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第六十九条 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。包括兜底条款在内，本条共规定了十种不符合法定起诉条件、应当裁定驳回起诉的情形行政诉讼法第四十九条的具体内容是:“提起诉讼应当符合下列条件(一) 原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四) 属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”这是公民、法人或者其他组织提起行政诉讼所应当具备的基本的起诉条件。1.原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。行政诉讼法第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该条虽然看似将适格原告区分为两大类，但事实上适用了一个相同的标准，这就是“利害关系”。最高人民法院在(2016) 最高法行申 2560 号减金凤诉山县政府案的裁定中对该问题进行了论述，裁定指出:“通常情况下，行政行为的相对人总是有诉权的，因为一个不利行政行为给他造成的权利侵害之可能显而易见。因而，有人把行政相对人称为“明显的当事人’。但是，可能受到行政行为侵害的绝不仅仅限于直接相对人。为了保证直接相对人以外的公民、法人或者其他组织的诉权，而又不使这种诉权的行使“失控’法律才限定了一个“利害关系’的标准。所谓“利害关系’，也就是有可能受到行政行为的不利影响。具体要考虑以下三个要素:是否存在一项权利;该权利是否属于原告的主观权利;该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。2.有明确的被告。对于“有明确的被告”的认定问题，本司法解释第六十七条已作出规定，此处不再赘述。3.有具体的诉讼请求和事实根据。何为“有具体的诉讼请求”，本司法解释第六十八条已作出规定，此处亦不再赘述。提起诉讼不仅应有具体的诉讼请求，还要有事实根据。何为“有事实根据”?最高人民法院(2016)最高法行申2301 号杨学奎诉天津市津南区政府、津南区咸水沽镇政府案裁定指出:“通常认为，所谓“事实根据’，是指一种“原因事实’，也就是能使诉讼标的特定化或者能被识别所需的最低限度的事实通俗地说，是指至少能够证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在。”例如，如果请求撤销一个行政决定，就要附具该行政决定;如果起诉一个事实行为，则要初步证明是被告实施了所指控的事实行为。4.属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。关于受案范围，行政诉讼法第二条、第十二条和第十三条从不同的角度作出了规定，应当说行政诉讼的受案范围是一个非常复杂的问题，在立案环节一般难以作出准确判断，但对其基本面还是应当予以把握。例如有的当事人对行政判决不服，以审理该案的法官为被告提起行政诉讼，有的法院的立案庭竟以立案登记制为由予以立案，这就是很不严肃的事情。至于属于受诉人民法院管辖，有一个问题需要明确，那就是，在立案之后发现受理的案件不属于本院管辖的，不发生裁定驳回起诉问题，而应依照行政诉讼法第二十二条的规定移送有管辖权的人民法院。二、超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的本项将原来的“正当理由”改为了“行政诉讼法第四十八条规定情形”，要求更为严格。行政诉讼法第四十八条规定了特殊情形下起诉期限扣除和延长的事由，该条规定:“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”法律规定的“不可抗力”，是指当事人不能预见、不能避免并且不能克服的客观情况，例如地震、火灾、山洪、泥石流等自然灾害;“其他不属于其自身的原因”，则主要包括当事人被限制人身自由等情况。法律规定的“扣除”，是指被耽误的时间不计算在起诉期限内。如果被耽误的时间扣除后仍然超过起诉期限，人民法院应裁定驳回起诉。至于“前款规定以外的其他特殊情况”，一般认为包括因交通断绝、生病以及未成年人因其法定代理人未确定而不能起诉等。@由于范围较广，情况较多，因而交由法院在个案中具体认定。为方便法院认定，起诉人在提出延长期限申请时，应当提供相应证据确定一个正确的被告，是一个非常重要的问题，否则就会上演一出“关公战秦琼”的闹剧。对于“正确的被告”的确定依据，最高人民法院在(2016)最高法行申2719 号陈前生、张荣平诉金寨县政府一案的裁定中进行了论述，该裁定指出:“在行政诉讼中，确定适格被告的依据是所谓法定主体原则，即:行政机关作出了被诉的那个行政行为，或者没有作出被申请的行政行为，并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分行政诉讼法第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告’的规定就是法定主体原则的具体体现。