粤港澳大湾区城市更新规划编制传导体系探索

粤港澳大湾区作为我国城市更新工作的前沿探索区域，在城市更新规划编制中建立了多级规划与管控体系，在规划传导中表现出传导路径及要素的多样性，不同城市所取得的成效各不相同。

在广东省推进高质量发展的背景下，国地科技策划“城市更新”专栏，将从城市更新规划的编制体系、专项规划、片区统筹、单元规划、实施方案等角度对大湾区城市更新经验进行总结，研究从城市发展宏观目标到城市更新项目微观实施的分解与传递，建立精细化编制与管控体系，以期能为城市更新相关研究提供有益借鉴。

今天推出的是第1期《粤港澳大湾区城市更新规划编制体系探索》。

PART.01

城市更新规划编制体系的总体构建

衔接国土空间规划的城市更新规划体系

在国土空间规划“五级三类”框架下，城市更新规划编制体系主要分为宏观层面、中观层面和微观层面三个层面（图1）^[1]。

宏观层面规划主要为城市更新专项规划，落实同级国土空间总体规划的要求，主要对总体发展目标进行分解，在城市更新方面制定目标战略、更新规模、实施策略、进度安排等，结合发展计划和项目特点确定近远期目标和分阶段重点工作。

中观层面规划主要为片区统筹，规划编制主要是落实市县级城市更新专项规划各项要求，衔接宏观层面的战略目标与微观层面的控制指标，制定年度实施计划，确定更新区域和划定更新单元，进行项目更新可行性研究，明确项目的更新目标、空间分布、功能布局、指标控制、分期开发等事项，有效指导微观层面更新规划 ^[2]。

微观层面规划编制主要是详细规划，包括控制性详细规划、单元规划、修建性详细规划、改造实施方案等，目的在于落实中观层面各项协调，制定地块开发细则，包括详细设计方案、土地整理、利益分配、政策意见落实等内容^[3] 。 

图1 城市更新规划体系示意图

适应更新项目特点的规划实施要素传导

在城市更新规划中按照全域覆盖、分级管控与目标导向的思路，以国土空间规划“三区三线”为基础，建立规则传导、用途管控和指标管控相结合的分类传导与管控体系，包含边界、分区、结构、位置、面积、名录等要素。

（1）规则传导，通过本级规划要求下级规划遵守的定性引导或管控要求，确定发展定位、改造策略、改造模式等方面。

（2）用途管控，重点针对各用地类型从现状和规划管理等方面明确管制原则，细化提出具体的土地用途管制措施，推进空间开发与保护目标精准落地。

（3）指标管控，根据各类控制线进行区域的总体开发规模和开发强度管控，即建设用地总量、绿地总量、建筑面积总量、公共服务设施总量、名录等方面，逐级分解到统筹分区、单元及项目用地（表1）。

基于空间权益更替的规划审批事权体系

在存量发展时代，城市更新规划审批实施体系是基于二级土地发展权更替的规划许可审查，从而达到空间权益再分配的目标。更新规划审查从三个维度方向进行，一是向上的规划符合性审查，作为更新规划审批的基本要求。二是横向的规划协调审查，尤其是更新规划各项目的整体协同性。三是向下的改造主体权益保障。

PART.02

城市更新规划编制体系结构特点

在各级城市更新政策指引下，粤港澳大湾区城市的城市更新规划编制体系呈现出比较明显的整体系统化和结构差异化等特征：

总体形成“宏观-中观-微观”三个层级的规划编制体系，宏观层面的市级或县级城市更新专项规划起到了统领全局作用。

部分城市更新规划体系关键层级缺失，例如珠海、东莞、江门、肇庆等城市更新缺少片区统筹作为市县（镇）级专项规划与单元规划之间的衔接层级，导致潜在的规划纵向传导偏差的局限性。

法定规划属性最强的单元规划成为城市更新的关键节点，在控规符合性审查中涉及规划条件调整时明确可将单元规划作为项目实施建设的法定依据，按控规编审程序获批后可直接取代控规（惠州市需按控规调整流程推进）。 

PART.03

城市更新规划编制的发展趋势

规划分级编制的重心由后端向前端移动

随着城市更新决策机制改革，更新项目规划实施的事前审查机制逐渐完善。2010年左右更新项目建设实施通常依据控制性详细规划和实施方案推动，缺乏前端宏观层面规划指导，自2018年起，在大湾区城市更新专项规划被要求作为项目批准实施的前置符合性审查条件之一，未来的城市更新将更加强调更新规划的宏观管理调控。

规划编制从重点传导向多要素传导转变

控制性详细规划（或法定图则）的初始目的在于赋予土地开发的强制性管控条件，缺少在存量更新开发中产权责任、权益更替的指导 。为了填补这方面空白，通过片区统筹、单元计划等规划介入控制性详细规划无法管控的内容，若干规划彼此互相支撑，解决利益协调与发展权博弈的问题。

专项研究在城市更新中逐渐扮演更加重要的角色，从各方面引导和规范更新开发的推进。产业发展、交通承载力、公共服务承载力、市政设施承载力、城市设计、地下空间等专项被用于支撑规划方案的合理性研究^[4]。

PART.04

城市更新规划面临的新挑战

更新单元趋小化导致对城市基础设施的区域性研究不足

由于历史原因，具有城市更新潜力的存量用地普遍具有单宗地面积小、布局分散的特点，容易造成部分城市基础设施无法落地或者在实施中被忽略。

单元规划与控制性详细规划的趋同化

诸多城市明确规定经批准的单元规划能够覆盖控制性详细规划，单元规划的研究、管控和审批环节与控制性详细规划及其相似，可以采用二者任取其一来达到目标，好处是能够套用控制性详细规划成熟的编制审批流程，不足是缺乏对城市更新特定方面的管理失位。城市更新单元规划应该重点加强在覆盖内容、项目实施、编审流程等方面进行优化提升。

统一的更新规划编审流程用于不同类型项目阻碍部分项目快速推进

大湾区城市更新类型主要包括全面改造、微改造和混合改造，不同类型改造所需要的工作阶段、工作内容和工作难度不一样，而部分城市在更新规划编制体系中将这几类改造类型按照同一个工作流程推进，加大了部分“工改工”和微改造城市更新项目的工作难度。

城市更新规划系统是一个对外关联性强，对内传递性弱的开放性系统，传统的规划编制实施路径偏重于微观层面的利益博弈与空间设计，对宏观和中观层面规划编制思考相对较少。从城市更新规划与国土空间规划全面对接的全局出发，可以通过建立更加完善的城市更新规划编制体系，采用因地制宜的方式在城市更新中实现发展意图、上下衔接和保障公共利益，以更精准的传导形成最有效、最能把控的城市更新局面。

参考文献

[1] 大连发布.大连市城市更新专项规划[EB/OL].(2022.10.11)[2023.02.27]. https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_20246687.

[2]王耀兴,姜薇,张瑱. 深圳市福田区城市更新历程回顾[C]//.持续发展 理性规划——2017中国城市规划年会论文集（02城市更新）.[出版者不详],2017:126-140.

[3] 林坚,叶子君,杨红.存量规划时代城镇低效用地再开发的思考[J].中国土地科学,2019,33(09):1-8.

[4] 朱超,王鹏. 城市更新片区统筹规划：存量开发时期协同控规管控的技术应对[C]//.面向高质量发展的空间治理——2020中国城市规划年会论文集（02城市更新）.,2021:764-772.DOI:10.26914/c.cnkihy.2021.033027.

注：本文节选自2023中国城市规划年会论文《粤港澳大湾区城市更新规划编制体系探索》，本文有删减。