 飞地经济作为一种新兴的空间重构策略受到中央政府高度重视。2015 年 12 月国家发改委发布《关于进一步加强区域合作工作的指导意见》，提出支持有条件地区发展飞地经济。2016 年 3 月国家“十三五”规划纲要提出，通过发展飞地经济等方式，创新区域合作机制和互助机制。 2017年，国家发展改革委出台《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，鼓励创新跨区域合作模式，支持“飞地经济”发展。意见指出在推动长江经济带发展战略中，鼓励上海、江苏、浙江到长江中上游地区共建产业园区，共同拓展市场和发展空间。 2021 年 3 月国家“十四五”规划纲要明确提出，鼓励探索共建园区、飞地经济等利益共享模式。目前，全国已有飞地型经济园区超 800 个，占各类园区总量 5%。 近年来，长三角、珠三角区域一体化发展步伐加快，还出现了科创飞地以及连接两种飞地的互动式双向飞地模式。 传统飞地经济是飞出地“资本 + 技术”优势与飞入地“土地 + 劳动力”优势结合,“飞地”往往是两个经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过跨区域的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。 科创飞地属逆向飞地，指飞入地在飞出地设立创新中心，利用其创新资源开展创新创业孵化项目，而后将之导流回本地，发挥招商引资和招才引智作用。 双向飞地是以上两种模式的互联： 一方面中小城市为快速突破本地经济短板、实现产业转型升级，在大都市设立科创飞地，利用其人才、资金、技术等资源优势，以创新链服务产业链； 另一方面上海、深圳、杭州等大城市产业承载空间不足，科技成果产业化落地需寻找新空间、积极布局产业飞地。 因此双向飞地模式是传统飞地经济的内涵延伸和创新发展，跨行政区的两地通过签署双向协议，利用各自优势，创新管理运营机制，推动两地要素流通配置，满足两地经济发展需要，实现共建共享。  “飞地经济”发展的新特征、新趋势 # 从“单向飞地”走向“双向飞地” “飞出地”与“飞入地”的主体界定开始越来越模糊，由早期的从先发地区“飞出”向后发地区“飞入”的单向串联输出，开始走向从后发地区“飞出”向先发地区“飞入”并举的双向并联循环。 # 从“工业园区”向“协同创新中心”升级 “飞地经济”的空间形态以往是以共建工业园区为主，而当前以楼宇创新社区为代表的新形态，正逐步丰富“飞地经济”的空间类型，特别是表现在后发地区向先发地区“逆向飞地”的建设中。 # 从“政府主导”向“复合主体”演变 随着“飞地经济”新形态的不断涌现，飞地治理的模式越来越走向市场化与专业化，从政府主导、政府与企业合作共建、管委会与企业共同管理，到发达地区专业企业托管运营，再到专业园中园营造，“飞地经济”的治理结构也呈现出多样化、多层化、专业化、市场化新模式。  双向飞地：实现技术创新 与产业转化优势互补 近年来，能够实现技术创新与产业转化优势互补的“双向飞地”模式，不断成为各地探索产业转型升级和产业链提升的重要抓手。通过创新资源优势地区与产业集聚地区，向互联共建研发基地和技术转移转化基地，成为双向飞地模式下的新探索。 一方面，产业基础雄厚的地区，因为技术创新支撑不足导致产业转型升级乏力。另一方面，创新资源优势地区，往往面临产业化空间不足、产业配套基础不够的制约。 “双向飞地”模式，较好地解决了上述两种困境，实现了创新资源优势地区与产业基础雄厚地区共赢。 产业基础雄厚地区可以通过到创新资源优势地区建立研发基地，更有针对性地解决产业转型升级中的技术难点和痛点，补齐技术短板，提升地方产业竞争能力。  来源：网络 而创新资源优势地区通过到产业集聚地区建立技术转移转化基地，点对点实现成果转移转化，大大提高了成果转化效率。因此，“双向飞地”模式成为畅通创新产业化闭环的重要路径。  双向飞地模式的创新范式 双向飞地模式是新形势下我国区域协调高质量发展的内在需要，也是基于科技创新发展、 产业转型升级和产业链布局优化等方面的现实要求，更是我国资源要素市场化配置改革深化推进的必然结果。 自“长三角一体化发展”上升为国家战略以来，浙江各地纷纷在沪布局“科创飞地”或“人才飞地”，以协作共享科技创新资源、人才资源。 如何用好各类“飞地”，让技术、人才、土地等资源要素，跨过空间阻隔、畅通流动，推动区域一体化发展？“嘉温”模式和“深汕”合作区给出了很好的示范。 温州是浙江最早与上海合作布局“飞地”的地区之一。两地共同打造的“科创飞地”+“产业飞地”的“双向飞地”模式，推动了双方技术创新与产业转化的优势互补，在共享一体化红利的同时，也为长三角区域间“飞地”合作提供了可供参考的经验。 # 双向飞地模式动力机制：资源共享、 互利共赢 2018年以来，嘉定区和温州市依托“科创飞地”以项目化扎实推进两地对接交流，在园区招商引资、功能打造和服务保障等方面，探索建立跨区域发展合作机制和利益共享机制，创设了许多有效举措，实现了两地产业协同发展。 