授权立法是与非来源：《群言》杂志 2013年第6期 [大] [小] 2013-11-07 今年全国“两会”期间，由来自山东的全国人大代表赵东苓联署其他31位代表提交的议案指出，目前我国18个税种中，仅有3个由全国人大立法确定，其余均由国务院以暂行规定或条例等方式推行，代表们呼吁全国人大在2013年底前全面收回税收立法权。这引发了社会热议和反思，或将推动全国人大尽快收回税收立法权。 循着这场公共讨论的深层脉络，还可延伸至授权立法这一更本质的问题。全面评估授权立法的历史贡献和现实弊端，寻找其脱困路径和发展走向，已是不容迟缓的重大法治课题。 授权立法助推改革前行 由于授权立法具有迅速灵活、专业性强等优势，能有效弥补议会立法能力不足、程序繁琐等弱点，因而被许多国家普遍采用。 新中国成立后的授权立法起源于1955年，因当时全国人大常委会并不拥有立法权，全国人大授权其制定单行法规，以弥补立法能力不足。但直到改革开放后，我国授权立法才开始真正崛起和发展。 迄今为止，全国人大及其常委会对国务院作出了三次授权立法决定，其中影响最为深远的是1984年和1985年有关税制、经济改革等方面的立法授权。尽管税收立法权的现状饱受争议，但是对于当年的两次授权，无人否认其历史价值。 以税制改革为例，1984年国务院获得相关立法授权之前，已在试验利改税的第二步改革，当时已拟定了11种税的征收条例草案，如按人大立法程序制定相关税法将旷日持久，且税种、税率等的急剧变动又易引发“朝法夕改”的危险。此种情形下，如果不对国务院进行税收立法授权，税制改革必将陷入停顿或“违法”的困境。事实上，就在相关授权决定通过的当天，国务院就发布了产品税、增值税、盐税、营业税、资源税、国营企业所得税等6个税收条例草案试行，应急效应可见一斑。 更具中国特色的是针对经济特区的授权立法，这与国外一般针对行政机关的授权立法大异其趣，并因此成为我国立法体系中的一朵奇葩。1981年，第五届全国人大常委会授权广东省、福建省人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规；1988年，第七届全国人大授权海南省人大及其常委会制定法规，在海南经济特区实施。此后，经济特区的授权立法进一步向特区的市级地方机关延伸，形成了“特中有特”。1992年，第七届全国人大常委会授权深圳市人大及其常委会和深圳市政府分别制定法规和规章，在深圳经济特区实施；1994年，第八届全国人大授予厦门市同样的立法权；1996年，第八届全国人大又将这些立法权分别授予汕头市和珠海市。 经济特区的授权立法，同样是改革年代的必然产物。作为国家改革开放的窗口，经济特区在对外开放、市场经济等方向的探索突破，亟需“变通”、“填空”、“超前”式的立法先行。而这块“立法试验田”的成败得失，也将为中央立法积累经验，最终惠及全国。 颇能说明问题的是深圳的授权立法历程。1988年，面对立法空白令大批外资企业望而却步的困境，当时的深圳市主政官员向中央提交了请求授予立法权的报告，由于当时深圳人大尚未成立，种种质疑接踵而来，其影响甚至直达民意机关。1989年4月，第七届全国人大二次会议虽然通过决定，授权全国人大常委会在深圳市成立人大后，再授予其特区立法权，却出现了274票反对和805票弃权，阻力可谓惊人。直到1992年7月全国人大常委会正式作出相关授权决定，各方争议才趋于共识。 在当年省级人大才拥有完整地方立法权的情形下，从一个小渔村发展起来的小城深圳竟获得如此宽松的特区立法权，堪称石破天惊，而其后20多年的历史演进，更是展示了令人惊艳的立法创举。 