李曙光：中国个人破产立法的制度障碍及其克服

李曙光  中国政法大学法与经济学研究院教授

摘要：个人破产制度有着给“良善债务人”提供再生机会、给债权人提供稳定预期、助推全体人民共同富裕的实现等诸多价值。而随着市场经济体制初步建立、破产观念转变、个人债务人增多以及相应配套制度的完善，中国个人破产立法的时机已经成熟。很有必要分析在个人破产立法中仍然存在的制度障碍，并有针对性地创设中国式的个人破产制度。

目录

引言

一、中国个人破产立法的价值目标

二、个人破产立法的“个人”限定及范围限定

三、个人破产立法的制度难点与障碍

四、我国个人破产立法的制度设计与实现路径

结语

引 言

个人破产，也称消费者破产、自然人破产。个人破产制度指的是，在“良善债务人”因各种原因不能清偿到期债务时，由司法介入对其财产进行清算分配或重整，在一定条件下豁免其债务，并确定和规范破产过程中权利义务关系的法律制度。这里的“良善债务人”指的是“诚实而不幸”“诚实而值得同情”或“诚实而不慎或不智”的债务人。

个人破产制度在现代全球市场经济基本制度中占据着重要地位。在制度规范层面，个人破产法是绝大多数市场经济国家破产法的重要组成部分，如美国的个人破产又称为消费者破产，依据清算和重整程序分别规定在美国破产法第7章和第13章中。在实践层面，国际上个人破产案件数量众多，如美国2010年全部的159万件破产案件中，超过153万件都是个人破产案件，日本2000-2011年每年个人破产案件数量都超过十万，近年来稳定在每年6-7万件。

当前，我国企业破产法（修改）已列入2023年全国人大常委会立法工作计划预安排审议的法律案之一，立法机构正在考虑在此次破产法修改中引入个人破产制度。我国部分地方已经开始了个人破产的试点，如2021年3月深圳实施了《深圳经济特区个人破产条例》（以下简称《深圳个人破产条例》），另外，浙江、江苏、山东等地也先后开始试行个人债务集中清理等类个人破产制度。

目前我国个人破产制度立法的条件已基本具备，也有了一定的地方立法试点与实践基础，但全国性的立法仍面临很多观念和制度上的障碍。虽然发达国家成熟的个人破产制度，可为我们提供一些借鉴，但是中国个人破产立法不能只是简单移植国外制度，而是需要与我国的国情和实际相结合，构建既符合国际通行规则，又能解决中国问题的中国式的个人破产制度。因此，探讨我国个人破产立法的价值目标、制度障碍和如何克服，以及一些关键制度，不仅具有重要的理论价值，也极具现实意义。

一、中国个人破产立法的价值目标

中国个人破产立法有特有的价值及目标，现概述如下：

（一）债务人获得再生机会

纵观破产法的发展历史，个人破产制度有其特有的价值目标。即便在理论与实务界尚存争议，但多数人都同意，个人破产制度的主要目标是为债务人提供一个再生机会，其对实体权利最重要的影响就是债务人债务的减免。

首先，个人破产制度可以维持破产债务人的基本体面与生存生活权利。从中国古代的经验来看，欠债还钱，天经地义。秦汉以降，欠债不还被视为犯罪，如《唐律疏议》中即规定对欠债不还者，施以笞刑、杖刑催债，如果仍不清偿则施以徒刑；《宋刑统》中除了要求债务人变卖家产劳役抵债外，还规定对债务人除以杖刑；《大明律》和清朝的刑律也规定对违约债务人处以笞杖刑。此种制度下，破产债务人没有尊严、体面和生存生活的可能，中国逐渐形成了“父债子还”这种忽视个人尊严的文化。而在现代社会中，许多债务人被司法程序或民间催债公司追债，而不区分其是“失信”还是“不幸”的债务人，导致了一些“良善债务人”无路可走，不仅无法正常生活和工作，还将永远丧失未来人生的希望。而个人破产制度则可以保障这部分债务人的基本权利。

其次，个人破产制度可以保障债务人个人选择的权利，让他们在失败后还有机会东山再起。市场经济给包括个人在内的所有市场主体，提供了奋斗和冒险的激励，但并非所有创业者在市场中都一帆风顺。当创业者失败时，如果没有限制失败风险的机制，债务的压力就会伴随终生。个人破产制度就可以为市场主体建立预期，即使他们创业失败，经过破产程序过一段苦日子，就还有东山再起的机会。因此，作为市场经济的底层制度，个人破产制度可以限制商业失败风险，给“良善债务人”有一个选择的机会，从而鼓励创业者勇于尝试。

最后，个人破产制度还可以降低破产债务人给家庭成员和社会带来的负外部性。个人债务人承担着对家庭和社会的责任，但无力清偿的债务会给他们带来各种经济、情感和社会压力，阻碍了其正常的家庭、社会活动参与。个人破产制度则通过消除经济上的不利因素和情感上的负担，帮助债务人重新参与到正常的家庭和社会活动之中。降低社会为债务人和家庭提供基本保障的成本，并提高他们的消费水平，总体上有利于社会福利。

（二）债权人获得稳定预期

市场经济意味着市场化的生产要素获取，借贷作为主要的融资手段，是市场主体参与市场活动的重要前提。债权人和债务人都对债权债务关系的建立抱有一定的预期，但真实的市场中存在着各类风险，债务到期时完全清偿的概率并非百分之百。如果没有个人破产制度，一旦到期债务不能清偿，债权人只能要么基于意思自治履行违约条款；要么借助调解、仲裁或民间催债等手段；或是通过司法诉讼和强制执行程序加以解决。但即便是这些方法，也不能确保债务的完全清偿。

