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重庆市第四中级人民法院行政案 （2020）渝04行终152号 上诉人重庆市黔江区公安局（简称黔江区公安局）因与被上诉人冯某国及原审第三人罗某治安行政处罚一案，不服彭水苗族土家族自治县人民法院（简称彭水县法院）（2020）渝0243行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年10月26日公开开庭审理了本案。上原审第三人罗某经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 原审法院查明，2018年2月，冯某国回家过春节时，通过中铁快运公司托运了一批水桶、塑料盆、衣架至黔江。冯某国从黔江正阳火车站中铁快运营业部提货后，以其托运的物品部分损坏、丢失为由，多次找中铁快运黔江营业部员工罗某协商理赔事宜，但双方未能达成一致意见。 2018年7月18日上午，冯某国到黔江正阳火车站准备乘火车前往杭州打工，顺便再次到中铁快运部找到罗某交涉理赔事宜。交涉过程中，冯某国拿走罗某的手机，并与罗某就理赔事宜发生争执。在争执过程中，冯某国用拳头朝罗某胸口打了两下，又向罗某胯部、大腿部踢了两脚，罗某未还手。后经黔江区正阳街道社区卫生服务中心诊断，罗某所受伤害为软组织伤。 2018年7月18日9时37分，罗某向黔江区公安局报警，黔江区公安局正阳派出所民警出警进行处置。在讯问过程中，冯某国不予配合。民警遂依法对冯某国实施强制传唤。 2018年7月18日，黔江区公安局对冯某国的违法行为进行了受案登记，并补办强制传唤审批单。 同日，黔江区公安局对罗某和冯某国分别进行了询问并制作了询问笔录。对冯某国询问中，冯某国拒绝黔江区公安局将传唤情况通知其家人，并承认有殴打罗某的事实。之后黔江区公安局制作了行政处罚告知笔录，告知了冯某国因其殴打他人，黔江区公安局根据《治安管理处罚法》第四十三条第一款之规定，拟对其作出五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款的处罚。 冯某国在该拟处罚笔录上书写其并未抢罗某的手机，也没有拒绝民警执行公务。 黔江区公安局对冯某国的陈述申辩意见进行了复核并出具了复核意见书。 同日，黔江区公安局对冯某国殴打他人的行政处罚进行了内部审批。 2018年7月18日，黔江区公安局作出黔江公（治）行罚决字〔2018〕62号《行政处罚决定书》，载明：“违法行为人冯某国现查明2018年7月18日9时许，违法行为人冯某国到重庆市黔江区正阳火车站中铁快运部找罗某索赔，其间，冯某国对罗某实施殴打，其行为构成殴打他人。以上事实有违法行为人冯某国的陈述和申辩、证人证言、案件照片、诊断证明等证据证实。根据《治安管理处罚法》第四十三条第一款、第十六条之规定，现决定给予冯某国行政拘留八日，并处罚款二百元的行政处罚。”该处罚决定书最下方注明：“冯某国拒绝签字。民警况某、姚某。” 冯某国随后被送往拘留所执行了拘留。 2018年8月7日，冯某国向重庆市黔江区人民政府（简称黔江区政府）申请行政复议。黔江区政府于2018年9月28日作出黔江府行复〔2018〕14号《行政复议决定书》，认为黔江区公安局作出《行政处罚决定》主体适格，冯某国在和罗某交涉过程中殴打了罗某，但黔江区公安局在作出案涉行政处罚时，并未对冯某国的行为是否属于“情节较轻”进行判别，而是迳行选取了殴打他人的“一般情形”处罚幅度对冯某国进行处罚，属于案件事实未查清，处罚证据不充分。 故黔江区政府依据《行政复议法》第二十八条第一款第三项、《行政复议法实施条例》第四十五条的规定，决定撤销黔江区公安局于2018年7月18日作出的黔江公（治）行罚决字〔2018〕62号《行政处罚决定书》，并责令黔江区公安局收到复议决定书之日起三十日内重新作出处理决定。该复议决定书向冯某国、黔江区公安局进行了送达。 2018年10月10日，黔江区公安局作出黔江公（治）行罚决字〔2018〕94号《行政处罚决定书》，该处罚决定书事实部分与62号处罚决定书一致，法条部分载明：“根据《治安管理处罚法》第四十三条第一款、《行政复议法》第二十八条第三项之规定，现决定给予冯某国行政拘留八日，并处罚款二百元的行政处罚。”该处罚决定作出后，黔江区公安局向冯某国进行了邮寄送达，但其未能举示邮寄的时间以及冯某国收到邮件的依据。 