【浅析治安行政处罚类案件办理中的几个问题】最高法：较重行政处罚的集体研究问题、行政机关负责人的认定、情节复杂或者重大违法行为的认定、关于异地拘留、异地管辖和被拘留人家属通知等办案程序瑕疵问题、涉访案件中的证据认定和法律适用问题、治安行政处罚案件的受案范围问题
★ 目录 ★  一、关于较重行政处罚的集体研究问题 （一）行政机关负责人的认定 （二）情节复杂或者重大违法行为的认定 二、关于异地拘留、异地管辖和被拘留人家属通知等办案程序瑕疵问题 （一）异地拘留问题 （二）异地管辖问题 （三）被拘留人家属通知问题 三、涉访案件中的证据认定和法律适用问题 （一）证据认定问题 （二）法律适用问题 四、治安行政处罚案件的受案范围问题
★ 治安管理处罚 ★   浅析治安行政处罚类案件办理中的几个问题近年来，随着社会矛盾的多样化、复杂化、公民维权意识的提高以及依法治国进程的推进，行政案件相比以前呈现井喷式增长，而在这些行政案件中，治安行政处罚案件又占了极大部分。如何更好的处理好治安行政处罚案件，让当事人既满意又能在行政诉讼中感受到公平正义，已成为公安机关和人民法院亟待解决的问题。 我国是人民民主专政的社会主义国家，公民享有广泛的权利，而这些权利的保障都需要法治的运作，需要法治国家的制度保障。行政法的产生和发展是法治国家形成的基本条件，法治国家时代的重要标志是行政法。当前我国正在全面推进依法治国，人权的保障尤为重要，行政法是最基本的人权保障法，行政诉讼的功能之一就是保障人权。治安行政处罚案件密切涉及公民的切身利益，如人身权、财产权、政治权利和自由等，且行政相对人数量较多，远远大于刑事案件的罪犯，可以说公民对依法治国的认识、对公平正义的感知、对个人人权的体验，大部分来源于治安行政处罚案件，所以我国在立法上体现出对行政执法程序的严格规定，在执法程序上体现出对行政相对人权利的全方位立体保障，很多公安干警反映行政法的程序严格更甚于刑事程序，其实放在依法治国的大方略中、放在法治国家建设的要求中、放在公民权利的保障中，这些要求不仅是必须的而且是理所当然的。 在审判实务中，我们发现了治安行政处罚案件的一些共性的问题，现做一些分析。
一、关于较重行政处罚的集体研究问题 《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”。这条规定在执法实践中主要存在两个问题，一是行政机关负责人的认定；二是那些行政行为属于情节复杂或者重大违法行为。 （一）行政机关负责人的认定 《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五条规定，“行政机关负责人”包括行政机关的正职和副职负责人”，最高人民法院2016年7月28日发布的《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》中又明确“出庭应诉的行政机关负责人包括，既包括正职负责人，也包括副职负责人以及其他参与分管的负责人”。以上规定明确了行政机关的负责人包括行政机关的正职负责人、副职负责人以及其他参与分管的负责人。综上，较重行政处罚的集体讨论研究人员职务应符合上述关于行政机关负责人的规定。 （二）情节复杂或者重大违法行为的认定 《山西省重大行政处罚决定备案办法》第三条规定，“本办法所称重大行政处罚是指：（一）对公民、法人或者其他组织处以较大数额罚款或者没收同等数额的违法所得和非法财物；（二）责令停产停业；（三）吊销许可证或者企业营业执照；（四）10日以上的行政拘留或者其他限制人身自由的行政处罚”；公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九十九条第二款中对于“较大数额罚款”规定为，“对个人处以2000元以上罚款的，对单位处以10000元以上罚款的，对违反边防出入境管理法律、法规、规章的个人处以6000元以上罚款的”。情节复杂案件的认定需结合案件复杂情况、违法情节、涉案人员、金额、社会影响等方面进行评定，我市公安机关在办理治安行政处罚案件时对于情节复杂案件一般能够做出合理认定。 综上，在治安行政处罚案件中的重大违法行为，行政拘留案件山西省规定为10日以上，罚款数额根据公安部规定，个人为2000元以上（违反出入境管理的为6000元以上），单位为10000元以上。 在审判实践中，有公安干警反映行政处罚类案件需要行政机关负责人集体研究决定在执法中适用不现实，因为治安行政处罚案件数量太多，如果都要行政机关负责人集体研究，这对于公安机关来说是一项不可能完成的工作，我们认为这是一种对于法律条文的误解。行政处罚法第三十八条第二款之所以规定对于情节复杂或者重大违法的行政处罚案件进行集体研究，一是确认了该类案件违法的严重性，二是间接的要求公安机关在适用这类顶格行政处罚时要慎重，排斥广泛的适用顶格行政处罚尺度对一般行政违法行为进行处罚，符合行政法的比例原则和正当法律程序原则。