因为上述不确定性和天生的风险厌恶，如果没有在债务人无法清偿债务时的明确规则，就会减弱债权人的借贷欲望。市场主体要想获得融资，就不得不同意更高的借款利率或设立抵押等条件，导致融资成本上升，抑制了债权融资市场乃至市场经济整体的发展。

个人破产制度则可以明确债务无法清偿后的处置方式，并通过司法手段作为强制力，给各方提供稳定的预期。首先，可以引导债务人和债权人、管理人及利益相关方，在财产的确定、使用和清算方面选择合作。从国际经验上看，债务豁免可以有效发挥鼓励债务人积极合作、提高可供分配财产价值的功能。其次，个人破产制度还可以激励债务人更早申请破产，防止其财务状况进一步恶化，从源头上减少债权人的损失。只有确定债权人在市场经济最坏情况下的预期，才能稳定借贷市场，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

（三）分配机制与贫富差距调节

如前所述，在信贷市场上，个人破产制度不仅可以稳定债权人和债务人的预期，还能降低债权债务关系订立的交易成本，使得双方可以在更高的水平上达成均衡，保障借贷双方的利益。与此同时，“自然人破产制度的目的并非仅仅基于特定债权人和债务人双方的利益，而是基于更广泛的社会公益。”

个人破产制度是财富再分配的机制。从责任承担的角度看，在债务违约中，无论是债务人还是债权人均有一定的过错，债务人因各种原因不能履约，债权人则是在借贷时误判了债务人的履约能力，过错的代价就要在双方之间分配。在贷款时，债权人往往有更强的议价能力，他们可以主动评估违约可能性，并相应地设定借贷合同的内容；在贷款后，债权人还可以出售债权或通过购买保险的方式将债务违约成本转移出去。一定程度上，债务人违约风险在贷款时就以合同中隐含的利率为对价，转移给了债权人。个人破产制度就是将破产债务人的违约成本通过法律的方式确定由债权人承担。所以，个人破产制度也是通过明晰产权的方式，实现财富再分配的社会福利制度。

个人破产制度还是共同富裕的底层制度。社会上债权人多为相对的社会强势者，而资不抵债的破产人多是社会弱势群体。让“良善债务人”在一定条件下免除一定的债务压力，或可缓和、化解、消除由此产生的诸多社会矛盾，预防因债务纠纷或无路可走产生的违法犯罪行为。许多破产法学者认为，个人破产制度也是一项社会保险，保险的对象就是破产的“良善债务人”。经验表明，个人破产的主要原因是失业、疾病、残疾和婚姻破裂的影响，而个人破产制度可以为这些不幸的人提供豁免债务的机会。并且，个人破产制度还可以与其他社会保障制度，如失业保险、工伤保险、医疗保险等形成互补关系，当人们不能及时获得其他社会保障的帮助，或在意外发生前已经有高额的借贷，就需要个人破产制度补充社会保障体系。实证研究发现，每年美国家庭通过个人破产豁免的债务比发放的失业保险金额还要多，宽松的个人破产制度降低了债务人的死亡率、失业率并提高了他们此后的收入。个人破产制度虽然不能让人致富，但是可以保障破产债务人的基本生活生存，消灭破产带来的绝对贫困，所以个人破产制度也是共同富裕的底层制度。

除了以上三点价值目标外，我国个人破产制度的立法还有两个另类价值。第一，引入个人破产制度，将改变中国几千年来根深蒂固的不愿个人自负其责的文化传统。个人破产制度是市场经济信用体系的基石，也是新型商业和社会文化的基础。传统观念中，个人债务通常与家庭或家族有关，将个人债务、个人行为，尤其是在市场经济中的行为归咎于家庭和亲属关系。而个人破产制度意味着个人必须对自己在市场经济中的所有交易行为、市场行为和民事行为负责。个人破产制度将改变我国几千年来形成的集体主义文化传统，这是一种生活责任哲学的变化。第二，个人破产制度在一定程度上也是约束债权人的机制。目前我国社会存在许多“子债父还”的现象，在当前独生子女为主的社会结构中，一些高利贷债权人并不担心年轻债务人的偿还能力，而是确信其父母和家庭会代为清偿，与高利贷相关的大量催债行为也相伴而生。此外，一些金融机构在放贷过程中也存在许多不良的贷款行为，如诱导型网络借贷行为。许多债务人资不抵债的现象，很大程度上是由不良债权人主导的，因此个人破产制度能够在一定程度上约束债权人的行为，使其在借贷时更加审慎。

二、个人破产立法的“个人”限定及范围限定

2006年中国通过了第一部市场经济破产法——《企业破产法》，但顾名思义，该法只规范企业破产，只能算“半部破产法”。十七年后，随着相关制度的逐步健全、社会观念的转变以及地方试点的推进，在我国破产法的修改中引入个人破产制度的条件已基本具备。

