  倪 星，中国人民大学公共管理学院教授; 王 锐，兰州大学管理学院青年研究员。 问责作为委托代理关系中的一种制度设计，在强化权力监督、纠正执行偏差以及惩治违纪违法犯罪行为方面发挥着重要作用。本文构建了调适性问责的分析框架，以中国生产安全事故问责制度为例，从历史脉络和现实运行两个维度揭示我国问责制的变革和发展，认为调适性问责的运行包含了稳定的制度化特征和适应性的情景变量，呈现出一种“结构化的灵活性”特征。正式制度确保了问责建立在普遍的标准之上。与此同时，为兼顾公平价值和效率价值，问责主体可以针对复杂多变的现实情境，通过对问责的方式、力度和范围的灵活组合，满足特定的现实治理需要。在失责必问、问责必严的趋势下，问责制的构建与完善需要注重目标与手段相结合，实现政治效果、纪法效果和社会效果的有机统一。 作为一种有效的约束机制，问责制在强化权力监督、纠正执行偏差以及惩治违纪违法犯罪行为方面发挥着重要作用。党的二十大报告对完善党的自我革命制度规范体系作出部署，强调要落实全面从严治党政治责任，用好问责利器。可见，在失责必问、问责必严的趋势下，问责制的构建与完善需要密切联系现实治理需要，注重目标与手段相结合，实现政治效果、纪法效果、社会效果的有机统一。 针对问责制在国家治理中的功能定位，既有研究主要从规范主义和功能主义的视角展开讨论。规范主义视角的分析认为，客观的事实、权威完备的制度、规范正当的程序以及公正的问责结果构成了严丝合缝的逻辑链条，有效问责的前提在于坚持权责一致、错责相当的原则。在具体实践中，问责主体需要根据相关法律法规（或其他规范性文件）、以事实为依据来厘清权责归属，坚持比例原则，根据责任人的绩效信息或行为恶劣程度给予相应的惩罚。而在功能主义视角下，问责制的运行要适应国家治理的现实需要，它不仅发挥着惩治不良行为的功能，而且力求产生实效，以推动责任落实来维系政治、经济、社会秩序的稳定。在具体操作中，问责主体可以对问责实施的力度和范围进行灵活调整，以解决公共部门中权力滥用、贪污贿赂、失职渎职等现实问题，有效应对组织内部和外部的冲击，进而消除组织内的风险隐患。 在全面从严治党的宏观背景下，学者们对问责制进行了大量研究，取得了丰硕成果，但仍有不足之处。其突出表现是：目前对问责制的探讨多是在民主政治体制语境下展开的，对问责制的应然性建构问题关注较多，但对实践过程中问责制的运行及其存在的问题却鲜有论及，尤其是对我国问责制的现实逻辑的把握还有待提升。对此，本文构建了调适性问责的分析框架，以中国生产安全事故问责为例，从历史脉络和现实运行两个维度揭示我国问责制的变革和发展。 （一）文献综述 问责一直以来都是国家治理的核心议题之一。广义的问责实质上延续了政治哲学的研究路径，认为问责的核心在于吸纳来自政府、民众、独立机构等主体的期望，使政府具有回应性、负责任、公开、透明、公正的特质。具体来看，政府的公共服务、决策过程和绩效管理等活动，需要接受内部或外部的质疑和审问，要求政府报告并解释其决策，提供可信的事实或正当的理由。从狭义来看，问责是一种政治关系，即责任主体要对自身行为负责，并向其委托方进行回应、解释和说明。责任主体不仅要对行为过程负责，更为重要的是要对行为造成的结果负责。在一方对另一方的控制逻辑下，问责主要是为了在事后回溯和追踪行为的正当性。 委托代理理论作为问责研究议题中的重要理论，认为在存在利益冲突、信息不对称和道德风险的环境下，问责是约束代理人行为的一项重要制度安排。其中比较有代表性的研究是由卡雷·斯特罗姆（Kaare Strom）等学者构建的民主代理链条（Democratic Chain of Delegation）模型。该模型认为民众将权力委托给代理人，代理人通过起草和执行法律法规再将权力委托至政府，政府则进一步将权力委托于不同层级的下属，在此链条中他们互为委托方和代理方。在这其中，问责是民众用来评估其代理人的重要方式。在代议制国家，民众主要通过选举投票对政府官员进行奖惩，使其能够负责任地使用权力。