二、关于异地拘留、异地管辖和被拘留人家属通知等办案程序瑕疵问题 （一）异地拘留问题 《拘留所条例》第九条规定，“需要异地收拘的，拘留决定机关应当出具相关法律文书和需要异地拘留的书面说明，并经异地拘留所主管机关批准”。 在审判实践中，有的当事人当庭要求公安机关提供异地拘留的手续，公安机关一般都难以提供。我们认为这虽然是程序性瑕疵，但是既然法律规定了，当事人也频繁的提出了这个问题，作出决定处罚的公安机关应当提供相应的手续。 综上，我们认为在执行异地拘留的治安行政处罚案件中，作为决定机关除了提供相关处罚证据的法律文书外，还应当提供异地拘留的书面说明和异地拘留所主管公安机关批准的手续并入治安卷宗。 （二）异地管辖问题 《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款以及公安机关办理行政案件程序规定第九条第一款明确规定治安行政处罚案件可以由违法行为人居住地公安机关管辖，也就是异地管辖。在审判实践中，我们发现公安机关在受案登记表中，对于案件来源表述不清，引起当事人很多疑问。公安机关应当在受案登记表中注明案件来源，即案件是属于报案、移送还是自行掌握等线索，并在当事人质疑时能够提供证据或陈述清楚案件来源。 （三）被拘留人家属通知问题 治安管理处罚法第九十七条第一款规定了行政拘留决定应当及时通知被处罚人家属，公安机关办理行政案件程序规定第三十三条第二款规定了行政案件法律文书的送达方式，应当先直接送达，直接送达不成再交付其成年家属、所在单位的负责人员或者其居住地居（村）民委员会代收，拒绝签收的，可以采用邀请邻居或者见证人方式，也可以直接对拒收情况进行录音录像，把文书留在被送达人处，注明拒绝的事由、送达日期，由送达人、见证人签名或者捺指印。 在审判实践中，公安机关在办理治安行政处罚案件时存在送达不及时和送达方式不依法的问题，有的办案机关直接把行政拘留家属通知书送到村委，有的办案机关在被拘留人被执行拘留几天后才通知家属，这些办案问题属于程序瑕疵，据此撤销治安行政处罚当然不合适，但是当事人往往以这种小问题作文章，给我们审判机关和公安机关都带来不小的压力，应予以纠正。
三、涉访案件中的证据认定和法律适用问题 涉访案件在治安行政处罚案件中占很大比例，而赴省进京的当事人也不在少数，这部分案件的难点就是对于异地证据如何认定，如何平衡保障个人人权和社会秩序稳定。 （一）证据认定问题 在国家重大活动期间，例如传统的两会、党代会以及特殊活动期间，上访人很热衷于进京，期望在特殊期间引起上级机关和领导重视，解决自己的信访问题，而在这样的活动期间，首都恰恰需要稳定的社会秩序保证各项重大活动的正常进行。 在审判实践中，公安机关有时仅凭信访局或者联席办要求处理上访人的一纸公文就将当事人行政拘留，治安卷宗中又没有其他证据，当事人在庭审时直接就陈述“如果这证据都能用，那以后信访局或联席办发个公文就把我拘留了，那治安行政拘留的决定权就变成信访局或联席办的了，这种做法违反《中华人民共和国立法法》第八条第（五）项规定”，这话虽然有点上纲上线、言过其实，但是也说明了在行政执法过程中，仅凭其他行政机关的一纸公文这样的证据形式很难让当事人信服，公安机关应该运用调查取证权去充实证据，即使是其他行政机关出具要求处理的公文，也应该出具相应的补充材料，不能仅仅凭一纸公文做出治安行政处罚。 在涉访治安行政处罚案件中，常见的证据形式有训诫书、当事人询问笔录、同案其他人询问笔录、现场调查笔录、目击证人证言、接访人员书面情况说明等。 （二）法律适用问题 在涉访治安案件中，公安机关经常以寻衅滋事的理由将当事人从北京甚至保定、鄂尔多斯等地带回居住地予以行政拘留，适用依据是《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第一款第（四）项规定的“其他寻衅滋事行为”，这种法律适用方式太过简单，存在明显错误。 根据公安部2013年7月19日印发的公通字【2013】25号《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》精神，一般在以下情况，即“任意损毁、占用信访接待场所、国家机关或者他人财物符合《治安管理处罚法》第二十六条第三款规定的，以寻衅滋事依法予以治安管理处罚...”，可以以寻衅滋事的定性进行行政处罚;信访活动中的其他行为一般以扰乱单位秩序、聚众扰乱单位秩序、扰乱公共场所秩序、聚众扰乱公共场所秩序、扰乱公共交通工具上的秩序、妨碍交通工具行驶、聚众妨碍交通工具行驶、违反危险物质管理行为、非法携带管制器具行为、公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人等定性予以行政处罚。 公民有提出申述、控告或者检举的权利，公民的正当权益应当受保护，不能以进京上访即是寻衅滋事为由拘留上访人。
四、治安行政处罚案件的受案范围问题 在审判实践中，我们也发现了一些原本不属于治安行政处罚案件受理范围而公安机关予以受理的情形。根据国务院法制办公室秘书行政司在征求全国人大常委会法工委意见后，给安徽省人民政府法制办公室的国法秘函（2005）256号《关于对国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示》的精神，即“行政机关工作人员在执行职务时在故意或者重大过失侵犯公民合法权益造成损害的，一是承担民事责任，即承担部分或者全部的赔偿费用；二是承担行政责任，即由有关行政机关依法给予行政处分。同时，依照刑法规定，构成犯罪的，还应当承担刑事责任；行政机关工作人员执行职务时的侵权行为，不属于治安管理处罚条例规定的违反治安管理的行为，不应当给予治安管理处罚”，该复函明确了行政机关工作人员在执行行政职务时的行为不应当给与治安管理处罚，笔者认为，如果受侵害方的权益确因行政行为受损，应直接提出行政赔偿请求。 治安行政处罚案件种类多、数量大，公安机关一线民警承担着繁重的工作量，我国行政诉讼门槛又极低，大量的治安行政处罚案件又流向法院行政审判部门，加上社会上大部分行政案件当事人对于法律的认知很有限，审判机关在处理这类案件时深感压力和责任重大。不过把这些问题放在我国经济结构调整、改革进入深水区、依法治国全面推进等时代大背景下，这些又都是必然经历的过程，是那个社会发展都绕不过的社会发展规律。
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