个人破产制度的引入，首先要解决的是“个人”含义的界定问题，即个人破产立法的适用范围问题。从国际上个人破产制度的法律术语使用来看，“个人破产”“消费者破产”和“自然人破产”三个词较为普遍，也有如“个人债务清理”等用法，法律术语的用词选择也直接体现在个人破产立法中适用主体的界定上。我国《民法典》将市场主体分为自然人、法人和非法人组织，自然人包括个体工商户、农村承包经营户，但不包括个人独资企业的股东和合伙企业的投资人等。据国家市场监督管理总局统计，截至2023年1月，全国实有各类市场主体1.7亿户，其中个体工商户1.14亿户，还有280万的农村承包经营户，这些都属商自然人的范畴。另外，个人独资企业的投资人、合伙企业的合伙人也属于商自然人。对于个人破产立法适用对象的讨论主要有以下三种观点：

（一）限定于对破产企业债务承担连带担保责任的自然人

此种观点认为，应将个人破产的主体范围限缩为破产企业的连带担保责任人，目的是补充《企业破产法》的功能。现实中很多企业，尤其是上市公司，其控股股东和大股东作为企业的创始个人，往往以个人财产为公司做大量的质押和担保，甚至将住房等家庭财产也给公司担保。一旦公司不能清偿到期债务，这部分自然人和他们的家庭成员可能在一夜之间失去所有资产。而《企业破产法》中规定的破产主体只有企业，这些债务人的债务无法在现行的破产制度中得到解决。2019年国务院发展和改革委等13个部委出台了《加快完善市场主体退出制度改革方案》，专门指出要解决这些人的债务负担问题。

（二）限定于从事生产经营活动的自然人

第二种观点是限定在从事商业行为的个人上，包括个体工商户、农村承包经营户、个人独资企业和合伙企业的出资人或设立人等，目的是解决《企业破产法》不能平等保护不同商事主体的问题。如前文所述，当前我国市场中有大量的商自然人，他们的商业行为与企业类似，需要大量融资并承担市场风险，投资经营失败也是正常现象，却无对应的破产制度来解决他们无力清偿到期债务的问题。在国际上，如罗马尼亚、匈牙利等东欧国家，都曾将个人破产的主体界定为商自然人主体。在实行商自然人破产模式的国家，仅赋予从事商品交易或服务提供行为以谋取利益的商自然人以破产能力。

（三）不限定适用主体，个人破产制度适用各类自然人

第三种模式是适用各类自然人的个人破产制度。这也是当前国际上个人破产制度的主流模式。从国际经验上来看，多数国家早先只有适用于商事主体的个人破产，直到20世纪末才逐步开始确立消费者破产制度。在我国个人破产制度引入的初期，将个人破产的主体范围限制于“为企业提供连带责任担保”的自然人，或从事生产经营活动的自然人，似乎可以作为一种选择。

但这种限制自然人免责范围的做法存在以下问题：其一，区分商自然人与普通消费者较为困难。自然人消费债务与经营债务存在一定程度的重合，如自然人通过民间借贷或者以个人名义借款用于商业经营，或者将经营性贷款用于个人消费的情况。其二，仅允许从事生产经营的自然人免责，将把自然人划分为商事主体与其他主体，造成实质上的不平等。此外，还会在借贷等商业行为中，增加识别商自然人的成本。其三，当前我国消费者信用卡透支逾期的现象非常突出，破产制度应当为解决这一问题提供制度供给。

因此，在我国个人破产立法中，应参考国际经验和我国地方试点的经验，在“个人”定义上将免责制度适用于满足一定基础条件的全部自然人，为社会提供更好的、更可执行的风险防控机制。

当然，个人破产的申请也需要一定的门槛，个人破产制度保护的对象是“良善债务人”，即因经济周期变化、经营失败、个人疾病或失业等原因，丧失债务偿付能力，且不存在欺诈、恶意逃债等违法犯罪行为的债务人。

我国个人破产制度的立法，在平等适用于所有“良善债务人”的基础上，还需要考虑是否有必要对部分特别的市场主体设置针对性的制度安排。例如农村承包经营户、农村集体经济组织的股东等，一方面因为中国的城乡二元结构仍然存在，城市和农村的发展水平与经济习惯还有差距，另一方面，农民可能持有的宅基地和承包经营权等在个人破产中应当如何纳入和处置也需要专门规定。域外很多国家都有针对部分个人破产主体的专门规范，如美国破产法对农民和渔夫的个人破产进行了专章规定，日本也建立了针对工薪阶层的个人破产制度。这些分类规范是在个人破产实践发展中逐步形成的，因此，我国的个人破产立法尚不必如此精细，可先建立全国统一适用的个人破产制度，待个人破产制度实施以后，根据实践需要，再针对不同类型的个人破产适用主体逐步建立专门规范。

三、个人破产立法的制度难点与障碍

我国个人破产立法尚存在一些制度难点与障碍。当前我国“良善债务人”群体规模巨大。根据中国执行信息公开网数据，截至2023年7月，我国处于失信状态中的人数超过830万。根据最高人民法院“终结本次执行程序案件信息库”的数据，有上百万件案件的当事人因没有清偿能力，导致相关民事执行程序执行多年仍未果。这两个数据还未涵盖所有的商业交易和非商业交易中的债务人，这些债务人中有相当比例，甚至多数并非恶意拖欠债务的“老赖”，而是“良善债务人”。他们即使掏空家底也无法完全清偿债务，因生活所迫而四处躲避债权人。当前因为不能有效解决这些个人债务清偿问题，导致了大量信用失范或称“失信”现象的出现。能否解决该问题是市场经济体制能否发挥功效的基础性问题，而个人破产制度就是解决该问题的基础性制度，因此，在中国必须尽快建立个人破产制度。

