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作者刘文明系上海市长宁区人民检察院副检察长；作者沈嘉曦系上海市长宁区人民检察院检察四部主任；瞿国华系上海市长宁区人民检察院检察四部检察官助理；周臻彦系上海市长宁区人民检察院检察四部检察官助理。监察体制改革后，原检察机关侦查权部分转给监察机关。根据新修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》，可以用“局限于14个具体罪名”、“司法工作人员利用职权犯罪”、“对诉讼活动实行法律监督中发现的”三个条件将监察体制改革后检察机关侦查权与其他国家机关的管辖权明确划分开来。但由于《中华人民共和国监察法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》在检察机关侦查权的管辖问题上存在法律冲突，且该冲突无法用现有法律冲突规则解决，因此需要在国家层面进行立法明确。关键词：监察体制改革 检察机关 侦查权 管辖 法律冲突 分配《中华人民共和国刑事诉讼法》明确划定了检察机关侦查权与其他国家机关的管辖权区分的三个条件2018年3月20日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国监察法》，整合了政府系统的行政监察部门、预防腐败部门的工作职能和检察机关的查处贪污贿赂、失职渎职、预防职务犯罪等工作职能，成立了国家监察委员会。随后，全国各级检察机关的反贪污贿赂检察部门、反渎职侵权检察部门和预防职务犯罪检察部门纷纷转隶各级监察委员会。2018年10月26日，十三届全国人大常委会第六次会议审议通过了《中华人民共和国检察院组织法修正案》和《中华人民共和国刑事诉讼法修正案》，明确了检察院与监察委员会的办案协调机制，区分了检察院与监察委员会各自拥有侦查权的分工。修正后的《中华人民共和国检察院组织法》第20条第1项明确规定：“人民检察院行使下列职权：（一）依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权”。修正后的《中华人民共和国刑事诉讼法》第19条第2款也明确规定：“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查。”根据以上法律规定，检察机关的侦查权受到了三个硬指标的限制，有着明显的外延。首先，检察院能够直接进行立案侦查的具体罪名局限在14个，分别为：非法拘禁罪、非法搜查罪、刑讯逼供罪、暴力取证罪、虐待被监管人罪、滥用职权罪、玩忽职守罪、徇私枉法罪、民事、行政枉法裁判罪、执行判决、裁定失职罪、执行判决、裁定滥用职权罪、私放在押人员罪、失职致使在押人员脱逃罪、徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪。但是，需要明确的是：并非凡是能构成以上14个具体罪名的犯罪行为都可以由检察机关直接立案侦查，他还受到另两项条件的限制。第一个条件就是必须是司法工作人员利用职权实施的犯罪。根据我国刑法规定，在上述14个具体罪名中，具体可以分为三类犯罪，一是刑讯逼供罪，暴力取证罪，虐待被监管人罪，徇私枉法罪，民事、行政枉法裁判罪，执行判决、裁定失职罪，执行判决、裁定滥用职权罪，私放在押人员罪，失职致使在押人员脱逃罪，徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪等10罪名是只能由司法工作人员作为犯罪主体实施的犯罪。若犯罪主体不具有此种属性，则不构成犯罪或者不构成此种犯罪；二是滥用职权罪、玩忽职守罪，属于只能由国家工作人员作为犯罪主体实施的犯罪，其犯罪主体较司法工作人员要广；三是非法拘禁罪、非法搜查罪，其犯罪类型的主体为一般主体，但是当犯罪主体具有司法工作人员的身份时，应当从重处罚。对其中第一类10个罪名，不存在犯罪主体而引起的管辖争议，但对非司法工作人员犯以上第二、第三类的4个罪名，检察机关无权直接立案侦查。而要根据具体案情事实，确定检察机关之外的管辖机构，比如既非国家工作人员又非司法工作人员犯非法拘禁罪、非法搜查罪，则由公安机关管辖；是国家工作人员又非司法工作人员犯非法拘禁罪、非法搜查罪、滥用职权罪、玩忽职守罪，应由监察委员会管辖。另外，司法工作人员不是利用职权实施以上14个罪名，检察机关也无权直接立案侦查，例如司法工作人员仅作为普通参与人员参与非法拘禁罪的看押等活动，并非利用自己的职权，则应由公安机关负责管辖，而非检察机关管辖。第二个条件就是检察机关直接立案侦查的前提必须是案件是在“对诉讼活动实行法律监督中发现的”，即必须是检察机关在依职权进行侦查监督、审查逮捕、审查起诉、刑事执行检察等诉讼活动时，在法律监督过程中发现案件线索，才能直接立案侦查。