深圳1993年出台的股份有限公司与有限责任公司两个公司条例，1994年出台的《住宅区物业管理条例》，1995年出台的《律师条例》，1998年出台的《政府采购条例》，2006年出台的《改革创新促进条例》，2010年出台的《加快经济发展方式转变促进条例》等等，无不领风气之先，引全国关注。截至2012年，即深圳获得特区立法授权20周年之际，深圳市人大及其常委会共通过经济特区法规和有关决定373项，深圳市政府共制定规章243项。其中，约三分之一是填补国家立法空白的先行先试，约三分之一是立足特区所需对法律、行政法规的变通、补充和细化。 “没有这块立法试验田，中国也许就找不到市场经济这条出路。”深圳一位多年参与立法的人士的这句话，或许正是对经济特区授权立法的最好评价。 授权立法之弊因何而起 改革语境下迅速崛起的授权立法，对国家经济和法制的推动毋庸置疑。然而由于历史的原因，我国授权立法也暴露了诸多不成熟，乱象频现，质疑不断。税收立法权的争议风波，不过是其中的一个典型。 授权立法的混乱，首先源于授权行为本身不够严谨。诸多授权决定缺乏授权目的、范围、内容、期限、程序等基本因素，也未明确必要的监督机制，这就为授权立法的运行埋下隐患。尤其是，我国授权立法多为综合性授权，授权范围原则概括，大而无当，学界称之为“空白委任”。 以针对国务院的授权立法为例，1984年的授权决定使用了“工商税制”这一宽泛概念；1985年的授权决定则将范围界定为“经济体制改革和对外开放方面”，其空间更为广阔含糊。可以说，日后税收立法的混乱状态，与授权源头的失控息息相关。 与授权立法规制不严相伴的，是现实中的权力滥用和越界。以税收立法权的下放为例，1984年授权决定曾经要求，国务院拟定的有关税收条例以草案形式发布试行，待执行一段时间后，再根据试行的经验加以修订，正式提请全国人大常委会审议，完成立法手续。但实际上，国务院修订试行的税收条例乃至完全以新条例取代时，并未严格遵循这一要求，难免有违反程序、越权立法之嫌。 而经济特区授权立法的“超前”界线、“变通”尺度、“填缺”空间等等，也一直存在极大争议。 令人记忆犹新的一场争议风暴，来自2005年5月出台的《珠海经济特区道路交通安全管理条例》，该条例规定，自该年7月1日起，珠海禁止电动自行车上路，违者罚款500元，如逾期不交罚款，没收的车辆即予销毁。珠海交规一经公布，就招致巨大的质疑声浪。包括许多知名法学学者在内的批评者指出，《道路交通安全法》并未禁止使用电动自行车，珠海交规明显与国家法律相抵触。且一纸条例令珠海市民数万辆电动自行车成为一堆废铁，也严重损害了公民财产权。 尽管在官方坚持下，珠海交规还是如期施行，但来自民间社会的角力博弈从未平息。多位珠海市民受罚后提起了行政诉讼，数千名电动车车主联名向珠海有关机关上书请愿，有律师事务所向全国人大常委会提交了要求申请珠海交规合法性的建议……而近年来的珠海市“两会”上，电动自行车的命运更是持续成为热点。 立法体系的紊乱和冲突，是授权立法实践中暴露的又一弊端，这在经济特区显得尤为突出。以深圳经济特区为例，目前实施的立法主要有：全国性的法律、行政法规；广东省制定的地方性法规；广东省依据授权制定的在经济特区实行的单项经济法规；深圳市依据授权制定的在经济特区实施的特区法规和特区规章；深圳市依据“较大市”立法权制定的地方性法规和政府规章。如此繁复的立法体系，不仅导致大量重复立法，而且必然频现立法“打架”，造成适用困难。 2000年《立法法》颁行后，深圳、厦门、汕头、珠海于特区立法权之外，又获得了“较大市”立法权，但由于四地行政区域与辖区内的经济特区范围并不一致，双重立法权反而带来了“一市两法”的烦恼。 2010年7月1日，国务院批准深圳经济特区范围扩大到宝安、龙岗两区。