从其他国家和地区的立法经验看，个人破产制度是一个涉及面广泛的复杂制度系统，其子系统和配套规则众多。各国在立法时面临的经济和社会情况各不相同，需要根据实际情况，制定自己的个人破产制度。我国个人破产立法，面临的问题和挑战与其他国家有很大区别，所以有必要清晰和理性地梳理这些问题，并重点关注如何解决立法过程中的障碍，特别是制度性障碍。

（一）个人信用制度尚未形成

个人破产制度以个人信用制度为前提，我国个人信用制度体系尚未完全形成。个人信用体系的核心是个人信用评价制度，在其基础上形成相应的个人信贷制度、对于失信人的惩戒制度等配套制度。

1.个人信用评价制度

过去几年，我国的个人信用评价制度发展非常迅速，已经具备了适配个人破产的一些基础。我国形成了以中国人民银行的个人征信报告为核心、以财产登记和金融信用信息等为支持、辅之以市场化征信手段的个人信用评价模式。该模式运用大数据等技术，已经有了一定的信用风险识别能力。

但当前我国的个人信用体制仍存在诸多问题。第一，信用信息采集范围较小，大量的交易信息、民间借贷、个人投资等信息尚未纳入征信范围；第二，个人信用的评价方法与应用也存在问题，如将公民简单地分为被执行人与其他人，只有对被执行人的限制，没有对守信人的激励。特别重要的是，缺乏对商业金融交易中公民个人信用的具体评分方法；第三，个人信用服务的基础设施尚不完善，数据处理能力有限，服务机构公信力不足；第四，社会公众个人信用意识淡薄，许多投资者、债权人、债务人不关注自己和交易方的信用状态，以及在商业和金融活动中忽略个人信用信息的重要性。

2.个人信用与借贷制度

在市场经济活动中，对个人来说与个人信用最为相关的要素市场就是信贷市场。但是当前，个人信用评价在信贷制度中无法有效发挥作用。在银行信贷中，仅有一些部门规章和各地银保监局出台的办法，对个人消费和住房贷款以及互联网贷款进行了一定的约束。但现实中，商业银行对个人借款额度的确定并非主要依据个人信用评价，而是更多依赖抵押担保的方式，这也造成了市场上的融资难问题。为填补融资需求，又产生了P2P、网贷以及小额消费信贷等多种个人融资渠道，而这些融资方式也不考量个人信用，其清偿保证多源于中国传统的熟人关系与民间的非法催债。

3.失信惩戒与信用修复

失信惩戒制度建构在信用评价制度基础上。当前，我国对于个人失信的处罚规定还较为简单，要么过度惩戒，要么惩戒不足，实践中出现了大量套利空间被债务人利用。

我国目前对失信人的惩戒主要依赖“黑名单”制度，包括“列入严重失信主体名单”“记入社会诚信档案”“纳入信用信息系统”等，对上了“黑名单”的个人采取限制出行、高消费、经济任职与出境等手段。但因为惩戒手段有限，对同类失信行为的惩戒易出现不平等、不对等的情形，如少量水电费逾期未缴就可能进入“黑名单”，而商业交易中的高额违约却得不到对等的处罚。

另外，当前我国的个人信用修复机制尚未建成，失权债务人难以消除不良信用信息。个人上“黑名单”易，下“黑名单”难，许多“良善债务人”永远停留在“黑名单”上。失信人员即使清偿了债务也无法重建信用，永远失去了重新融入社会的可能。

（二）个人财产登记制度较为散乱

全面的个人财产登记制度是个人破产制度的重要前提。只有明确识别与查明个人财产，法院才能确定该自然人是否符合个人破产条件，以及公平地审理个人破产案件。个人破产制度发达国家的财产登记制度和税收征管中个人收入申报制度往往较为完善，当债务人提出个人破产申请时，个人财产的相关信息较易获取，且信息的真实性、准确性和完整性也较高。

我国企业财产登记制度较为完善，但个人财产登记制度付之阙如。企业财产多有案可查，且通过较为完善的财务会计制度对财产的流动情况有所记录，而个人债务人的财产数量和确权状态往往被认为是隐私，不确定性较高。首先，在中国传统文化和习惯下，个人财产往往与家庭成员的财产相混杂，难以区分。其次，中国人往往保存大量现金，喜现金交易，财产流动较快，个人收入征税制度存有灰色地带。再次，中国人鲜有个人记账习惯，个人收入与支出往往没有明细记录。从监管角度来看，我国有多个全国性的个人财产信息登记系统，这些系统各执一头、各有领域分散管理，且内部信息没有互享互通，导致个人财产的甄别与查明极为困难。

（三）个人财产流动难以追踪

在市场经济社会中，个人作为市场主体有许多商业和金融活动，个人财产具有较大的流动性。在中国商业社会中，尚未建立完善的交易支付追踪体系。

中国个人财富流动的方式有以下特点。首先，我国金融结算和个人交易支付中，尚存在大量的现金支付，这些交易记录难以追踪。而欧盟内部，只要以现金方式交易超过1万欧元，必须进行尽职调查。美国的银行也必须报告包括存取款在内的，超过1万美元的现金交易，而我国尚没有这些制度。中国电子支付愈加普及，但债权人是否可以获取这些信息尚无规则明确。其次，民间借贷广泛存在，这些金融行为在监管的视野范围之外。民间借贷往往是熟人之债、朋友之债或亲人之债。其交易方式和契约形式存在大量瑕疵，权利、义务和责任关系往往不明确、不清晰和不稳定。再次，当前我国市场中关联交易的情况非常普遍，家庭成员之间、亲戚之间、企业和关联个人之间存在大量关联交易行为，这些关联交易使个人财产的流动和权利更加复杂且难以追踪。并且，逃废债的现象广泛存在，流动性的个人财产难以确权。

