我国诉讼法上公民代理制度之殇（二）

二、公民代理制度的“罪与罚”

简言之，公民代理就是案件当事人（含法定代表人或者法定代理人）委托除律师、基层法律服务工作者以外的公民担任诉讼代理人或者辩护人参与诉讼活动。如果律师、基层法律服务工作者是以公民身份代理其近亲属或者所在单位参与诉讼的，其性质也属于公民代理。

依据2019年最高法《对十三届全国人大二次会议第3207号建议的答复》，我国立法者于诉讼法上设立公民代理制度的目的或者初衷应主要是为了弥补律师代理资源供给不足，满足当事人的多元化法律服务需求，以保障当事人诉讼权利的实现。

上世纪八九十年代，囿于我国当时的诉讼状况、律师服务市场不发达等客观现实，立法者在对诉讼法进行立法时，并没有像德国那样建立以强制律师代理为形式的诉讼代理制度，而是采用了公民代理的形式，允许非律师群体代理诉讼。

我国早期的民事诉讼法对公民代理实际上是没有任何限制的。以1982年《民事诉讼法（试行）》，该法第50条第2款规定：“当事人的近亲属、律师、社会团体和当事人所在单位推荐的人，以及经人民法院许可的其他公民，都可以被委托为诉讼代理人。”依据该条规定，公民代理人的范围非常广泛，不仅包括当事人的近亲属、社会团体和当事人所在单位推荐的人，还包括经法院许可的其他公民。虽然法律上规定，除律师或当事人近亲属外，其余担任诉讼代理人的人必须由单位或人民法院把关; 但在实务中，各法院基本都充分尊重当事人意思自治，允许当事人委托任何公民担任代理人。这种制度安排优缺点都非常明显，是一把“双刃剑”。

实践中，由于刑事诉讼法对非律师担任辩护、诉讼代理人的权利作了诸多限制，因而刑事案件中公民代理的现象遴较少。民事、行政诉讼法虽然对公民代理案件的资格有所限制，但对公民代理人办案、出庭的影响并不大，所以民事、行政案件成为公民代理的重灾区。

诚如最高法在前述对人大代表建议案的答复中提到的，公民代理“弥补了律师代理资源配给的不足，保障了当事人诉讼权利的实现，在促进矛盾化解和保障诉讼程序的顺利开展等方面起到了积极作用”，但其负面作用也日渐显现，公民代理人职业化趋势明显，“黑代理”、违规收费、恶意诉讼、虚假诉讼等违法现象屡见不鲜，对我国法律服务市场的健康持续发展带来非常大的消极影响。

为此，立法者2012年对《民事诉讼法》进行修改时，对公民代理人范围作了一些实质性的限制。例如，删除了关于“经法院许可的其他公民”被委托为诉讼代理人的规定，增加了“当事人所在社区推荐的公民”被委托为诉讼代理人的内容，还设立“基层法律服务工作者”的方式吸纳部分公民代理人等等。这些修改，在保留公民代理制度的前提下对代理服务的规范化有一定的促进作用，但实际效果仍然是很有限的。问题的症结不在于有多少条件限制，而是在于当事人所在社区、单位以及有关社会团体都可以推荐公民代理人上。办要推荐公民代理人的这三种途径还保留，就不能从根本上解决公民代理制度所产生的种种问题，

这里也有一个细节问题，民事诉讼法和行政诉讼法上规定的“当事人所在社区推荐的公民”该如何理解？规定中的“社区”是不是仅指与农村里的村相对应的城市社区，也就是说只有社区居委会才有权推荐公民代理人，而村委会无权推荐？

笔者认为，这里的“社区”不应作狭义理解，应当指的是城乡社区。根据（2017）最高法行申8568号行政裁定书，它应当包括村委会、社区居委会、村民小组、居民小组、乡镇、街道等。《浙江省高级人民法院关于民事行政诉讼公民代理审查备案的若干意见》也有类似规定。

但要注意的是，民事诉讼法、行政诉讼法上“当事人所在社区”强调的当事人是稳定、持续居住于该社区并接受该社区组织的管理和服务的人，通常是指有该社区户籍的居民或者具有居住证的人，而对于那些只是在社区短暂停留，未与社区形成稳定的管理与服务关系的人，社区不能为其推荐本社区的公民代理诉讼。