冯某国于2019年7月5日向重庆市黔江区人民法院提起诉讼要求确认黔江公（治）行罚决字〔2018〕94号《行政处罚决定书》违法。后重庆市第四中级人民法院指定彭水县法院审理该案。彭水县法院于2019年8月19日立案受理后，向冯某国邮寄了预交案件受理费通知。冯某国未在法定期限内预交案件受理费，彭水县法院遂于2019年9月23日裁定该案按照撤诉处理。 2019年11月15日，冯某国向重庆市黔江区人民法院提起诉讼要求确认黔江公（治）行罚决字〔2018〕94号《行政处罚决定书》违法。后重庆市第四中级人民法院指定彭水县法院审理该案。 原审法院认为，根据《治安管理处罚法》第七条的规定，黔江区公安局作为黔江区的公安行政主管部门，具有办理辖区范围内治安行政案件的法定职责，其作出本案行政处罚决定主体适格。本案的争议焦点在于，黔江区公安局作出的黔江公（治）行罚决字〔2018〕94号《行政处罚决定书》是否符合撤销条件。 关于程序是否合法。 黔江区公安局受理案件后，依法补办了强制传唤手续，并询问了冯某国是否通知家属，在调查过程中，黔江区公安局听取了冯某国的陈述和申辩意见，且对陈述和申辩意见进行了复核，保障其权利。黔江区公安局在原决定书被撤销后，在复议机关给定的期限内重新作出《行政处罚决定书》并依法进行了送达，故黔江区公安局作出黔江公（治）行罚决字〔2018〕94号《行政处罚决定书》程序合法。 关于事实认定问题。 黔江公（治）行罚决字〔2018〕94号《行政处罚决定书》认定冯某国殴打罗某，与本案查明的事实一致，对此予以确认。《治安管理处罚法》第四十三条第一款规定：“殴打他人的，或者故意伤害他人身体的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。”由该法律条文可知，针对“殴打他人”的违法情形存在“一般情形”和“情节较轻”两种处罚幅度。从黔江区公安局作出的处罚决定可知，其适用的是上述法条中“一般情形”的处罚幅度。《重庆市公安机关治安管理行政处罚裁量基准（修订版）》第二十二条规定：“《治安管理处罚法》第四十三条规定的殴打他人、故意伤害行为，情节较轻按以下标准掌握，给予五日以下拘留或者五百元以下罚款：（一）亲友、邻里、同事、熟人之间因纠纷引起，双方均有过错;（二）取得被侵害人谅解的；（三）在校学生、未成年人之间发生殴打行为尚未造成严重后果的；（四）行为人的侵害行为由被侵害人的过错引起且后果较轻的；（五）尚未造成轻微伤的；（六）其他情节较轻的情形。”该条规定对哪些情况属于情节较轻进行了详细列举，黔江区公安局在行政处罚决定书中未对冯某国的行为是否属于上述规定“情节较轻”情形进行认定，在未提供证据证明冯某国所实施的殴打行为不属于“情节较轻”的前提下，黔江区公安局直接对冯某国按照殴打他人的“一般情形”进行行政处罚，属于案件事实未查清，处罚证据不充分。 黔江区公安局辩称本案应当适用公安部印发的《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》第四十条的规定，该条规定：“（《治安管理处罚法》第43条第1款）殴打他人的，或者故意伤害他人身体的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。有下列情形之一的，属于情节较轻：（一）被侵害方有过错，且伤害后果较轻的；（二）亲友、邻里或者同事之间因琐事发生纠纷，双方均有过错，且伤害后果较轻的；（三）已满十四周岁未成年在校学生初次殴打他人、故意伤害他人身体，悔过态度较好且伤害后果较轻的；（四）因民间纠纷引发且行为人主动赔偿合理费用，伤害后果较轻的；（五）其他情节较轻的情形。” 原审法院认为，一是该条规定仍然列举了“情节较轻”的情形,即使适用该条款，黔江区公安局作出的黔江公（治）行罚决字〔2018〕94号《行政处罚决定书》也应该对冯某国是否属于“情节较轻”的情形进行查明；二是《重庆市公安机关治安管理行政处罚裁量基准（修订版）》第二十二条规定与《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》第四十三条规定并不冲突，前者规定更为详细，对行政相对人的权益保护更为充分、有利，也未减损行政相对人权利或者增加其义务，黔江区公安局在作出处罚时应当优先适用，故对于黔江区公安局的辩称理由不予采信。 《行政复议法》第二十八条第二款规定：“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。”