除此之外，研究者对问责制的探讨还包括了权力制衡、司法独立、审计监督、社交媒体监督等方面的内容。 然而，长期以来问责理论的建构大多基于西方经验，传统西方政治学将西方民主视为实现问责的唯一道路或最好模式。西方政治学家往往认为非民主政治制度的国家难以实现长期稳定和发展，无法克服特有的治理困境，其问责体系存在严重的功能性障碍。对此观点，理论界进行了认真反思和批评。有研究者认为，问责逐渐成为一个流行、繁杂但没有继续发展的概念，其根源在于很多文献以“实现问责的最佳方式”为中心，但实际上，研究问责在公共行政过程中的角色比指明政府回应性的理念更为重要。有学者更是明确指出，我们需要关注问责机制的多种运行情境，而非单纯探讨所谓的民主问责。基于西方民主政体来探讨问责包含了一系列假设，但这些假设并不是作为先决条件存在的，各国政治体制的差异并不是理解问责的关键。 与西方国家三权分立的政权架构不同，我国是在中国特色社会主义政治制度下对国家进行治理。基于中国国情构建的问责制，则是在这一根本性制度安排下进行的具体领域探索。具体来看，问责以惩治为重点来规范政治、经济和社会活动，是国家对违纪违法犯罪行为进行制约的过程。西方模式并不是实现有效问责的唯一道路，我国有着与西方不同的政治权力委托代理关系，这决定了我国问责结构与其他国家和地区的问责结构存在差异。完善问责制有助于推进廉洁、高效、责任政府建设，其核心在于理顺权力关系并明确责任划分。在政府绩效评估实践中，激励与问责并重成为我国干部管理的重要理念。近年来，为了加强党的建设，持续推进全面从严治党战略部署，我国不断规范和强化问责工作，完善问责的主体、对象、情形、程序、方式等内容，形成了一整套密切相连、互相协调的制度安排。有研究认为，当前我国将绩效考核、人民承诺和政治责任融为一体，在治理体系中构建了以问责权为核心的新责任体系。 （二）分析框架 调适性治理（Adaptive Governance）作为一个不断发展的概念，常被用来解释不确定状态下组织的迭代决策。其主要观点是，在管理实践中没有一成不变或普遍适用的方法，而是需要根据外部环境和内部条件的变化进行随机应变。通常来看，这种灵活的治理是应对复杂动态变化的环境和任务的最佳方式。随着相关研究的推进，逐渐有学者开始用这一概念来解释中国的政治经济发展和治理模式。例如，韩博天认为中国的治理体制具有高度适应力，这种稳定与灵活的结合体是西方国家所缺乏的。进一步来看，这种适应力体现在：其一，面对复杂局面发现并纠正已有缺陷的学习能力；其二，在历史延续下体现出制度韧性和竞争性；其三，在正式制度之外出现适应性非正式制度，这是内生制度变迁的关键所在。 本文认为，问责制的运行呈现出调适性治理的逻辑，同时包含了制度导向的刚性约束和自由裁量导向的柔性治理，既有规范的一面，也有柔性的一面，在制度化和政治化的双重路径下，呈现出一种“结构化的灵活性”的特征。正式制度安排为问责提供了基本框架，使得责任判定的过程建立在普遍标准之上，通过强制性和规范性的正式制度安排，可以对造成严重后果的事实进行界定，进而采取确定的、必然的和有区分的制裁措施。在正式制度的基本框架下，问责过程又具有一定的自由裁量空间，政府可以根据现实治理需要，对问责的方式、力度和范围进行灵活组合和调整，使得问责更具有政治性、精准性和实效性。 一方面，制度导向的刚性约束强调要根据权威性法律法规文件进行问责，核心命题在于如何“界定责任”和如何“实施惩罚”，注重问责的精准性。界定责任包括对三类要素的评估：一是造成的后果，问责主体需要基于客观事实对责任人造成损害的性质和严重程度进行判定；二是客观行为，对责任人的行为是否构成违纪违法犯罪进行认定，并且梳理出行为与后果之间的因果关系；三是主观动机，即责任人实施违纪违法犯罪行为的主观心理状态、动机和目的，是故意还是过失。实施惩罚则是在认定责任的基础上，决定对责任人施加多重的惩罚，包括选择问责方式、确定问责严厉程度。 