（四）夫妻共同财产制度未明晰债务承担责任

在以分别财产制为法定制度的国家或地区，夫妻双方取得的财产归各自所有，各自行使管理、使用、收益和处分的权利，区分个人与家庭的财产较为容易。而共同财产制带来的情况则较为复杂，夫妻共同债务不仅需用夫妻共有财产偿还，同时还以夫妻独立财产承担连带清偿责任。根据我国《民法典》第1062条和第1065条的规定，我国家庭财产制度为约定财产制和共同财产制，而我国家庭中选择约定财产制的情况很罕见，绝大多数家庭的个人和家庭财产高度混同，鲜有婚前协议或财产公证。个人债务与共同债务也难以厘清，与个人财产和共同财产混杂一起构成了复杂的财产关系。这就给财产和债务的分割如离婚或强制执行一方债务，带来了较大的困难。

首先，在清偿夫妻个人债务时，涉及到共同财产的判断、份额划分和执行方式等问题。尽管“共同债务由夫妻双方共同偿还，个人债务由本人偿还”的原则得到了立法和学术界的公认，但清偿责任具有独立性，夫妻个人债务的责任财产可能是个人财产，也可能是部分夫妻共同财产。在执行中，若以共同财产中的债务人份额清偿债务，可能需要执行债务人配偶名下的财产。在债务人名下财产中保留债务人配偶份额可能侵害债权人利益，而不保留配偶份额可能侵害配偶合法权益。其次，在夫妻共同债务清偿中，如何判断债务是否构成夫妻共同债务也是待解决的实践问题。关于共同债务的清偿问题，法律和司法解释并未明确规定，学界和司法实践对此问题观点不一。此外，分割共同财产还需考虑基于家庭关系的家庭义务和责任，如赡养、抚养和扶养费用的分配问题。这些问题在法律中尚未明确规定。

（五）社会保障制度不够健全

我国的社会保障体系尚不健全。中国社会保障体系的核心是“五险”，即养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险，但截至目前，我国居民“五险”的参保率和保障水平都不够高，社会保障制度难以发挥理想的功能。

第一，社会保险参保率较低。根据中国人社部的数据，截至2023年5月，全国社会保障卡持卡人数13.68亿人，基本养老保险参保人数达10.5亿人，失业和工伤保险参保人数为2.4亿人、2.9亿人。可见，我国绝大多数的职工都参保了养老保险，但失业和工伤保险的参保率很低。这将导致这部分职工在面对疾病、失业和工伤等突发事件时的抗风险能力不足。这些突发事件一旦发生，他们只能依赖借贷勉强生活，很容易陷入贫困。第二，在保障水平方面，即使个体参与社会保障，其支持日常生活的水平也不够高。创业失败、失业和疾病是导致个体陷入贫困、无力偿还债务的常见原因。这些人不仅一段时间内没有收入来源，高额的债务也给他们的求职过程带来了更多的阻碍，因此在很长时间内，他们都只能依赖社会保险来满足基本生活需求。但社会保障水平在整体上与实际生活成本之间的匹配度不足，且在覆盖范围和保障水平方面存在差异，尤其是在城乡之间区域与农村地区，农村地区和某些低收入群体的社会保障水平相对较低。这就导致在应对意外事件时，社会保障制度无法帮助他们维持生活，走出困境。

四、我国个人破产立法的制度设计与实现路径

当前我国《企业破产法》修订正在讨论当中。关于法律名称问题，如果增加个人破产制度，则该法名称最好修改为《破产法》或《自然人与企业破产法》，个人破产制度应作为重要内容，成为该法的组成部分。我国个人破产的立法应重点确立以下制度，并使其具有可操作的实现路径。

（一）建立个人破产辅导制度

个人破产辅导制度，指在个人破产申请前，由法院、破产行政管理部门以及中介机构给债务人提供的辅导制度。

个人破产辅导制度是破产申请的前置程序，由一些具体服务咨询制度组成。如对破产申请人的信息采集、资料填写、财务教育、帮助债务人应对其他经济、社会、心理和法律问题，包括预算分析、财务规划、申请社会福利、审查债权债务的法律效力等等。多数欧美的发达国家都建立了由政府、非营利组织或商业组织提供的，免费或低价的个人破产咨询辅导服务。

个人破产辅导制度在个人破产程序中的功能是筛选与程序准确选择。首先，个人破产辅导服务可以让债务人了解个人破产的替代方案，例如法国的个人超负债委员会程序与英国的债务纾缓程序，都旨在实现个人债务的庭外和解，无法和解的再进入司法程序。20世纪90年代，多数欧洲国家的个人破产制度都规定了强制性的庭外债务和解谈判程序。我国在立法中也应完善个人债务庭外和解等个人破产替代制度。其次，个人破产辅导制度可以作为前置程序，筛除部分不符合条件的个人破产申请，有效节约司法成本。在国际上，多数国家也都在实质上要求债务人在申请个人破产前，要经过咨询辅导的前置程序，如美国在咨询辅导程序中拒绝了三分之二的破产申请。最后，辅导制度还可以帮助社会公众更加了解破产制度的好处，形成符合中国国情的破产文化。