黔江区公安局作出的黔江公（治）行罚决字〔2018〕94号《行政处罚决定书》与被撤销的黔江公（治）行罚决字〔2018〕62号《行政处罚决定书》事实相同、理由相同且处罚结果相同，违反了该条法律规定。 《行政诉讼法》第七十条第一款第一项、第二项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的。”黔江公（治）行罚决字〔2018〕94号《行政处罚决定书》事实认定不清，违反法律规定，依照上述规定，黔江区公安局作出黔江公（治）行罚决字〔2018〕94号《行政处罚决定书》的行政行为应当依法予以撤销。 综上，依照《行政诉讼法》第七十条第一款第一项、第二项之规定，判决：撤销黔江区公安局作出黔江公（治）行罚决字〔2018〕94号《行政处罚决定书》的行政行为。案件受理费50元，由黔江区公安局负担。 上诉人黔江区公安局上诉称，原审法院适用规范性文件错误，导致认定事实错误。 一、本案应当适用《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》的规定判别冯某国的行为应适用何种处罚幅度，不能适用《重庆市公安机关治安管理行政处罚裁量基准（修订版）》的规定。 首先，《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》由公安部于2018年6月5日公布施行，公布时间晚于重庆市公安局印发的《重庆市公安机关治安管理行政处罚裁量基准（修订版）》，属于更新的规范性文件，且效力层级高于《重庆市公安机关治安管理行政处罚裁量基准（修订版）》，故公安机关在办理案件过程中应适用更新及效力层级更高的《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》。 其次，《重庆市规范行政处罚裁量权办法》第九条规定：“上级行政处罚实施机关制定的裁量基准，下级行政处罚实施机关应当执行。”《公安部关于实施公安行政处罚裁量基准制度的指导意见》第三条规定：“上级公安机关已经制定裁量基准的，下级公安机关可以根据实际对相关内容予以补充或者细化，但不得与之冲突各级公安机关应当建立裁量基准定期评估、清理制度，及时根据法律、法规、规章和上级公安机关裁量基准的变化以及执法实践需要对裁量基准进行修改、废止和补充。”《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》公布施行后，《重庆市公安机关治安管理行政处罚裁量基准（修订版）》已在2020年5月6日废止。 再次，《重庆市公安机关治安管理行政处罚裁量基准（修订版）》第二十二条规定的几种情形，除“其他”外，仅有第五项规定按照伤害后果进行判别，其余四项均未规定依据伤害后果进行判别。但《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》第四十条规定的几种情形中，除“其他”外，均规定将其他情况结合伤害后果进行判别，故《重庆市公安机关治安管理行政处罚裁量基准（修订版）》第二十二条与《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》第四十条存在抵触，不能再适用。 最后，《重庆市公安机关治安管理行政处罚裁量基准（修订版）》印发再先，且和《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》内容相抵触，原审法院认定《重庆市公安机关治安管理行政处罚裁量基准（修订版）》的有关规定是比《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》更详细的规定是错误的。 二、黔江区公安局在办理案件过程中，对冯某国及罗某的身份、违法事实均进行了查证。经查证，冯某国有殴打行为，不属于《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》第四十条规定的“情节较轻”的情形，在重作的《行政处罚决定书》中特别注明冯某国的行为不属于“情节较轻”。 综上所述，本案应当适用《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》的规定，黔江区公安局在查明案情时即已查明冯某国的行为不属于该规定所列“情节较轻”的情形。