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三年疫情过后，旅游市场全面复苏，尤其乡村文旅项目成为一些地方投资热点。但在维护国家粮食安全，严格管控“非农化”和“非粮化”大背景下，文旅项目用地仍然面临诸多难题。 目前在新增用地方面，并没有给予文旅项目比较实用的政策支持，只要属于永久性设施，都应依法按建设用地管理。另外，发展观光农业，比如搞个采摘，养花钓鱼等，不能占用永久基本农田；使用一般耕地的，还得落实进出平衡，这也是绕不开的一个难题。 “三区三线”划定后，由于旅游项目大多在城镇开发边界之外，而且不符合《土地管理法》第四十五条规定的征地情形，难以使用国有建设用地。虽然可以使用集体建设用地，由于目前对集体经营性建设用地入市还是试点先行，因此非试点地区只能采取入股、联营方式，但大多数文旅企业并不认可这种用地方式，更愿意拥有独立的土地使用权。还有的地方对“只转不征”持谨慎态度，或不批或难批，造成乡村旅游用地难。 《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》提出：生态保护红线内自然保护地核心保护区外，禁止开发性、生产性建设活动，在符合法律法规的前提下，仅允许以下对生态功能不造成破坏的有限人为活动，其中包括不破坏生态功能的适度参观旅游、科普宣教及符合相关规划的配套性服务设施和相关的必要公共设施建设及维护。但到底是什么是“适度”和“必要”？目前并无可操作性的具体规定。 在持续开展的“大棚房”专项整治中，一些继续借用设施农用地名义搞乡村休闲旅游项目的，则面临巨大的违法用地风险。 比较适合乡村文旅项目用地的，是“点状供地”政策。为有效破解乡村旅游项目用地难题，有的地方出台政策，探索“点状供地”。 此前有广东、浙江、四川、广西、海南、吉林、云南、北京8个省份专门出台的点状供地政策文件，但目前只有广东、北京、吉林3个省份仍在执行这一政策。云南的文件到今年8月份到期，四川、广西、海南的文件已到期废止，尚未出台新的政策文件。浙江作为“点状供地”的鼻祖，在2022年11月19日省政府印发的《关于推进文化和旅游产业深度融合高质量发展的实施意见》中，却未提及“点状供地”。 有的省份是在其他文件中提出“点状供地”政策，比如安徽、湖南、山西、河北等地。2023年5月17日，河北省政府印发的《关于推动文化和旅游市场恢复振兴若干措施的通知》提出：在符合规划的前提下，对生态观光、休闲度假等建设项目用地，可以实行点状配套设施建设用地布局开发。 对旅游项目，目前可用的主要用地政策，除了可以使用集体建设用地、充分利用农村闲置宅基地和农房、用好“点状供地”政策等，还有就是以下两条政策： 一是过渡期政策。比如《关于促进全域旅游发展的指导意见》》（国办发〔2018〕15号）提出：不改变用地主体、规划条件的前提下，市场主体利用旧厂房、仓库提供符合全域旅游发展需要的旅游休闲服务的，可执行在五年内继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策。比如《关于推动露营旅游休闲健康有序发展的指导意见》（文旅资源发【2022】111号）提出：利用国有建设用地上老旧厂房（包含旧工业厂房、仓储用房及相关工业设施）等，在不改变老旧厂房主体结构的前提下，经依法依规办理相关行政审批许可后，用于发展露营旅游休闲营地项目建设的，可享受在一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策。 二是按原地类管理。比如《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》（自然资规〔2019〕6号）提出：矿山修复后的土地上发展旅游产业，建设观光台、栈道等非永久性附属设施，在不占用永久基本农田以及不破坏生态环境、自然景观和不影响地质安全的前提下，其用地可不征收（收回）、不转用，按现用途管理。比如《全国冰雪场地设施建设规划（2016－2022年）》（体经字〔2016〕646号）提出： 对利用现在山川水面建设冰雪场地设施，对不占压土地、不改变地表形态的，可按原地类管理。 提醒：2015年11月25日，原国土资源部 住房和城乡建设部 国家旅游局印发的《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10号）已到期废止。 |
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