另一方面，自由裁量导向的柔性治理强调问责需要根据社会发展状况和现实治理需要，纳入多种因素进行综合考量，注重问责的实效性。这是因为：一是实践中每一个案例都是独特和唯一的，所以问责过程需要足够的灵活性，而非受到抽象制度规范的过分束缚；二是问责作为一种惩罚机制，需要适应不断变化的政治经济社会需求，并根据不同情况发挥不同功能，惩治并预防违法违规犯罪行为，化解社会矛盾、维护稳定秩序，致力于在付出最小成本的条件下，实现特定治理目标；三是问责无法独立于现实需求而存在，它要调整相互冲突的利益关系，要以实用主义和经验主义的方法，对相互冲突、矛盾的利益作出位序安排。 进入新时代，我国问责制发生了深刻变革，各级党政机关在党的集中统一领导下，加强问责的政治性、精准性、实效性，不断将制度优势转化为治理效能。通过体制机制创新，我国解决了过去问责力量分散、监督对象过窄、纪法衔接不畅等问题，更加突出问责制度体系的健全完善和问责制度运行的科学有效。与此同时，我国强调运用调适性治理理念和辩证思维，实现激励与约束的动态平衡。在调适性治理的逻辑下，我国问责制的运行总体坚持如下原则：一是坚持问题导向，根据新的形势和任务要求，对贯彻执行党的路线方针政策中出现的偏差和失误，予以严肃问责，体现问责工作的政治性；二是在权责一致基础上，依法依规、全面研判组织或个体行为的性质和后果，在已有的规范、权威的制度体系下形成宽严有度、不枉不纵的问责决定，提高问责工作的精准性；三是在激励与约束的动态平衡中凸显效力，充分发挥问责的震慑、警示作用，有效推动党员干部履职尽责，同时正确区分不同情况，明确问责从宽从严处理情节，激励干部担当作为，体现问责的实效性。 面对不同的治理情境，我国不断完善问责制度以适应新的形势和任务要求。我国生产安全事故的调查处理及责任追究，呈现出一幅完整的调适性治理图景。面对严峻的安全生产形势，我国通过多方面的努力来减少生产安全事故的发生，其中问责制为强化领导干部责任担当提供了强有力的抓手，为促进安全生产做出了积极贡献。 （一）中国生产安全事故问责制度的演进脉络 随着经济的快速发展，我国生产安全形势面临总量问题和结构性问题相互交织的局面，这对我国政治、经济、社会产生了深刻、长远的影响。这种影响突出表现为：粗放型管理与新技术革命的脱钩，产业结构与区域发展的失衡，社会需求与制度供给的矛盾，等等。这些问题累加起来，在社会生产活动中集聚了大量不安全因素。因此，强化事故问责成为安全生产攻坚战的战略重点，其目的在于以强制性的问责手段惩戒违法违规行为，以严格的责任追究制度规范生产经营活动，进而在我国生产安全形势复杂严峻、地区差异大、领域分布广的情况下，通过发挥政府的主导作用，倒逼安全生产中的责任落实，维护良好的安全生产秩序。 我国在实践层面切实形成了一套相对完整规范的问责制度，强调把安全作为发展的基础前提和保障。一方面，我国安全生产的管理部门经历了由内设部门到直属机构的转变。2001年，国务院批准组建国家安全生产监督管理局，与国家煤矿安全监察局是一个机构两块牌子，由国家经贸委实行部门管理。2003年，国家安全生产监督管理局从国家经贸委独立出来，成为国务院直属的副部级国家局，2005年升格为国家安全生产监督管理总局，成为国务院正部级的直属机构。2018年，根据国务院机构改革方案新组建了应急管理部，将原安监总局等13个国家部委或部门的相应职责进行了整合，开创了我国应急管理事业新局面。除此之外，自2003年开始，我国还成立了国务院安全生产委员会，加强对全国安全生产工作的统一领导。另一方面，我国安全生产管理和问责的制度化水平不断提升。2002年《中华人民共和国安全生产法》的通过与实施，奠定了生产安全事故问责的法治化基础。2007年国务院第172次常务会议通过《生产安全事故报告和调查处理条例》。自此，生产安全事故调查程序从暂行规定迈向正式条例，形成了全国性的规范性正式制度。诸多地方性法规和规章的建立和完善，也使安全生产制度化水平得到提升。 