|
东盟与地区主义中的大国竞争：从东亚到印太地区 作者：吉松秀孝（Hidetaka Yoshimatsu），日本立命馆亚洲太平洋大学太平洋学部教授，主要研究重点是日本政策、区域合作、东亚地区动态。 来源：Hidetaka Yoshimatsu, ASEAN and Great Power Rivalry in Regionalism: From East Asia to the Indo-Pacific, Journal of Current Southeast Asian Affairs, Vol.42, No.1, 2023, pp.25-44. 导读 自从中国提出“一带一路”倡议，美国及其盟国试图通过提出“印太”（Indo-Pacific）这一新的地理概念来对抗中国的地区影响力。多方面升级的大国地缘竞争无疑对东南亚国家联盟（下称东盟）的地区治理提出挑战。本文通过分析东盟对敌对国家间对抗性政治的管控，探讨其在区域合作倡议中的地位和策略。它从理论上解释了东盟对大国政治的处理，即在发展具体的理念框架时，公正地参与管控大国的物质利益（material interests）和道德合法性（moral legitimacy）。本文认为，东盟通过中立地将大国纳入其区域倡议（regional initiatives），并通过发展社会文化规范体系（normative framework）来维持组织合法性（organizational legitimacy），从而管控大国之间的竞争。 东盟管控对抗政治的概念化 （一）东盟的中心地位（centrality of ASEAN） 东盟能够在东亚和亚太地区地区主义中保持中心地位的关键因素之一是它对于大国之间对抗政治的管控。东盟致力于发展合作倡议，并将该倡议纳入其发起的区域架构。这一特殊地位在2007年《东盟宪章》中被正式确立为“东盟的中心地位”。 （二）中立纳入（impartial enmeshment） 本文将东盟处理敌对国家之间的对抗性政治的本质概念化为“中立纳入”。“中立”是指一个区域实体“平等对待包括大国在内的所有行为体，在它们之间的冲突中不偏袒任何一方，并为它们提供一个合适的氛围，以解决它们之间的分歧”。“纳入”的概念指的是“与一个国家接触的过程，使其深入参与国际或地区社会，将其包裹在一个持续交流和关系的网络中，以实现一体化的长期目标”。区域实体通过缓和物质领域的严重权力对抗，引导有关国家进行区域合作，这是中立纳入的特点。中立纳入意味着一个地区实体要积极地与其他国家合作，而不是被动地不站在两个大国中的任何一方。 这种中立纳入与东盟的长期外交战略有关。自21世纪初以来，由于亚太地区日益多极化，东盟在该地区的相对外交侧重点由“自治”演变为“中立”。东盟通过建立东亚峰会、东盟地区论坛、东盟防长扩大会议等地区机制，为维护亚太地区稳定作出了贡献。东盟中立性建立在其作为该区域公共产品（public goods）的提供者的基础之上，同时各方都获得了平等和公平的以促进它们在该地区的利益的机会。这种中立的纳入构成了东盟作为一个“诚实的中间人”的区域作用的基础。 （三）道德合法性（moral legitimacy） 本文中的“合法性”可以被理解为“一种普遍的感知或假设，即一个实体的行为在某些社会建构的规范、价值观、信仰和定义体系中是可取、适当的”。道德合法性是是“社会取向的”，反映了对组织及其活动的积极规范评价，以及与自利不同的亲社会逻辑。组织可以通过给出理由来证明某些行为、做法或制度的正当性，并通过与对手进行协商性沟通而不是操纵和说服他们来获得道德合法性。 本文假设，物质领域的中立纳入和理念领域的道德合法性相结合，使得东盟能够管控敌对国家之间复杂的政治，并鼓励这些国家加入和支持合作性的区域架构。 东亚地区主义中东盟对中日对抗的管控 在推进东亚地区主义的过程中，一个不确定因素是中日在地区领导权上的竞争。两国通过提出不同的机制建设方法，在区域合作倡议方面展开竞争。中国通过“10 + 3”“东亚自由贸易区”和“东亚智库网络”推动区域合作，日本则支持以东亚为基础的区域主义、“东亚全面经济伙伴关系协定”和“东盟与东亚经济研究所”。 东盟试图以各种方式管控这些对抗性倡议，使区域主义顺利发展。东盟拒绝了日本和中国提出的建立双边机构的倡议，将其转变为东盟倡导的倡议，并纳入其他国家。举例而言，2003年12月在东京举行的日本-东盟纪念峰会上，日本提议缔结《日本-东盟宪章》，以过去30年的双边关系为基础，指明加强一体化关系的未来方向。