尽管“大特区”形成后，“一市两法”的尴尬有所纾解，但各类立法的抵牾和混乱，仍是经济特区没有彻底解开的难题。 授权立法如何扬长避短 授权立法优势与风险相伴的特点，意味着这一特别立法方式既不能轻言放弃，又不能放任自由，而是必须严格监控，以扬长避短、趋利避害。 《立法法》对授权立法制度作出了一系列规定，这是规范我国授权立法的标志性事件。但总体而言，《立法法》还存在不少有待改进之处。 比如，运用法律保留权控制授权立法是各国惯例，即议会必须保留一些涉及重大原则、利益或公民权利的范围，划定不得授权的禁区。我国《立法法》针对国务院的授权立法制度，仅仅将“有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项”排除在外，而未将税法列入禁止授权范围，对公民权利的绝对保留也仅限于政治权利和人身自由，与法治发达国家相比，我国法律保留范围明显过窄，大大增加了从源头控制授权立法的难度。 此外，世界各国的授权立法制度，普遍强调“一事一授权”或单事授权原则，而我国《立法法》却未对以往实践中过多采用且弊端丛生的综合性授权，作出明确限制。 基于完善授权立法制度的需要，有必要在以下方向改进相应规则：进一步缩小授权立法的范围，尤其是将税法等事项纳入法律保留；确立以“一事一授权”为主的基本原则，严控综合性授权，禁止空白授权；同时进一步明晰授权立法的主体、权限、标准、程序、效力位级等等，以从源头防止授权不当和行权失控。 在另一个维度，为了防止授权立法可能导致的专横立法等危险，许多国家设置了民主补救机制，要求被授权机关必须遵守协商、咨询、听证等基本程序。相形之下，我国《立法法》和已经实施的各种授权立法决定，均未对授权立法活动的民主程序作出基本设计，这就容易导致被授权机关全面垄断立法话语权，而无视公共意见和民意诉求。 典型者如今年2月出台的楼市调控新版“国五条”，虽然其中的重税政策涉及公民重大利益，但既没征询公众意见，也未进行听证，而是以突然袭击的方式颁布。各地随后制定的实施细则，亦是以密不透风的方式扎堆推出。 2005年珠海交规对电动自行车的封杀，同样排斥了听证等公共参与渠道，既没听取广大市民的诉求，也未征求相关生产企业的意见。一位珠海市民对此辛辣地指出：“有权投票决定电动车能否上路的，全都有车！” 正因此，防止授权立法异化的一个重点方向，就是强化其程序制度，尤其是对涉及重大公共利益或公民权利的授权立法活动，应当将立法公开、民主参与等机制设置为强制性程序。同时应当明确，凡是未遵循必要民主程序的授权立法，一律认定为无效。 要避免授权立法活动偏离正当轨道，除了通过法律保留等进行事前控制，通过程序民主进行事中约束，还需要建构起完善的事后监督机制。我国虽然对授权立法也设置了备案、批准等事后监督机制，但不仅监督形式远少于法治发达国家，实际运行也常常流于形式。 以法规备案为例，典型一例是，1985年全国人大对国务院作出经济改革、对外开放方面的立法授权时，明确要求相关行政法规均需报送全国人大常委会备案，但在2000年《立法法》出台前，此类行政法规没有任何一件报送备案。此外，对于报送备案的法规，备案机关大多备而不查，其监督效果可想而知。时至今日，授权机关尚未行使过一次不予备案的权力，这当然不能证明报送的法规毫无瑕疵，反倒在一定程度上说明了监督权的放弃。 再以批准制度为例，该制度要求授权机关对授权立法主动进行审查，进而决定是否批准其生效。原本这是比备案制度更有力的监督措施，但在实践中却甚少运用，尤其是针对国务院的立法授权，尚没采用过批准制度。不难想象，当初税收立法权下放时若能设置“批准”这一关卡，诸多弊端或能得到有效控制。 学界的普遍共识是，应当针对授权立法设立更为严格的备案、批准制度。