2014年新修订的被称为“史上最严”的《中华人民共和国安全生产法》，更是以加重违法成本的方式，加强对生产安全事故灾害中不良行为的精准惩戒。同时，在行业监管领域，突出了日常监管的重要性，督促建构行业标准，加强企业自我管理。2016年，《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》发布，强调从健全落实安全生产责任制、改革安全监管监察体制、大力推进依法治理、建立安全预防控制体系、加强安全基础保障能力建设五个方面，加强对安全生产工作的管理。同时，《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》等一系列党内法规的出台，强化了政府监督责任，各地也普遍建立了安全生产“一岗双责”和“重特大事故一票否决”制。 2021年1月，中央纪委、国家监委印发了《中央纪委国家监委开展特别重大生产安全责任事故追责问责审查调查工作规定（试行）》，明确了纪检监察机关在开展事故问责中的职责定位。与此同时，中央纪委国家监委、中央宣传部、应急管理部办公厅联合印发了《关于在特别重大生产安全责任事故追责问责审查调查中加强协作配合的意见（试行）》，进一步明确了相关部门之间的职责分工、线索移送、材料移交等要求。2021年6月，我国再次修订了《中华人民共和国安全生产法》，加大对安全生产领域违法行为的惩处力度，明确了“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求。 从生产安全事故问责制度的演进脉络来看，我国根据现实治理需要不断完善事故问责的相关制度安排，使其更具有针对性、指导性和操作性。在刚性制度的结构框架下，我国同时借助多元柔性治理策略推动安全生产责任制的落实。 （二）调适性问责的策略性变化 1.问责主体：从行政主导到多方参与 问责主体是具有合法性权威的施加惩罚的一方，谁有权力来实施问责，是第一个关键性问题。在生产安全事故发生后，通常以组建调查组的方式确定问责主体。调查组由特定主体主导并实行集中统一领导，以组长负责制的形式开展问责工作，可以根据现实情况需要灵活纳入其他主体协助开展问责工作，实现多主体参与。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，我国生产安全事故调查是由政府主导的行政调查，强调分级负责。通常来看，特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织调查，重大事故、较大事故和一般事故分别由事故发生地的省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查或委托有关部门调查。调查组由人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，同时邀请人民检察院派人参加，并聘请有关专家参与调查。 近年来，为了提升生产安全责任事故调查和问责的规范化、法治化水平，我国进一步明确多元主体参与的重要性。一方面，加强党对问责工作的集中统一领导，明确事故调查启动工作和处置意见需要报党委批准，强调纪检监察机关在生产安全责任事故追责问责审查调查过程中的独立性，要求纪检监察机关依法依规依纪开展问责工作，不受行政机关、社会团体或任何个人的干涉。另一方面，调动群众参与监督的积极性，在生产安全责任事故问责过程中，聚焦重点行业和领域的重大隐患问题、突出违法违规问题、瞒报谎报事故问题等，拓宽群众监督举报渠道。多方参与的优势在于：一是保证问责的权威性，问责主体拥有强制性惩罚权，受到法律支持和社会认可；二是保证问责的独立性，调查组从客观立场出发，不以个人意志为转移，可以有效调节和平衡利益冲突，避免问责过程中的相互掣肘和效率低下等顽症；三是保证问责的专业性，多元主体有机互动的问责机制可以保证在合理分工的基础上展开有效协作，借助强动员能力打破信息壁垒，保证调查处理工作的专业性。 