东盟成员国拒绝接受这一提议，因为它们不愿在各个对话伙伴中单独与日本达成一项特殊协议。东盟还拒绝了中国提出的建立更紧密机构联系的建议。对此，东盟回应称:“我们赞赏地注意到中国提出的睦邻友好合作条约……该条约包括更广泛的印度-太平洋地区，超越东盟和中国。”东盟担心中国的提议会重复和破坏《友好合作条约》（Treaty of Amity and Cooperation, TAC），并寻求维持对开放和包容的地区秩序的基本偏好。 东盟努力中立地将中国和日本纳入东盟地区机制。 在政治领域，东盟成员国寻求将中国、日本和其他对话伙伴纳入TAC。TAC最初是一项阐明东盟创始理念的内部条约，但东盟试图利用该条约使其外部伙伴认可其成文准则，包括尊重独立和主权、不干涉内政以及和平解决争端。 在经济领域，“东盟+ 1”自贸区网络形成，覆盖整个东亚的自贸区。2002年，中国和东盟签署了《中国—东盟全面经济合作框架协议》，为建立中国-东盟自由贸易区奠定了法律基础。日本对此迅速作出反应——日本和东盟领导人于2002年11月5日发表了《全面经济伙伴关系联合宣言》。之后，东盟与韩国、澳大利亚、新西兰和印度形成了类似的“东盟+ 1”自由贸易协定。2011年8月，中日在东盟与中日韩、东亚峰会经济部长会议上共同倡议建立东亚区域自由贸易区。东盟考虑了这一建议，并寻求在东盟中心原则的基础上，在其领导下推进新的自由贸易协定。 东盟对中美在印太地区竞争的反应 中美在印太地区地缘政治竞争萌芽的标志性事件是中国在2013年发起的“一带一路”倡议。中国通过发展由丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路组成的一带一路，增加了其从亚洲到欧洲的地缘政治和地缘经济存在。 东盟国家深度参与“一带一路”建设。2017年5月，中国政府举办首届“一带一路”国际合作高峰论坛，东盟10个成员国中有8个派出政府首脑或国家元首与会。“一带一路”倡议为东南亚带来了巨大的经济效益，包括加强区域连通性，缩小发达国家和发展中国家之间持续存在的发展差距，增加中国的技术投资，并通过智慧城市项目帮助解决可持续城市化的挑战。 尽管东盟成员国对“一带一路”倡议作出了实质性承诺，但东盟在其官方文件中对“一带一路”倡议持克制态度。尽管在2017年11月，东盟发表《关于进一步深化基础设施互联互通合作的联合声明》，致力于共建“一带一路”。但在东盟部长级会议联合公报中，东盟并未对“一带一路”给予特别关注。例如，2015年8月第48届东盟领导人会议联合公报提到了“一带一路”倡议，但也提到了其他项目，如“东盟-美国良好治理、公平和可持续发展与安全伙伴关系”。可见，东盟成员国广泛参与“一带一路”项目，但东盟对中国的大战略保持中立立场。 为应对中国日益增长的地区存在，日本和美国开始在印太概念下采取新的举措。2016年8月，日本首相安倍晋三提出了“自由开放的印太战略”（Free and Open Indo-Pacific, FOIP），认为国际社会的和平与繁荣依赖于自由开放的海洋秩序，应从太平洋到印度洋培育这样的海洋秩序。美国总统特朗普在2017年11月举行的第25届亚太经合组织峰会上提到“分享我们对自由开放的印度太平洋地区的愿景”。FOIP随后成为指导美国、日本、澳大利亚和印度之间的四方安全对话发展的关键外交愿景。 东盟成员国普遍对FOIP持消极态度，新加坡与印度尼西亚的政治领导人公开质疑其排他性，他们鼓励日本修改FOIP的排他性。日本将其正式名称从FOIP“战略”改为FOIP“愿景”。 2019年6月，在泰国举行的第34届东盟峰会上，东盟通过了《东盟印太展望》（ASEAN Outlook on Indo-Pacific, AOIP）。这份报告阐明了在印度-太平洋地区加强合作的关键原则:东盟中心地位、开放、透明、包容、基于规则的框架、良好治理、尊重主权、不干涉等。AOIP代表了东盟对大国竞争的谨慎处理，这体现在规范和原则的公平对待上。一方面，AOIP表明东盟参与“包容性地区架构的发展”，并将“开放、透明、包容”作为其原则。与美国和日本的“自由”和“开放”相比，强调“开放”和“包容”代表了对中国的接触姿态。AOIP还包括“建立战略互信，合作共赢”，这是中国政治领导人提出的发展地区伙伴关系的理念。另一方面，AOIP旨在“维护以规则为基础的地区架构”，作为“维护和平、自由和繁荣”的一种方式，强调尊重国际法和航行与飞越自由。