1)双向共建，联动合作 双方在两地共同推进科创园和产业园建设，致力于拓展“技术在上海，转化在温州，产业在温州”合作模式。在嘉定共同设立科创园，温州行业龙头骨干企业、科技创新企业可以来嘉定共享科技资源，在汽车及零部件、智能制造、电子信息等重点领域，引导产业链上下游企业设立实验室、研发中心、技术中心等。同时，在温州共同设立“先进制造业深度融合发展示范区（嘉定工业区温州园）”，嘉定企业也可以在温州拓展生产基地。  温州（嘉定）科技创新园 来源：网络 2)资源共享，政策协同 两地充分发挥各自相对优势，特别是借助嘉定在科技、资金、人才等方面优势，依托科创园加强与上海资本机构、科研院所的联动，遴选一批优秀的产业孵化项目。同时，嘉定区和温州市还不断强化政策协同、规则协同、标准协同、要素协同，实施两地营商环境联建、资源共享互联、监管执法联动等。 3)供需对接，优化服务 嘉定区和温州市正合力完善园区功能布局，为入驻企业精准提供各项保障服务。两地重点共同打造企业研发平台和公共研发服务平台，引导入驻企业共享嘉定区项目研发和成果转化等公共研发服务资源，共同推动两地信息互联互通，在标准化技术机构、标准化专家、各级标准的制定修订等方面实现数据信息共享互通，共同打造离岸孵化器、做好企业技术研发资金和人才服务等保障工作。 # 双向飞地模式发展基础：优势互补、 产业关联 在广东汕尾的革命老区，一块深汕合作区“飞地”，屹立于粤港澳大湾区的最东端，孕育着勃勃生机。 从2011年开始，汕尾和深圳跨越地理空间，开启“飞地经济”改革试验。也是在这一年，广东省委、省政府在汕尾市海丰县设立“深汕特别合作区”，一场“特区带老区”的序幕全面拉开。 2021 年 1 月汕尾创新岛在深圳南山科技园创建，开启深圳研发、汕尾生产的双向飞地模式。以科创飞地形式利用深圳人才、技术，共享科研设备等创新资源优势，聚焦汕尾本土企业创新发展需求，孵化引进创新资源和产业项目，在创新岛研发孵化和培育一批重点科技创新成果。 同时，针对深圳科技创新成果转化的痛点和难点，结合汕尾的资源、劳动力、生态环境及政策体制优势等，以政策激励推动成果转化应用，带动优质产业项目落户汕尾。通过创新岛孵化与产业承接形成产业链互补，为汕尾产业转型升级提供契机，也为深圳科技创新中心建设拓展空间。 10多年过去了，深圳和汕尾的协作按照“政府推动、市场导向、优势互补、合作共赢”原则，在汕尾建立起的深汕合作区，重点发展以先进制造业、战略性新兴产业和未来产业为主导的现代产业体系。从“三方共管”到“两方合作”，从科技研发到转化落地，从人才培养到人才交流，通过不断探索合作方式，持续扩大合作领域。  深汕合作区 来源：网络 如今，“汕尾创新岛”的建立，也让汕尾在深圳拥有了一块“研发飞地”，双方就此两地共同打造的“双向飞地”模式，打破行政区划界限，推动了双方创新与产业转化的优势互补，形成你中有我、我中有你的经济发展合作模式，为深汕“研发飞地”释放出强大的新动能，走出了一条新时代精准帮扶、共同发展之路。  双向飞地模式组织管理： 政府主导、 市场化运作 如今，双向飞地形成了“科创中心城市研发 + 产业园区生产制造”，构建“创新研发—成果孵化—产业化落地”的创新创业生态链条，并形成了以政府为主导、市场化运作的治理模式，为创新要素的流通配置提供了更合理的实质化路径。 # 注意区分政府与市场的边界 当前各地在“双向飞地”的实践探索中，应注意合理区分政府与市场的边界，让有形之手与无形之手合力推进。政府主要在跨区域对接合作、公共平台建设、利益分配机制设计等方面发挥主导作用。同时要充分尊重参与企业的自主性，发挥市场机制的作用，形成完整的创新成果转化生态链。 # 梳理共性技术难题，因地制宜，精准对接 “双向飞地”模式要根据各自的基础聚焦产业，建议地方政府认真梳理产业转型升级中的共性技术难题，以及代表产业未来的技术方向，有针对性地对接相应产业技术的国内领先地区，合作设立“双向飞地”，实现精准对接。 在宏观层面，两个地区的政府之间，可通过制度创新，合理分配合作产生的利益。而在微观层面，技术创新方、产业转化方和飞地平台方的利益必须有明确的机制和制度进行保障，通过市场的方式去实现。 # 明确产业发展导向 此外，还应以产业发展规律为导向，加强产业链、供应链对接，着力补齐补强产业互通互联的链条，携手“兄弟区域”优势互补实现产业共赢。一方面充分论证“飞入地”的产业基础、供应链企业基础、未来产业发展规划，另一方面也要充分研究了解“飞出地”溢出产业，在研究规划“飞入地”承接产业持续性和集群效应的基础上，实现基于产业发展规律的自然承接。 在政策层面从横向协调机制向纵横交叉补偿机制转变，在行政层面从招商引资思维向营商环境打造优化转变。 越来越多的实践证明，飞地经济能够跨区域延伸产业链、打通供应链、提升价值链，有助于要素资源自由流动，有效化解发展不平衡、不充分的问题。飞地经济已经成为推进区域协调发展的重要路径，成为先富带后富、迈向共同富裕的重要发展模式。 参考资料： 用好“两只手” 畅通创新产业化闭环 作者：叶建亮 |
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