2.问责对象：扩大审查调查范围 调查组以事实为依据，根据事故发生的直接原因和间接原因，结合不同层面的证据材料，认定责任人的违法、违纪、违章、未能履职等错误行为，并根据其职务、职责与事故的利害关系，进行事故关联性认定，进而确认其责任。为使问责对象更加精准、具体和明确，根据造成损失或后果的严重程度，可将问责对象进一步细化为直接责任者、管理责任者和领导责任者。其中，直接责任者是对所造成的损失或后果起决定性作用的组织或个体，其行为与后果具有直接关联性；管理责任者是未履行监督管理职责，对所造成的损失或后果起主要作用的组织或个体；领导责任者是未履行领导职责，对所造成的损失或后果起次要作用的组织或个体。 随着纪检监察体制改革的不断深入，我国把所有行使公权力的人员纳入统一监督的范围，解决了过去部分行使公权力的人员游离于监督之外的问题，实现了问责的全覆盖。一方面，生产经营单位承担主体责任。在我国公有制为主体、多种所有制经济共同发展这一基本经济制度下，责任主体包括国有经济、集体经济、个体经济、私营经济、外资经济、混合所有制经济等经济成分中的生产经营单位及其从业人员。另一方面，政府承担监督责任。就安全生产来看，政府安全监管主要涉及日常监管、行政许可、监督执法等职能，政府安全监管主体又可以进一步细分为各级人民政府、安全监管部门、行业主管部门及其工作人员等。 3.问责标准：“后果 情节”的差异化解构 在对事实的呈现中，一般按照技术、管理和制度三个层面进行差序分析。其中，技术层面注重对事故背后的专业细节的分析，旨在发现导致事故发生的根源或者导致事故发生变化的最本质的原因；管理层面注重安全生产过程中监督管理职责的履行情况，包括日常检查指导、教育培训、设备设施管理等方面的内容；制度层面则关注安全生产制度存在的问题和不足，例如安全制度架构体系不完善、覆盖面不广、实用性不足等问题。三个层面相互依赖、彼此影响，但在生产安全事故中，问责更倾向于从技术和管理层面厘清事故的直接原因和间接原因。在此基础上，根据事故关联性的思路，定位到具体责任人及其行为。基于此，事故问责的第一个步骤实现了从事实细节到责任人的对应和转化。 造成损失或产生不良后果是启动问责的必要条件，在厘清问责主体和问责对象的边界后，一个重要问题是构成这些责任判断的依据是什么。事后问责的关键在于根据结果反推过程，表明客观事实中的危害程度和危害情形，建立违纪违法犯罪行为危害程度与问责严厉程度的比例关系。其中，“后果 情节”是解构客观事实内在结构性差异、确定具体责任的最直接标准。在衡量客观事实的后果严重程度时，必然涉及人身伤害和财产损失。人身伤害是自然人在生命、健康、身体受到侵害后，造成的死亡、伤残以及精神损失；财产损失是指以货币为单位计算的财产价值的减少，包括直接损失和间接损失，对于后果的衡量通常可用“量度”作为基准。情节的判定则在于，修正“唯数额论”带来的不合理状况，结合情节因素，做出差异化、弹性化的处理。 4.问责程序：协同配合的工作机制 问责程序规定了开展问责的步骤、方法、时限和顺序，一项完整的问责程序包含了启动、调查、报告、审批、实施、申诉等环节，问责主体需要通过严格的程序确保问责过程符合要求。在刚性制度的规定下，为确保问责工作的科学性、严肃性和规范性，在问责的实际运行中，程序的开展主要采取分级负责的形式，一般根据所造成危害的程度大小，按照级别管辖、地域管辖来启动问责工作和划分问责权限。 纪检监察体制改革后，监察机关不再作为成员单位参加事故调查组，而是由纪检监察机关独立成立责任事故追责问责审查调查组，与有关部门协作配合，统筹开展和推进问责工作。当前，生产安全事故问责被进一步细化为线索处置、审查调查、案件审理、会议审议、处分落实、对外公布等多个流程。其中，纪检监察机关在内部进行纪法贯通，在外部与司法机关和执法部门进行法法衔接，基于纪在法前、纪严于法的要求，采取上下联合审理、分级审核把关的方式，组织协调问责工作的开展。 5.