美国和日本在管理海洋事务时都强调了这些准则和原则。该文件还包括“展望的目的是在想法和建议方面具有包容性”，这表明东盟愿意将对话伙伴的建议纳入自己的建议。AOIP代表了东盟的态度，即将包括大国在内的外部伙伴的偏好中立地纳入其制度框架。 中美两国都在正式声明中提到了AOIP作为规范性框架的重要性。美国表示“美国继续将东盟置于我们印太战略的核心位置”；中国认为东盟的理念与原则与中国的一致，如坚持开放、包容、透明，坚持对话而不是对抗，强调经济合作，实现共同繁荣。 东盟参与印太地区主义面临的挑战 AOIP表明东盟愿意中立地协调大国的偏好和利益。在中美战略竞争加剧的背景下，东盟应充分考虑地缘政治变化带来的威胁和机遇，在落实AOIP过程中提升机制能力。 不可忽视，东盟目前存在不足，这对其参与印度-太平洋地区事务构成挑战。 首先，东盟需要保持成员之间的统一立场。虽然东盟的中立纳入是建立在维持内部凝聚力的基础上的，但它有时在对外姿态上表现出内部凝聚力薄弱。保持内部凝聚力是东盟印太战略面临的重要挑战。例如，印度尼西亚和越南对AOIP存在不同的看法。印度尼西亚的目标是促进一个既不由美国也不由中国领导的不结盟的印太地区，并将东盟定位为推进规范框架和合作倡议的支柱。相比之下，越南有兴趣以现实主义的力量平衡取向促进印太地区的发展，并倾向于接受东盟框架之外的小规模接触。 东盟在保持内部凝聚力方面处于两难境地。保持成员之间的凝聚力需要达成共识，这种基于共识的凝聚力是外部议价的关键来源。同时，协商一致的方式往往会阻碍东盟迅速形成共同立场。地缘战略对抗日益复杂，使这种困境的代价更加高昂，东盟需要在以共识为基础的会议外交之外，寻求新的决策机制。 第二，东盟要推动务实合作，落实AOIP原则。AOIP被批评像“新瓶装旧酒”。AOIP中阐述的目标可以是抽象的和理想的，但是实现目标的行动计划必须是具体的和现实的。AOIP指出了具体的合作领域，需要考虑充实合作的具体方案。区域互联互通领域尤其如此。东盟要为印太地区互联互通一体化发展提供平台，“印太基础设施与互联互通论坛”就是一个跳板。从中期来看，有必要将《东盟互联互通总体规划》扩大为《印太互联互通总体规划》，并将现有区域项目纳入新框架。 第三，东盟应扩大以印太地区为基础的战略触角。东盟通过建立和发展东盟地区论坛、东亚峰会等，展现了其处理安全事务的机制能力，成为亚太地区所有大国都参与的地区安全平台。事实上，AOIP中阐述的四个合作领域并没有明确提到安全合作。这说明了东盟在安全领域的战略，重视全面而非集体安全，强调联合海上活动、互联互通项目和可持续发展计划。一个关键的挑战是，东盟如何能够找到有效的途径，使全面安全的进程具体化。 结论 本文从中立纳入和道德合法性的角度讨论了东盟在建立和发展区域合作多边机制的过程中对大国竞争的管控。 在东亚地区主义进程中，东盟主动引导中日两国的偏好和战略倾向，使之为扩大和深化区域合作作出贡献。东盟避免与这两个国家中的任何一个形成特殊的政治和经济安排，还将中国和日本的建议和承诺转化为适用于东亚或整个亚太地区的倡议，并在此基础上创建了中日两国积极参与的新机制。 2010年后，东盟参与的地区主义范围逐渐从亚太地区延伸到印太地区。随着“一带一路”和FOIP的相继提出，印太政治变得复杂。东盟提出AOIP，以公正地协调两个大国的偏好和利益。尽管AOIP得到了包括美国和中国在内的地区国家的支持，东盟仍各种挑战，包括保持内部凝聚力、向务实合作过渡、需要纳入战略和安全事务。 此外，2020年以来，东盟还面临着中美地缘战略对抗加剧、新冠肺炎疫情、缅甸长期政治危机、俄乌冲突等诸多挑战。东盟需要保持其作为管理地区事务和促进区域合作不可或缺的组织的地位，并考虑如何进一步提高其机制能力，甚至改变其传统的外交方式。 词汇积累 物质利益 material interests 道德合法性 moral legitimacy 区域倡议 regional initiatives 规范体系 normative framework 中立纳入 impartial enmeshment 公共产品 public goods 译者：赵逸然，中山大学国际关系学院国际政治专业，研究兴趣为美国同盟、对冲。 校对 | 胡富钦 袁歆 审核 | 施榕 排版 | 刘博宇 本文为公益分享，服务于科研教学，不代表本平台观点。如有疏漏，欢迎指正。 |
|
|