（二）创设公职管理人制度

考虑工作的专业性和破产债务人的经济状况，在中国的个人破产立法中，需创设公职管理人制度，为债务人申请破产提供帮助，进行个人财产调查，并负责考察期的监督等事宜。

个人破产程序对于管理人有较高的专业化和人性化服务的要求。从国际经验来看，个人破产人多属社会弱势群体，超过90%的债务人无产可破，私人管理人没有激励提供个人破产服务。另外，虽然在法院的监督下进行，但个人破产案件的行政性质较强，债权人和法官通常很少参与程序，许多无产可破的案件只由受托人或书记员处理，市场上的管理人参与程度很低。在这种情形下，为个人破产程序建立专门的公职管理人制度很有必要。在相对完善的市场经济体制中，这也是政府有义务提供的公共服务。这些公职管理人一般由政府专门的破产行政管理机构进行管理。

（三）设立申请审查和听证制度

个人破产程序中申请审查和听证制度很有必要。由于对个人破产制度的不了解，我国个人破产制度实施初期，可能会有“无赖债务人”意图提起“假破产，真逃债”的破产申请。为了有效识别“良善债务人”和“无赖债务人”，个人破产申请审查和听证制度极为重要。破产法官需全面审查个人破产的申请材料，必要时可要求债权人、债务人、保证人、配偶等家庭成员以及相关机构和人员出庭听证，核实情况。

目前《深圳个人破产条例》第8条和第9条对个人债务人与其债权人申请破产时所应提交的材料作出了详尽的规定，包括破产经过说明、收入说明、社保证明、纳税记录、个人财产或者夫妻共同财产清册、债权债务清册、诚信承诺书、所扶养人基本情况等。

（四）确立合理的自由财产制度

自由财产即在个人破产中由法律规定，或由法院酌情决定，可由破产债务人自由支配，不得用于清偿、分配的财产，在英美法上也称为“豁免财产”。

国际上对于自由财产的确立多是规定一定限额，并采取反向列举的形式，如政府罚款、罚金和罚没等债务，侵占、侵权产生的债务，税款，教育贷款和抚养费等规定不得纳入自由财产范围内。我国的立法可以借鉴国际惯例，对所有的自由财产规定一个最高限额，且限额应由各地区依照本地居民的生活水平、消费状况等标准设定。考虑到中国国土辽阔，各区域经济发展状况及生活水平差异较大，在建立中国的个人破产自由财产制度时，应考虑确立原则化的自由财产规则，而具体范围可由个人破产实施细则加以详细规定。

（五）设置科学的豁免考察期期限标准

债务豁免的考察期制度是个人破产中的一项重要制度。考察期时限设置上，我国个人破产的立法，应设置一个法定的时限标准，可以考虑为5年。受理个人破产的法院有权根据债务人在考察期内的债务清偿情况和财务收支情况，对期限进行一定的调整。

在考察期的时限设置上，不同法域规定有所差异。英联邦国家普遍较短，但可以依债权人或管理人申请延长，如英国、新西兰仅为1年、澳大利亚及香港设置了3年的法定考察期期限标准。而奥地利的考察期则往往达到7年以上。各国考察期的灵活性也有所不同，荷兰的法官可以在3年的法定标准上根据情况缩短或延长，而德国的考察期则为6年的不可变期间。目前，《深圳个人破产条例》第95条规定了免责考察期为3年，并在第100条第2款规定了可缩短免责考察期的情形。

考虑我国的实际情况，考察期设置为7年可能过长，不利于债务人回归社会，3年可能过短，个人破产逃债的成本偏低，所以将考察期设置为5年较为合适。为鼓励破产债务人积极工作和偿债，应规定在一定情况下，如提前清偿达到一定比例就可以缩短考察期。而对于哪些情况以及可以在多大的幅度内缩短考察期，都有必要在立法中细化。

（六）选用个人债务豁免裁准制

个人破产考察期结束，即进入债务人债务的豁免程序。

在国际上，个人债务豁免程序分为了两种模式，即大陆法系的裁准制和英美法系的非裁准制。裁准制指的是债务豁免需经债务人申请和法院实质审查程序，由法院裁定核准免责，在核准制中，法院可以要求破产管理人及债务人提供相关证据材料，也可以依职权进行相应调查，据此裁定是否核准免责。非核准制则无需法院裁定核准，异议期届满无其他情形则自动免责。

我国在个人破产立法中，对个人债务豁免应选用哪种模式呢？考虑到我国个人信用体系尚不完善，在个人破产制度初期宜选用裁准制模式。从深圳等地方试点来看，目前也采用了裁准制模式。

（七）构建个人破产信息共享和公示制度

建立个人破产信息共享和公示机制是个人破产制度中的重要要求。有关部门和法院应根据审慎和必要原则，将个人破产状态、破产程序参与者的信用承诺和法定责任履行情况，以及个人破产相关限制、处罚和失信行为等信息纳入全国信用信息共享平台。

个人破产信息共享和公示机制对个人破产制度具有多重意义。首先，可以预防和打击债务人利用个人破产程序逃废债的行为。确保个人破产信息透明公开，使个人破产程序在公众监督下进行。其次，可以降低债务人破产信息的提供、收集和处理成本。债务人与个人破产的信息是重要且敏感的个人信息，其使用与流动都是有“交易费用”的，且在不同地域之间、政府和个人之间都存在一定的“数据壁垒”。而公示和共享平台可以有效提高债务人信用和破产信息的获取与交流效率。