对不在检察机关对诉讼活动实行法律监督中发现的线索，则应该移转监察委员会或者其他国家机关管辖。例如在接待群众来信来访中，获悉一些司法工作人员利用职权犯下上述14个具体罪名的犯罪，但是接到线索的检察机关并未承办和此人有关的刑事案件，在侦查监督、审查逮捕、审查起诉、刑事执行检察等环节均不涉及关于此人的司法活动，这种并非在对诉讼活动实行法律监督中发现的线索，而是纯属举报中获得的线索，应当移转监察委员会或者其他国家机关管辖。由此，分析《中华人民共和国刑事诉讼法》的条文，是可以从“局限于14个具体罪名”、“司法工作人员利用职权犯罪”、“对诉讼活动实行法律监督中发现的”三个条件，能够将监察体制改革后检察机关侦查权与其他国家机关的管辖权明确划分开来。《中华人民共和国监察法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》存在的法律冲突无法用现有法律冲突规则解决，且在司法实践中存在许多问题，都必须在国家层面再次进行立法明确但是《中华人民共和国刑事诉讼法》的这一规定，与其他的法律规定，存在一定的法律冲突。《中华人民共和国监察法》第34条第1款规定：人民法院、人民检察机关、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。按照《中华人民共和国监察法》的这一规定，人民检察院对在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。其中也包括检察机关对诉讼活动实行法律监督中发现的、司法工作人员利用职权犯下的上述14个具体罪名的犯罪。但人民检察院如果将对诉讼活动实行法律监督中发现的、司法工作人员利用职权犯下的上述14个具体罪名的犯罪问题线索，移送监察机关，由监察机关依法调查处置，那《中华人民共和国检察院组织法》赋予检察机关的侦查权、《中华人民共和国刑事诉讼法》关于案件分工的规定就形同空文了。而《中华人民共和国监察法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》都是国家基本大法，是有全国人大亲自立法的，不存在层级高低中下位法遵守上位法的冲突。而《中华人民共和国监察法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》在各自的领域都是基本大法，也不存在特别法和一般法的关系。《中华人民共和国刑事诉讼法》的修正案在后，《中华人民共和国监察法》通过在前，适用后法优于先法的规定，可以认定《中华人民共和国刑事诉讼法》条文高于《中华人民共和国监察法》规定，但是《中华人民共和国监察法》中明确使用“应当”，而《中华人民共和国刑事诉讼法》中使用的是“可以”，两者存在共存空间，也不宜用后法优先于前法为由明确用《中华人民共和国刑事诉讼法》修正案来否定《中华人民共和国监察法》的规定。因此，《中华人民共和国监察法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》存在的法律冲突，是难以用现有的法律冲突规定来解决的，必须从国家层面具体立法，再次进行明确。另外，即使按照《中华人民共和国刑事诉讼法》的条文划分监察体制改革后检察机关侦查权与其他国家机关的管辖权，但根据司法实践，其中又存在三类问题。一是根据诉讼环节和时间先后产生的管辖权争议，例如某司法工作人员利用职权犯下上述14个具体罪名的犯罪，犯罪必然违法，违法必然涉及违纪，监察机关有权在追究犯罪刑事责任或违法责任前，先对其追究违纪责任，由此可能产生侦查权的冲突。二是司法工作人员一人犯数罪，其中有监管机关应当管辖的贪污贿赂犯罪，又有利用职权犯下上述14个具体罪名的犯罪，也会产生侦查权的冲突。三是共同犯罪中，司法工作人员利用职权犯下上述14个具体罪名的犯罪，其同案犯犯下监管机关应当管辖的贪污贿赂犯罪，同样会产生侦查管辖权的冲突。第一类问题，如果监察机关现行对司法工作人员利用职权犯下上述14个具体罪名的犯罪的违纪或者违法问题进行调查，确定其涉及犯罪问题后再移交检察机关行使侦查权，就会面临很大的国家资源浪费的问题。监察体制改革中，之所以将检察机关的查处贪污贿赂、失职渎职、预防职务犯罪等工作职能并入监察机关，相当一部分原因就是为了改变以往纪委先双规，查清违纪违法问题，确定有犯罪行为后再移交检察机关再侦查一遍这种浪费国家资源的情况发生，因而将侦查权统一收归监察机关。而在司法工作人员利用职权犯下上述14个具体罪名的犯罪这一个部分，又面临此类问题。