在备案制度方面，授权机关应对报送的法规进行主动审查、实质审查，并及时撤销存在问题的法规。在批准制度方面，应当明确涉及国家、公民重大利益的授权立法，必须设置“批准”这一强制性程序。 授权立法的未来命运 授权立法应该继续存在？还是予以终结？是持续多年的一个争议话题。 早在10多年前制定《立法法》的过程中，围绕“授权立法”的命运，就曾发生过激烈的存废之争。“取消派”认为，授权立法是法制空白时期的特殊产物，是经济改革摸索阶段的特殊需要，随着国家法制的逐步完善，授权立法已无实质意义，理应取消，以彻底杜绝可能引发的各种负效应。“保留派”则认为：经济改革是一个漫长曲折、不断深化的过程，应当保留授权立法，继续发挥其应急、先试、实验等功能。 尽管《立法法》最终肯定了授权立法制度，但争议并未平息。而随着时间的推移，天平似乎也越来越多地向“取消”一侧倾斜。 对国务院的授权立法，在中国法律体系已经形成的大背景下，其存在必要性正在遭遇巨大挑战，要求上收税收立法权的呼声就是一个强烈信号。倘若1985年对国务院的授权决定最终被废除，而又不再进行新的授权，或将意味着此类授权立法基本走入历史。 经济特区授权立法的处境更加微妙。2001年，中国加入世贸组织，次年，国家正式宣布市场经济体制初步建立，这意味着全方位、多层次、宽领域的对外开放新格局逐渐形成，经济特区与内陆在经济体制上已无差别。基于“入世”要求，从上世纪90年代末起，全国开始清理各地优惠政策，经济特区在税收、出口、劳动力等方面的特殊政策被逐步取消，大量政策优惠型立法难以为继。尤其是到了2007年3月，随着《企业所得税法》出台，将内外资企业所得税税率统一为25%，为经济特区企业所得税特殊优惠划上句号，同时也标志着经济特区最后一项经济优惠政策宣告终结。 在“特区不特”的现实尴尬中，建议中止经济特区授权立法的呼声日益升温。但在经济特区主政者看来，恰恰因为在经济优惠等方面已经“特区不特”，特区立法权成了最后的“优惠”和“特权”，成了经济特区唯一有别于其他地区的制度优势，因而决不能轻言放弃。 正是基于强烈的危机感，早在2003年11月，海南、深圳、珠海、厦门、汕头五大经济特区就首次聚集海口，共商特区立法权的脱困之道，并达成共识：运用特别立法权促进特区“二次创业”。 近年来，为了回应外界争议和压力，经济特区开始试图为授权立法寻找新的方向，从以往侧重经济立法更多地转向行政改革、社会管理、文化建设等领域。以深圳经济特区的社会立法为例，2012年出台了《社会建设促进条例》，同时根据立法规划，“十二五”期间，深圳的社会立法将占立法总数的50%以上。 倘若这样的思路能够顺利推行，或将为经济特区授权立法开辟出一条新路，促使特区从单纯的“经济特区”向整合政治、经济、文化等诸多领域改革要素的“综合特区”转型，并为国家新一轮的改革深化提供经验。 不过从长远看，基于我国法律体系已经迈向全面完善的目标，而“完善”的重要标志就是法律的统一性、权威性和民主性，因此今后应当尽可能减少授权立法，着重加强具有完全合法性身份的立法机关的资源和力量，用好用足其立法权。对于不可避免的授权立法，也应予以严格的法定限制。 勃兴于改革年代的授权立法，也将由中国改革的演进决定其生机。从某种程度而言，授权立法是检测改革进度和法制成熟度的度量衡，当国家改革大功告成、法律体系达致完善之际，授权立法终将接受式微的宿命。但这样的愿景显然并非一蹴而就，正因此，当下的首要任务，并非急于取消授权立法制度，而是如何加以规范和完善。事实上，这也是国家改革和法制建设绕不过去的历史阶段。 |
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