通常情况下，法定主体原则具体包括这样两个要件:第一谁行为，谁为被告;第二，行为者，能为处分。”所谓“谁行为，谁为被告”，既包括行政机关作出一个法律行为，也包括行政机关作出一个事实行为;既包括行政机关作出一个拒绝决定，也包括行政机关针对申请逾期不作任何答复。如果行政机关作出的是一个书面决定，那么提供这个书面决定通常就能证明被告适格。如果行政机关作出的是一个事实行为或者是不作为，原告则需要提供一些事实根据以证明确实是这个行政机关作出了一个事实行为或者逾期不作为。当然，主张行政机关不作为的，需以该行政机关具有相应的法定职责为前提，一如最高人民法院在(2017)最高法行申1467 号明爱清、曾飞诉武昌区政府一案裁定中所指出，“没有必要仅仅因为“拒绝’了一个没有实体法上请求权基础的申请而使一个明显不具有法定职责的行政机关卷进诉讼当中。”所谓“行为者，能为处分”，指的是该行政机关不仅是被诉行政行为的实施者，也具有承担法律责任的能力，换言之，“该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。至于“错列被告”的具体情形，行政诉讼法第二十六条及司法解释相关条款对于行政诉讼的适格被告作出了一系列规定，违反这些规定的，就属于“错列被告”。应当注意的是，按照本项的规定，在原告错列被告的情况下，人民法院应当首先告知其变更被告，只有在“错列被告且拒绝变更”的情况下，才能作出驳回起诉的裁定实务中还有一种情形，即原告起诉时遗漏了被告或者有意不告，这不是错列被告情况下的变更被告问题，而是遗漏被告情况下的追加被告问题。本司法解释第二十七条第二款规定:“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。”这是因为行政诉讼法规定了“双被告”制度，作出维持决定的行政复议机关属于法定的共同被告，因此规定“行政复议机关作共同被告的除外”四、未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的这里涉及的是诉讼行为能力问题和推选代表人问题。没有诉讼行为能力的公民，由于其诉讼行为能力的缺乏，不能独立为诉讼行为，亦不具有对代理权限表达个人独立意志的能力。法律为了其合法权益，乃设置法定代理人制度。行政诉讼法第三十条规定:“没有诉讼行为能力的公民，由其法定代理人代为诉讼。法定代理人互相推诿代理责任的，由人民法院指定其中一人代为诉讼。”至于法定代理人的范围，可以参照民事法律规范的规定。法定代理不仅是一种权利，更是一种义务。因此，法定代理人不能互相推诿代理责任。如果出现法定代理人互相推诿代理责任的，应当由人民法院指定其中一人代为诉讼。这也就是所谓的指定代理人。关于推选代表人的问题。行政诉讼法第二十八条规定:“当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，应当经被代表的当事人同意。”本司法解释第三十条对此作出了进一步的解释:“行政诉讼法第二十八条规定的“人数众多’，一般指十人以上。根据行政诉讼法第二十八条规定，当事人一方人数众多在起诉时不确定的，由当事人推选代表人。当事人推选不出的可以由人民法院在起诉的当事人中指定代表人。行政诉讼法第二十八条规定的代表人为二至五人。代表人可以委托一至二人作为诉讼代理人。依照本项规定，未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的，应当裁定驳回起诉。但是，这一规定并不意味着凡有此种情形一律迳行裁定驳回起诉，正确的方法应当是，对于能补正者，首先应当指定期间命其补正。只有在不能补正或者虽经补正仍然存在资格或权限欠缺的情况下才得为之。这里涉及的是行政复议与行政诉讼的衔接问题。行政复议与行政诉讼，是解决行政争议的两种不同的法律制度，前者属于行政系统内的救济途径，后者属于司法救济途径。行政诉讼法设立的是原告选择为原则，复议前置为例外的模式。如果法律、法规规定应当先向行政机关申请复议原告未经行政复议程序还行提起行政诉讼，即属欠缺诉讼要件，应当裁定不予立案:;已经立案的，应当裁定驳回起诉。在一种情形下，尽管法律、法规规定先向行政机关申请复议，公民法人或者其他组织仍可迳行提起行政诉讼，毋庸等待行政复议决定之作成，这就是本司法解释第五十六条第二款规定的:“依照行政诉讼法第四十五条的规定，复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法立案。”至于行政复议的法定期限，行政复议法第三十一条第款规定:“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出复议决定但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人;但是延长期限最多不超过三十日。”禁止重复起诉，又称二重起诉之禁止、更行起诉之禁止。其理论根据首先来自于“诉讼拘束”。弗里德赫尔穆·胡芬指出:“诉讼拘束意味着这一案件拘束于这一个法院，其范围取决于诉讼标的”，“每一案件的诉讼拘束都具有阻止效力，这就是说，在诉讼拘束持续期间，任何当事人都不得使同一案件产生新的诉讼拘束”,，“诉讼拘束开始的实质性时点，就是诉状到达法院的时间-一-即使该法院无管辖权。