此外，个人破产信息涉及公民个人隐私和个人信息保护，具有高度敏感性。在实践中，可能出现信息被不当采集、错误记录和不当披露的问题，也可能出现信用管控过度的情况。因此，在建立破产信息共享和状态公示机制时，需要明确界定公示共享制度与公民个人信息保护之间的边界。主要有两点需要注意：一是要遵循《个人信息保护法》关于个人信息处理规则的要求，特别是在处理生物识别、医疗健康、金融账户和行踪轨迹等敏感个人信息时，应获得公示对象的单独同意；二是要明确个人破产相关主体享有知情权、查询权、异议权、更正权和修复权等信用权益。

（八）优化个人信用体系

如前文所述，我国的个人信用体系还有待在信用评级制度、信贷制度和失信惩戒及信用修复等多方面进一步优化。

首先，应加快推进《社会信用法》立法，完善信用信息记录和共享体系，健全个人信用评价制度。一是要提高信用信息采集范围和及时性；二是优化评价方法，借鉴美国FICO信用分等个人信用评分制度，提供一种更友好的信用评估方式，拓展信用信息的应用范围；三是健全信用服务基础设施，在全国信用信息共享平台中加入个人信用信息服务；最终，培植公众的个人信用意识，在商业和金融行为中，形成立足于个人信用评价的良好风气。

其次，完善信贷市场管理规范。改变原先依赖抵押担保、私人关系或非法催债的信贷模式，通过调整不同信用水平个人的信贷额度、信贷条件、监管强度等，规范信贷市场秩序，使之成为实现守信激励和失信约束的重要调控机制。

最后，还需要优化失信惩戒制度，丰富对失信行为的认定标准与惩戒手段。同时，健全失信行为纠正后的信用修复机制，特别在个人破产制度中，一旦个人破产的豁免考察期结束且债务被豁免，应在一段时间后删除债务人的破产信息，修复相关限制，使债务人得以恢复正常生活。

（九）搭建统一的个人财产登记系统

如前文所述，虽然我国当前主要的个人财产信息，如不动产、动产融资、银行信贷等信息都已有登记，但分散混乱的问题加大了个人破产制度中明确债务人财产的难度。因此，有必要搭建全国统一的个人财产登记系统，将原先散乱在各个系统中的信息汇总于一个系统之中，并和全国信用信息共享平台实现互联互通。便于债权人、管理人和法院能够查询债务人的主要财产信息。

在平台系统搭建中，可参考澳大利亚的个人财产登记系统（Personal Property Securities Register，PPSR），该系统是由澳大利亚政府设立和管理的全国性登记系统。该系统提供了一个集中和统一的线上平台，用于登记和公示与个人财产相关的权益。在2012年设立后，PPSR取代了此前根据不同的州和财产类型区分的分散财产登记系统。这一系统已经广泛应用于商业和个人借贷、租赁、担保以及其他交易之中。

我国的个人财产登记系统也可以互联网平台为主要载体，在政府部门的监督和管理之下建立和运营。集中、广泛、可靠的财产登记系统，不仅可以成为个人破产制度的基础设施，还可以与个人信用评价制度有效配合，共同构成个人在社会经济活动中的重要评价指标，降低市场中个人间以及企业和个人之间的交易成本，提高市场效率。

（十）形成明细可追的支付体系

为了防止个人破产制度被“不诚实”的债务人通过转移资产利用，我国有必要形成明细可追的商业支付体系。

首先，参考欧美国家，加强对于人民币现金使用的管控。2022年3月央行发布的《关于加强金融机构个人存取款业务管理的通知》规定，对于客户一日一次性从储蓄账户提取现金5万元以上的，储蓄机构柜台人员必须要求取款人提供有效身份证件，并经储蓄机构负责人审核后予以支付。可见，我国已经开始在存取款的规则设计中引入大额交易备案制度。对于人民币现金使用的管理，可以从源头上限制个人利用现金破产欺诈的能力。

其次，对发生在互联网支付平台、网上银行内部及之间的转账进行统一管理。当前，除了一些银行内部规范的要求，只要不使用人民币现金，在银行间和互联网平台间转账几乎不受到任何限制。银行账户间的转账，基本处于我国的反洗钱监控范围之内，但支付宝、微信等互联网支付工具以及互联网银行的部分金融产品却处于监管的灰色地带。未来需要提高对于各类转账的记录和备案，在支付体系上堵住破产欺诈的口子。

（十一）明确夫妻共同财产处置规则

鉴于我国夫妻共同财产制度中对个人和共同的财产和债务划分不清晰，在建构个人破产的处置规则时可以参考同样采用共同财产制度的国家的经验。

在个人破产中，可以参考美国部分州的经验，根据《美国破产法》第541条（a）（2）款，当夫妻一方申请破产，所有的夫妻共同财产将纳入到破产财产范围之中，主张特定财产专属一方享有的当事人需承担相应的举证责任。可见，所有家庭财产都被推定为共同财产，在个人破产中，夫妻的共同债务如房贷、车贷等多是为家庭共同利益服务，夫妻双方作为共同债务人，一方的清偿责任减免并不导致另一方的债务同比例减免。

关于个人破产中的赡养、抚养和扶养费用，应当参考国际和我国地方试点的经验，把其纳入豁免财产中，以保障家庭成员的合法权益。当然，对于具体的费用应有一定的限制，如抚养的子女不得就读高收费私立学校等。