原审法院错误适用《重庆市公安机关治安管理行政处罚裁量基准（修订版）》，导致错误认定被诉《行政处罚决定书》没有查清冯某国的行为是否属于“情节较轻”。请求：撤销原审判决；对本案依法改判；本案诉讼费用由冯某国承担。 被上诉人冯某国辩称，1.冯某国与中铁快运公司存在合同纠纷。2018年7月18日，冯某国到中铁快运部找罗某交涉理赔事宜，罗某态度怠慢，多次说不予赔偿。冯某国并未抢罗某的手机，而是拿罗某的手机查看工作记录和流程。罗某在工作中不称职是这次冲突事件的主要因素。2.冯某国并未殴打罗某，罗某也没有受伤，冯某国也未拒绝民警执行职务。3.黔江火车站应由铁路公安局管辖，黔江区公安局属于超越职权。4.冯某国并不存在不配合公安机关，黔江区公安局野蛮执法，非法拘禁冯某国，致冯某国外出误工受阻。 原审第三人罗某未出庭参加诉讼，也未提交书面陈述意见。 原审时，黔江区公安局向原审法院举示了如下证据及依据： 1.统一社会信用代码证书； 2.法定代表人身份证明、负责人身份证明； 3.授权委托书； 4.行政案件卷宗（包括行政处罚决定书、行政处罚审批表、传唤审批表、受案登记表、冯某国询问笔录、罗某询问笔录、处警民警、辅警亲笔证词、伤情照片、诊断证明书、行政处罚告知笔录及复核意见书、行政拘留执行回执、被拘留人家属通知书、冯某国户籍信息及前科查询情况、送达回执、情况说明）； 5.黔江府行复〔2018〕14号《行政复议决定书》； 6.《重庆市公安机关治安管理行政处罚裁量基准（修订版）》； 7.《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》； 8.黔江府行复〔2018〕15号行政复议决定书。 经原审质证，冯某国对黔江区公安局举示的证据发表如下质证意见：证据1、2、3无异议；证据4事实认定部分有异议，手机并不是在民警要求下归还的，而是自行归还的，其与罗某发生纠纷应当调查双方，而不是只对冯某国一个人进行调查；证据5有异议，公安机关有点夸大其词；依据6有异议，黔江区公安局互相推诿，冯某国殴打罗某是不成立的；依据7有异议，冯某国和罗某在火车站并不是打架，冯某国殴打罗某不成立，公安机关并没有调解这个事情，单方面就把冯某国拘留了；证据8无异议。 原审时，冯某国向原审法院举示了如下证据： 1.快递运单2份； 2.中国铁路快运股份有限公司托运单4份； 3.上海铁路局退费报销凭证8份； 4.火车票14张； 5.水盆3个（登记拍照后实物返还给给冯某国进行保管，黔江区公安局当庭质证）； 6.罗某本人照片1张； 7.手指照片1张； 8.冯云峰、梁文荣证明各1份； 9.行政处罚决定书； 10.行政复议决定书。 经原审质证，黔江区公安局对冯某国举示的证据发表如下质证意见：证据1-6与本案无关联；证据7不清楚拍摄时间，与本案无关联；证据8与本案无关联；证据9真实性、关联性无异议；证据10真实性、关联性无异议。 经原审举证质证，原审法院对各方当事人举示的证据作如下认证：黔江区公安局、冯某国举示的证据系依法收集，程序合法，与本案待证事实具有关联性，予以采信。 以上罗列的黔江区公安局、冯某国向原审法院举示的证据，原审法院已随案移送至本院。经审查，冯某国提交的证据3-7与本案待证事实无关联，其提交的证据8无证人身份证明，均依法不应采信，原审法院对上述证据予以采信错误，本院予以纠正。原审法院对本案其他证据的认证符合证据规则，本院予以支持。 本院二审查明，黔江公（治）行罚决字〔2018〕62号《行政处罚决定书》对于冯某国的行为是否属于“情节较轻”的情形未进行认定，而黔江区公安局作出的黔江公（治）行罚决字〔2018〕94号《行政处罚决定书》的事实部分已载明“且根据公安部相关规定，冯某国的行为不属于情节较轻”，故原审认定“该处罚决定书事实部分与62号处罚决定书一致”有误，应予纠正。本院查明的其余事实和原审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案二审争议的焦点是黔江区公安局作出的黔江公（治）行罚决字〔2018〕94号《行政处罚决定书》是否合法。 《行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条第一款规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。” 《治安管理处罚法》第九十四条第一款、第二款规定：“公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳。”