问责方式：多种处理措施的差异化组合 生产安全事故问责涉及的部门多、人员广，在责任追究过程中需要统筹考虑多种因素，防止出现问责畸轻畸重、尺度不一的问题。在实践中，生产安全事故责任追究按照责任类型“分类”和问责严厉程度“分层”相结合的模式，进行差异化的问责处理。 “分类”即责任种类的划分。责任种类主要有：第一，刑事责任。根据我国刑法规定，因犯罪行为产生的刑事责任，包括主刑和附加刑。在生产安全事故中，常见罪名有重大责任事故罪、强令违章冒险作业罪、重大劳动安全事故罪、大型群众性活动重大安全事故罪、危险物品肇事罪、滥用职权罪、玩忽职守罪等。第二，行政责任。公共部门及其公职人员对其行政行为负责，接受来自层级内的制裁，依照行政隶属关系，受到行政处分或行政处罚。第三，政治责任。政治责任是领导干部未履行相应职责时，根据事故造成的利益损失、不良影响和情节恶劣程度，需要承担的谴责和制裁。第四，民事责任。根据《中华人民共和国民法典》的有关规定，因生产安全事故造成人员伤亡和财产损失，相关责任人需承担相应的民事赔偿责任。 “分层”是指在相应责任种类下，根据责任事故造成损失的程度轻重进一步进行区分，由此形成对不同岗位层级责任人的责任追究和处理。第一，在刑事责任下，刑法中有关同一安全生产罪名的处罚规定也有所不同。以重大责任事故罪为例，依据《中华人民共和国刑法》第一百三十四条，可根据事故情况处三年以下有期徒刑或者拘役、三年以上七年以下有期徒刑。第二，在政治责任下，依据《中国共产党问责条例》第八条，对党的领导干部进行问责的方式包括通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分四种类型。进一步看，组织处理又可分为停职检查、调整职务、责令辞职、免职、降职等措施；纪律处分依据《中国共产党纪律处分条例》第八条，又分为警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍五种处分种类。第三，政务处分和行政处罚。针对公职人员，依据《中华人民共和国公职人员政务处分法》第七条，有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种处分种类；针对企业职工，建议所在单位按照企业员工管理规定给予问责处理。行政处罚主要针对有关企业及其负责人，由安全生产监督管理部门依据《中华人民共和国安全生产法》的相关规定处以罚款，同时还有警告、通报批评，罚款、没收违法所得、没收非法财物，责令停产停业，暂扣许可证、吊销许可证，行政拘留，法律、行政法规规定的其他行政处罚。第四，除了民事责任外，还有其他种类的责任。如来自伦理准则和道德规范的评价，各项考核中的“一票否决”，等等。在问责实践中，可根据具体问责对象的责任种类和造成损失的严重程度进行差异化组合。 （三）问责的有效性：实现政治效果、纪法效果、社会效果的有机统一 问责是一种融合了多重功能的机制，问责的目的不仅在于惩治不良行为，而且在于实现政治效果、纪法效果、社会效果的有机统一。对个体或组织而言，问责是一种关于人身自由、职位、财产、声誉的惩罚机制；但对于整个社会而言，可将问责视为一种复杂的组合型策略，它可以起到以案促改和压实责任的作用，为维护安全生产秩序提供监督保障，实现政治效果、纪法效果和社会效果的有机统一。 第一，问责的政治效果。安全生产事关人民福祉，事关经济社会发展大局。安全生产工作一直以来被视为一项政治任务，强调用政治力量推动对安全生产的日常监管工作。对时有发生的重特大生产安全事故，国家层面强调严肃问责、依法从严处理，力求让事故问责成为“看得见的正义”，通过“上不封顶”的严肃问责，彰显了国家对生产安全事故严惩不贷、绝不姑息的决心。 第二，问责的纪法效果。问责是运用正当的合法性权力，对造成不良后果的行为进行处罚。然而，问责的功能并不局限于惩戒，还在于对潜在的犯罪或不良行为的控制和制止。