存在着隐性债务风险。 |
|
|