据此，公安机关在作出治安行政处罚决定前，应当告知当事人拟作出治安行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人享有陈述、申辩权，听取当事人的陈述申辩，公安机关违反上述程序作出的治安行政处罚决定属程序严重违法，依法应当撤销。 本案中，虽然黔江区公安局作出黔江公（治）行罚决字〔2018〕62号《行政处罚决定书》前，告知了冯某国拟作出该治安处罚决定的事实、理由及依据，听取了冯某国的陈述和申辩，也进行了复核，但该《行政处罚决定书》已被黔江区政府行政复议决定撤销并责令重作。黔江区公安局重新作出的黔江公（治）行罚决字〔2018〕94号《行政处罚决定书》属新的治安行政处罚决定。 依照上述法律规定，黔江区公安局在重新作出黔江公（治）行罚决字〔2018〕94号《行政处罚决定书》前，也应向冯某国告知拟作出该治安行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知冯某国享有陈述、申辩权，听取冯某国的陈述和申辩。但是从本案的证据和事实看，黔江区公安局在作出黔江公（治）行罚决字〔2018〕94号《行政处罚决定书》前，并未履行上述法定程序。 因此，黔江区公安局作出黔江公（治）行罚决字〔2018〕94号《行政处罚决定书》违反法定程序，根据《行政诉讼法》第七十条第三项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的”之规定，应当依法予以撤销，故原审法院判决撤销被诉黔江公（治）行罚决字〔2018〕94号《行政处罚决定书》并无不当。 关于黔江区公安局提出原审法院适用《重庆市公安机关治安管理行政处罚裁量基准（修订版）》第二十二条规定错误，应当适用《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》第四十条规定的上诉理由。经查，《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》系公安部于2018年6月5日颁布的行政规范性文件，《重庆市公安机关治安管理行政处罚裁量基准（修订版）》是重庆市公安局2013年11月21日颁布的行政规范性文件。公安部作为国务院公安部门，是全国公安工作的最高领导机关和指挥机关，负责全国的治安管理工作，其制订的行政规范性文件的效力高于省、自治区、直辖市公安机关制订的行政规范性文件的效力。根据上位法优于下位法、新法优于旧法的法律适用原则，在《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》第四十条已对哪些情形属于“情节较轻”的情形作出明确规定的情况下，原审法院应适用《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》第四十条关于“情节较轻”的规定，而不能再适用与《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》第四十条规定相冲突或超出规定内容的其他地方性行政规范性文件的规定。故原审法院适用《重庆市公安机关治安管理行政处罚裁量基准（修订版）》第二十二条规定，认为黔江区公安局在行政处罚决定书中未对冯某国的行为是否属于该条规定的“情节较轻”的情形进行认定，直接对冯某国按照殴打他人的“一般情形”进行行政处罚属于案件事实未查清的评判理由，属适用法律错误，黔江区公安局的该项上诉理由成立。 需要说明的是，虽然原审法院未适用《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》第四十条规定错误，但其判决撤销黔江公（治）行罚决字〔2018〕94号《行政处罚决定书》的结果正确，为监督行政机关依法行政，减轻当事人诉累，本案实无改判或发回重审的必要，本院在指正后维持原审判决。 综上所述，黔江区公安局的上诉请求不成立，本院不予支持。原审判决结果正确，应予维持。依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人重庆市黔江区公安局负担。 本判决为终审判决。 审判长 张红梅 审判员 蒲开明 审判员 黄 瑶 二〇二〇年十二月一日 书记员 王丽君 |
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