诉讼拘束随着判决的既判力出现而结束。”@禁止重复起诉的另一个理论根据是一事不再理。其内容是“当事人不得就已起诉之事件，于诉讼中更行起诉”，“其目的在于避免同一事件重复审判，造成前后判决之矛盾及诉讼之不经济”。@ 至于“重复起诉”的认定，本司法解释第一百零六条已作出规定，即“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时符合下列条件的，构成重复起诉:(一) 后诉与前诉的当事人相同;(二) 后诉与前诉的诉讼标的相同;(三) 后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”具体可参见本书该部分论述诉讼程序因原告提起诉讼而开始，原告亦有权以撤诉方式使诉讼程序终了。这是处分权主义的固有含义。行政诉讼法第六十二条规定了撤诉制度。该条规定的撤诉包括两种情形:原告申请撤诉;或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉行政诉讼法未就禁止再诉作出明确规定，我们认为，禁止撤回起诉后再行起诉，应当主要适用于下列情形:第一，人民法院已经作出终局判决后始撤回其诉的。这不仅是列国的通行做法，也是禁止再诉制度所主要针对的情形;第二，被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的.这种情形下的撤诉，虽然看似只是程序的撤回，但往往是“因当事人之间存在着撤诉合意，导致诉的利益丧失，或者导致诉讼系属效果消灭”。@除此之外，只要人民法院尚未作出终局判决且再行起诉时尚未超过起诉期限，一般都应允许。这一规定的旨趣体现的是所谓“诉的利益”。正如最高人民法院在(2016)最高法行申5032 号崔志惠等8 人诉天津市政府一案的裁定中所指出的:““无诉则无判’，诉乃发动审判权的前提。然而，是不是只要诉具备了法定形式并符合法定程序，人民法院就必须进行实体审理?现有法律虽然未作出明确规定，但根据审判权的应有之义，结合立法精神以及司法实践可知，答案并非绝对的，诉最终能否获得审理判决还要取决于诉的内容，即当事人的请求是否足以具有利用国家审判制度加以解决的实际价值和必要性。”行政诉讼法对诉的利益问题缺乏明确规定。虽然《若干解释》第一条第二款曾经规定，“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围，但是，这一规定存在着单纯从行政行为的性质以及受案范围的角度进行规范的缺憾，对诉的利益的内在含义宣示得并不十分鲜明。实践中，滥用诉权的问题已经开始成为困扰行政执法和行政审判的现实难题，其中尤以滥用政府信息知情权为最突出。我们应当认真研究诉的利益理论，并以此规制愈益突出的滥诉行为。但是，对于些许的滥诉也大可不必如临大敌。在当下的中国，诉权保护仍然是主要矛盾。滥用诉权必须规制，但对滥用诉权的规制同样不可滥用。此外还需强调的是，“必须将难以胜诉的理由与诉的理由本身区别开来”如果“事先就把一些预计难度可能很大的，或者胜诉希望不大的行政诉讼，立即宣布为“不适法的’”,@ 则是对行政诉讼法之立法宗旨的背离。这一规定的理论基础是既判力。最高人民法院在(2017) 最高法行申411 号张刚诉武昌区政府案的裁定中对此问题进行了较为充分的论述，裁定指出:“所谓既判力，是指已经发生法律效力的判决、裁定对后诉的羁束力。其作用体现在消极和积极两个方面。消极作用是指，基于国家司法权的威信以及诉讼经济，在人民法院作出生效判决、裁定后，不准对同一事件再次进行诉讼。既判力的消极作用体现的是“一事不再理’，就此而言，与禁止重复起诉属于同一原理。··.···既判力的积极作用是指，人民法院不得在其后的诉讼中作出与该判决、裁定内容相抵触的新的判决、裁定。这是法的安定性所决定的。但既判力只对与生效裁判当事人相同的后诉产生诉权的遮断效果，对于第三者而言，只是禁止作出与生效裁判内容相抵触的新的判决、裁定，而不是就此剥夺其诉权。”准确把握本项的含义，还需注意对“诉讼标的”的理解。上述裁定对这一问题亦进行了阐明:“将行政行为统一地确定为行政诉讼的诉讼标的难以起到统领各种诉讼类型的作用。即使在撤销诉讼中，行政行为的合法性也仅只属于人民法院的审查对象，而审理对象则还包括该行政行为是否对原告合法权益构成侵犯等因行政行为而引起的行政法律关系。如果将审查对象等同于审理对象，就不能揭示诉讼的本质，不会着眼于案件的全部事实。因此，撤销诉讼的诉讼标的应当是“行政行为违法并损害原告权利这样一个原告的权利主张’。”据此，即使后诉与前诉起诉的是同一个行政行为，但因原告不同，权利损害的主张亦有可能不同，故而不能简单地认定“后诉与前诉的诉讼标的相同”本项是一个兜底条款，适用于前述九项内容所不能囊括的其他应当裁定驳回起诉的情形。但在法律和司法解释没有明确规定的情况下，适用兜底条款驳回起诉应当非常慎重，即使适用本项规定，也应当说明理由。 如果您在工作和生活中遇到与行政行为有关的问题可以与我进行交流
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