因为问责源于对偏离或违背规范、存在违法违规行为的组织和个体施加的惩罚，并对未来潜在的偏差行为施加威慑。换句话说，问责包含了对过去行为的控制和对未来行为的控制。 第三，问责的社会效果。事故的发生会造成人民生命财产的严重损失，在以人为本的理念下，问责同样承载了及时回应社会关切和人民利益诉求的功能。在事故调查处理过程中，针对社会舆论关注的生产安全事故，我国积极做到主动发布相关信息，接受新闻媒体采访，畅通监督举报渠道，鼓励社会公众提供与安全生产有关的举报信息，并做好信息反馈工作。 政治效果、纪法效果和社会效果是有机统一、相互融合的。法治的根本目的是依法保障人民权益，纪法框架下的问责是对违背公共利益的不正当行为施加惩治，其运行本质上是为了维护公平正义和实现公共价值。在党的全面领导下，我国坚持依法治国和依规治党有机统一，在问责工作中实现党内法规与国家法律的衔接协调，通过对问责制度体系的全面深度调整，不断把党的意志和主张融入纪法制度框架。中国共产党坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，确保公权力始终为人民服务，公共部门需要对自身行为和结果负责，并接受社会公众的监督。这种承载了复合功能的问责，无论在何种情况下都有其必要性，而且在不同的情境下，其不同功能的体现程度也有所不同。从一定意义上来看，这一机制解决了快速现代化过程中出现的诸多问题，并通过改革不断趋于严肃、严谨和有效。差异化的组合策略确保责任判定的过程建立在普遍标准之上，可以在不同维度上对问责结果进行量化和评估，维护社会公平和正义，得到使人信服和认可的处理结果。这一调适性问责机制将制度优势转换为治理效能，为整体推进我国安全生产治理提供了体制机制保障。 本文以我国生产安全事故中的问责为研究对象，探索其内在的运作逻辑及机制，通过构建调适性问责的理论框架，以现实经验为支撑，较为系统地回答了问责如何广泛开展并产生实效这一基本问题。总体来看，调适性问责呈现出结构化的灵活性，针对复杂多变的现实情境，运用问责种类和程度上的多种差异化组合方式，实现了政治、经济、社会层面上不同功能的平衡。值得肯定的是，这种高效的事故问责在减少事故发生方面起到了重要作用，并产生了重要阶段性成果，但也不可避免地存在一些局限性，尤其在强化生产经营单位主体责任落实方面仍然需要继续完善，需要进一步处理好主体责任和监督责任的关系，在新起点上进一步完善我国生产安全事故问责制。 （一）调适性问责在生产安全事故问责中的有效性 第一，坚持集中统一、标本兼治，推进生产安全事故问责制度的改革和发展。党和国家一直以来高度重视安全生产工作，作出一系列重大决策部署，有效遏制了生产安全事故的多发频发。党的十八大以来，我国提出构建“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的安全生产责任体系，明确地方党委和政府的领导责任、部门监管责任、企业主体责任，以严格的责任追究制度，形成了标本兼治、惩防并举的良好局面。我国通过织密制度网的方式，在一定程度上解决了责任追究过程中无法可依、无规可循的问题。高度结构化的制度安排，使事故问责更具有权威性、独立性和有效性，并且针对事故本身的高度复杂性，采取因事而治、对症下药的问责方式，真正让问责发挥最大效用。 第二，运用辩证唯物主义解决实际问题，为有效问责提供中国方案。建立廉洁、高效、负责任的政府是现代国家治理的核心问题，其中一个重大挑战是怎样构建一套有效的问责制度来实现这一目标。长期以来，问责理论大多基于西方经验，认为民主是实现有效问责的最佳路径，完全忽略了不同国家政治体制的差异。在全面从严治党的战略背景下，我国根据基本政治制度和现实治理需要不断调整问责工作的重点，在调适性治理的逻辑下形成了具有中国特色的问责制度。刚性制度为问责提供了基本框架和指导，使得责任判定的过程建立在普遍标准之上。与此同时，问责作为党政结构中的战略性制度安排，其政治属性确保了党的路线方针政策和重大决策部署的贯彻执行。