此外，我国个人破产程序可以参考国际经验以及深圳试点的经验，设置以下配套规则：首先，在个人破产辅导中，应建议夫妻双方共同提出破产申请，以便合并处理夫妻共同财产问题。在个人破产程序中，厘清个人与家庭的资产和债务往往非常困难。而夫妻共同提出申请破产，则利于法院甄别和查明夫妻共同财产及其附着的权利义务，节约司法成本。其次，在个人破产申请中，应提交夫妻共同财产清册，申报配偶、前配偶、未成年子女等人的财产和收入。考虑到转移财产的可能，夫妻约定财产制也不能排除财产清册的提交程序。再次，应强制规定配偶及前配偶必须出席个人破产的听证程序，以降低通过配偶或离婚逃债的风险。最后，因为家庭财产的高度混同和破产欺诈的风险，我国在个人破产制度引入初期，应当考虑将配偶清偿顺位后置。

（十二）完善针对债务人的社会保障体系

个人破产制度也是社会保障体系的重要组成部分。因此，在完善社会保障体系的同时，还需要针对个人破产申请后的债务人生活水平做出相关规定。

关于自由财产的保有水平与社会基本保障水平如何平衡的问题，我国的个人破产立法可考虑只做原则性规定。具体细则可通过最高人民法院司法解释的方式，制定略高于当地社会保障水平的自由财产保有水平。由最低生活保障、失业保险、工伤保险等组成的社会保障，其目标是给予个人维持生活的最低保障，如果破产中的自由财产保有水平低于社会保障标准，则难以保障债务人的基本生活需要。参考国际经验，域外各国的个人破产制度也往往将各类社会保险纳入豁免财产。我国在个人破产立法中，可参考《深圳个人破产条例》，将社会保险金以及最低生活保障金等纳入豁免财产。

另外，还应针对破产债务人制定特别的就业帮扶和强制参保制度。因为破产中的就业限制以及潜在的就业歧视，相较其他求职者，破产债务人在求职中的处境更为艰难，所以，应由破产行政管理部门向破产债务人提供一定的就业辅助服务，并对其采取强制参保制度。

（十三）修订《刑法》中破产相关罪名

为防范个人破产相关的严重违法行为，特别是破产欺诈和滥用破产程序的行为，除了在个人破产制度内部设置相应规则还需要配套的刑事惩罚加以威慑。从国际经验来看，个人破产制度的良好运行需要覆盖全面并能有效实施的刑罚手段作为保障。我国当前关于破产犯罪的规定，集中于《刑法》第162条虚假破产罪中，存在主体范围过小、规制行为限缩过窄、法定刑过低等问题，狭窄的打击面和微弱的打击力度难以规制个人破产中的欺诈行为。

因此，虚假破产罪的修订，可从以下两方面着手：

第一，类型化破产犯罪。当前虚假破产罪的行为规定较为模糊，可以参考域外经验，将个人破产相关犯罪分为破产欺诈和破坏破产程序两个罪名。

破产欺诈是指债务人在实体上严重的不当交易行为和欺诈行为。主要的犯罪行为包括债务人在申请破产前和申请期间，转移资产、隐匿资产、伪造证明文件、低价出售资产等不当行为。

破坏破产程序是指当事人破坏和滥用破产程序。主要针对当事人通过个人破产程序实现不法目的的行为，包括明知不符合要求仍故意申请破产、恶意拖延破产程序、拒绝执行破产程序、恶意催收等违反个人破产程序的行为，以及破产司法和行政管理人员收受贿赂、隐瞒案件重要信息、销毁债务人财务记录材料、转移或挪用财产等职务犯罪。约束非法催债行为在我国个人破产制度初步实行中具有重要价值。由于个人破产制度的缺失以及传统债权债务观念的影响，现实中“良善债务人”经过了破产程序也可能难以获得债权人的谅解，所以需要用刑法强制力约束债权人的不当催债行为。

第二，适度提高破产犯罪法定刑和入罪概率。当前《刑法》第162条中三项罪名的刑罚，有期徒刑最高不过7年，罚金最多不过20万，这样的处罚力度显然难以对实施逃废债者施加足够的威慑。较低的违法成本使得刑法中针对破产犯罪的惩罚效果大打折扣，给不诚信者以可趁之机。

结 语

个人破产制度是共同富裕的底层制度，从人类文明发展史来看，个人破产是商业与社会文明的先声。有了个人破产，人们就有了个人信用的刻度，商业交往就有了确定的预期，市场经济的假设就有了基石。从制度发展史看，个人破产制度是几乎所有商事法律制度的逻辑起点。有了个人破产，个人的经济交往与投融资行为，进而合伙，进而公司，再进而资本市场与金融活动，就有了基础规则，其它规则的丰富色彩都建构在破产风险规则的底色之上。从今天的中国式现代化目标来看，个人破产制度能够保障弱势群体的基本权利，让“良善债务人”能依法适时豁免沉重的债务负担，重新振作起来，去进行新的人生创业与试错选择。

目前我国个人破产的立法时机已相对成熟，但仍有不少制度难点与障碍需要克服。个人破产制度是市场经济体制的基础性制度，没有这个制度，社会主义统一市场不可能形成，社会主义市场经济体系也不可能完善。个人破产立法中，应重点确立个人破产辅导制度、公职管理人制度、合理的自由财产制度、科学的债务豁免考察期制度以及信用信息记录和共享体系，同时应加快以个人信用制度为核心的配套制度建设，建立统一的个人财产信息登记制度、形成明细可追的支付体系、明确夫妻共同财产处置规则、完善社会保障体系并修订刑法中的破产相关罪名。