第二类问题，司法工作人员一人犯数罪，其中有监管机关应当管辖的贪污贿赂犯罪，又有利用职权犯下上述14个具体罪名的犯罪，根据《中华人民共和国监察法》第34条第2款明确规定：被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。这一条文之规定又明确排斥了检察机关行使独立侦查权的余地，虽然是“一般”，但是明确是“应当”以监察机关为主，检察机关只能根据监察机关需要予以协助。第三类问题，共同犯罪中，司法工作人员利用职权犯下上述14个具体罪名的犯罪，其同案犯犯下监管机关应当管辖的贪污贿赂犯罪，虽然《中华人民共和国监察法》中没有明确规定，但是在《中华人民共和国监察法》规定的关于留置规定的条文中，明确允许对同案犯也进行留置，即默示了监察机关对犯下监管机关应当管辖的贪污贿赂犯罪的同案犯，含利用职权犯下上述14个具体罪名的犯罪的司法工作人员进行管辖的权力。如此必然在司法实践中产生监察机关和检察机关的管辖冲突。以上三个问题，虽然可以通过地方同一层级的监察机关、监察机关进行会签工作文件，商定具体管辖办法来解决，但是从根本上，也是需要从国家层面具体立法，再次进行明确。解决了监察体制改革后，检察机关侦查权与其他国家机关主要是监察机关的管辖权划分后，还需要解决检察机关内部对侦查权的管辖划分。检察机关内部对侦查权的管辖划分具体可分为两个部分，一个是部门管辖的分配，一个是层级管辖的分配。部门管辖的分配问题，在最高人民检察院一级已经解决，2019年最高人民检察院内设机构改革后，明确由第五检察厅，即刑事执行检察部门在负责“对监狱、看守所和社区矫正机构等执法活动的监督，对刑事判决、裁定执行、强制医疗执行、羁押和办案期限的监督，羁押必要性审查”的同时，明确规定该部门负责“对法律规定由最高人民检察院办理的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正犯罪，以及按照刑事诉讼法规定需要由人民检察院直接受理的其他重大犯罪案件的侦查”。在省市县检察院一级，也宜采取高检院的内设机构分工模式，由刑事执行检察部门负责对这14类案件的侦查权，原因有三：一是这14类罪名的相当部分罪名只发生在监所领域内，例如虐待被监管人罪、私放在押人员罪、失职致使在押人员脱逃罪，其犯罪地只可能在监所内部，本身就是刑事执行检察部门检察监督的监督工作范围，带有鲜明的监督依附性和线索唯一性，交由刑事执行检察部门负责侦查，从侦查的便利性和监督的有效性看更为适宜。二是这14类罪名的大部分部分罪名在检察机关内部工作分工中，都属于刑事执行检察部门的监督范围，例如虐待被监管人罪，执行判决、裁定失职罪，执行判决、裁定滥用职权罪，私放在押人员罪，失职致使在押人员脱逃罪，徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪都直接属于刑事执行领域中发生的犯罪，而刑讯逼供罪，暴力取证罪，徇私枉法罪，民事、行政枉法裁判罪，滥用职权罪、玩忽职守罪，非法拘禁罪、非法搜查罪等罪名，也较易在刑事执行检察部门和在押人员的教育谈话或者在押人员向驻所驻监检察官的控告申诉中获得线索。三是刑事执行检察部门负责侦查，对监狱、看守所和社区矫正机构等执法活动的监督效果更有直接性，更具震撼力，更有利于开展刑事执行检察监督工作。刑事执行检察部门对这14类案件行使侦查权，可以对司法工作人员特别是监狱、看守所和社区矫正机构等执法部门人员利用职权实施犯罪的行为做到及时发现、监督有效、震慑有力。也对刑事执行检察部门的其他工作顺利开展带来很大益处。层级管辖的分配问题，则必须考虑工作能力的大小、工作量的多少、办案的便利与否综合考虑，每个省区市都有各自特殊情况，不宜采取一刀切的手段。从工作能力的大小、工作量的多少、办案的便利与否综合来看，不宜将所有此类案件的侦查集中到省一级检察院刑事执行检察部门，因为省一级检察院刑事执行检察部门人员较少，还需要忙于对下级检察院刑事执行检察业务的指导和督查，无力承担全省的侦查任务。另外，也不宜将所有此类案件的侦查全部下放到基层检察院，因为基层检察院同样刑事执行检察部门人员不多，也忙于各类刑事执行检察业务，而根据司法实践，案件侦查并非日常经常发生的业务，可能某个基层检察院一年只发生一两件甚至连续几年都不会发生一件，交由基层检察院刑事执行检察部门侦查，可能是发生案件时忙死，工作压力不堪重负，若加派人员则不发生案件时又无事可做，造成人力的浪费，也不利于形成专业化队伍。因此，较宜规定由分院一级或者专门的刑事执行检察院、农场检察院负责此类案件的侦查，既可以保证工作量的适宜，又能形成专门负责侦查工作的队伍，形成案件侦查的专业化精神、专业化能力、专业化队伍。 来源：《上海法学研究》集刊2019年第7卷——上海检察文集（上）。转引转载请注明出处。
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