借助制度约束机制的震慑和警示作用，我国的问责制坚持标本兼治，有利于巩固和扩大全面从严治党的成果。 第三，强化问责的精细化操作，形成全面从严问责的良好态势。从已有的责任分类来看，问责方式有软约束和硬约束之分，要针对不同情况和对象进行有机组合。近年来，随着事故问责制度的不断完善，以往以罚代管、从轻处理的情况逐渐减少，刚性制度为问责提供了基本框架和指导，确保纪检监察机关严格厘清违纪、违法、犯罪的边界，对于违纪违法犯罪行为的规范依据、适用对象、办案模式、处置后果和程序要求等方面进行严肃区分，使得责任判定的过程建立在普遍标准之上，进而对责任人采取相应的制裁措施。同时，基于具体事故的高度复杂性，充分考虑不同情况下的差异性，在动态权衡中采取区别性组合策略，通过总结经验，形成一套理论指导和实践探索相统一的有效问责的框架体系。 （二）调适性问责在生产安全事故问责中的局限性及其优化路径 调适性问责在减少生产安全事故发生方面起到了重要作用，在充分肯定成绩的同时，也要清醒地认识到当前我国调适性问责存在的问题和不足。 第一，对生产经营单位主体责任的追究有待加强。面对责任落实难题，我们总是习惯将其归咎于低制度化的管理水平。然而，间歇性突发的重特大生产安全事故，总是暴露出安全生产系统的脆弱性，生产经营单位不认真履行主体责任，违章指挥、冒险作业的情况仍然存在。实际上，安全生产管理的最大症结在于利益导向的生产，尤其在劳务分包的用工模式下，片面追求产量而缺乏安全投入的情况较为普遍，弄虚作假、变通执行的情况也较为常见。虽然从整体上来看，生产安全事故责任追究制日益完善，尤其加强了对政府部门及其工作人员在承担监督责任方面的要求，但在追究生产经营单位主体责任时，则存在问责不准、不细、不深的问题。产生这一问题的根本原因在于证据调查方法不成熟，在具体操作方面，由于调查技术、时间限制等多方面原因，问责的原始依据更多的是安全文件、档案、记录等资料。实际上，生产经营单位往往通过表面上的规范来掩饰实际存在的违法违规行为，这为事故调查和责任追究带来了巨大挑战。 第二，对政府监管责任中“尽职免责、失职追责”的认定亟须细化。为应对频发的生产安全事故，政府采取了一系列促进安全生产的措施，强调政府在监督管理中的责任和角色，在责任追究方面加大了对政府部门工作人员的惩罚力度和范围。可以说，当前责任追究体现了“失职追责”的权威性和严肃性，但对“尽职免责”的界定仍不清晰。根据历史经验，“重典治乱”是营造稳定的社会秩序的重要举措。这一观点认为，陷入事实细节带来的结果往往是无休止的推诿与扯皮，而诉诸程序化、长周期的司法审判则不利于及时作出回应，只有通过高强度、高效率的事故问责才能提高未来不良行为的成本，从而降低人们的机会主义和侥幸心理，并产生影响深远的威慑力。在某种意义上，“重典治乱，去疴除弊”是问责的精髓，但这也成了自由裁量空间的来源。为避免决策过度分散，我国事故问责过程中判定责任的权力相对集中。与此同时，问责被打上了万能标签，其惩罚和控制效应被不断放大。当事故问责纳入越来越多案件事实之外的因素后，就会变得无所不包，从而产生问责泛化和滥用的问题，“一不高兴、一拍脑袋就问责”的问题日益显现。 通过上述分析可以发现，不断完善调适性问责的关键在于辩证处理生产经营单位主体责任和政府部门监督责任的关系。一方面，要重视生产经营单位主体责任的落实，针对生产经营单位安全生产意识淡薄的问题，亟须通过更为精准有力的问责，形成深层次的约束机制和纠正效果，使其在承担主体责任上处于首要和主导地位。另一方面，要充分认识到问责的功能是有限的，问责对减少事故发生发挥了重要作用，但问责不是万能的，安全生产是一个系统工程，需要通过全方位的系统管理来优化和提升安全生产管理水平。  原文刊发：《国家现代化建设研究》2023年第4期，注释从略。转载请注明来源。 |
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