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昨天有个同行咨询我，说他们以被申请人已经履行法定职责为由驳回复议申请，是属于复议维持共同告，还是单独告？虽然旧的《行政复议法》并没有驳回复议申请的决定类型，但是在《行政复议法实施条例》第四十八条，增加了驳回复议申请的决定类型。对于这个驳回复议申请是实体驳回还是程序驳回，并没有《行政诉讼法》规定的那么明确。这次新《行政复议法》将这个问题进一步明确，今天我们就来看一下这个问题。 一、属于实体驳回，决定驳回申请人的复议请求 根据新《行政复议法》第六十九条：行政复议机关受理申请人认为被申请人不履行法定职责的行政复议申请后，发现被申请人没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，决定驳回申请人的行政复议请求。对于该条如何进行理解？驳回行政复议请求的决定适用于下列情形:一是，行政复议机关发现被申请人没有相应法定职责。这里的法定职责，是指申请人认为被申请人所不履行的法定职责，包括两种情况，一种是行政机关没有相关法定职责，表明行政复议申请不属于本法规定的行政复议范围;另一种是此法定职责属于其他行政机关应当履行的职责，行政复议申请中的被申请人不符合本法的受理条件。二是，行政复议机关发现被申请人在受理前已经履行法定职责。新《行政复议法》第66 条规定，被申请人不履行法定职责的，行政复议机关决定被申请人在一定期限内履行。如果被申请人在受理前已经履行法定职责，那么行政复议机关责令被申请人履行法定职责已经没有现实基础。需要指出的是，“行政机关已经履行法定职责”是指在行政复议机关受理行政复议申请前，被申请人已经履行法定职责;如果是在行政复议机关受理行政复议申请后，行政机关才履行法定职责，那么除非申请人撤回行政复议申请，否则不影响行政复议案件的审理。 二、属于程序驳回，决定驳回申请 根据新《行政复议法》第三十三条：行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合本法第三十条第一款规定的，应当决定驳回申请并说明理由。如何理解该条？本条规定的适用情形是，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合新《行政复议法》第30条第1款关于受理条件的规定。可能造成这种情况的原因主要有:一是有些行政复议申请涉及的案件比较复杂，行政复议机关难以在5日的审查期限进行核实和别，通过补正后也无法完全判断是否符合受理条件，为维护申请人的权益，决定予以受理;二是由于行政复议机关工作人员对申请材料审查不严、受理条件把握不准等方面的原因，导致不符合受理条件的案件进人了受理程序;三是根据本法第30条第3款的规定，行政复议机关未作出不予受理决定的，审查期限届满之日起视为受理此类案件在进一步的审查过程中，也可能发现不符合受理条件。
大家有没有发现这次新《行政复议法》新增的实体驳回申请人的复议请求和程序驳回复议跟行政诉讼非常像。对应的就是裁定驳回起诉和判决驳回诉讼请求。而在旧的《行政复议法实施条例》第四十八条：有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。并未进行区分，都采用驳回行政复议申请的决定类型。我们看一下新《行政复议法》这样区分的好处，“决定驳回申请人的行政复议请求”中使用的表述是“行政复议请求而不是“行政复议申请”。对此类不履行法定职责的行政复议申请，行政机关已经进行了实质审查，而不仅仅是程序上的形式审查，采用驳回“行政复议请求”的表述更准确。新《行政复议法》第33条规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合新《行政复议法》第30条第1款规定的，应当决定驳回申请并说明理由。这里使用的是“驳回申请”，因为此时仅是程序上的形式审查，尚未进行实质审查。根据新《行政复议法》的规定，申请人、复议机关、法院立案庭都可以清晰的判断复议决定的结果是实体驳回申请人的复议请求和程序驳回复议申请。 四、实体驳回申请人的复议请求和程序驳回复议的复议决定该如何进行诉讼？ 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条：行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。及《行政复议法实施条例》第四十八条：有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。我们可知其中第一项属于实体上的驳回，相当于人民法院作出的驳回原告诉讼请求判决，在性质上是对复议申请进行审查之后作出的实体处理决定，实际是维持决定的替代品。此时若提起行政诉讼，就应当以复议机关和作出原行政行为的行政机关为共同被告。而第二项属于程序上的驳回，相当于人民法院作出的驳回起诉裁定，在性质上属于对行政复议申请的程序性驳回，既不属于维持原行政行为，也不属于改变原行政行为，因为行政复议机关并没有对被申请行政行为的合法性作出实体认定和处理。此时若提起行政诉讼，则应当适用行政诉讼法第二十六条第三款的规定，即“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。” 综上所述，复议机关实体驳回申请人的复议请求，属于复议维持共同告；复议机关程序驳回复议申请，属于不予受理选择告。当然有些中级人民法院立案庭可能并不了解行政复议的规则，一看到县政府做被告，就会给立案，这种情况下，复议机关可以提出管辖异议，把案件移送到基层法院，管辖法院的级别越低，对复议机关越有利。 |
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三、新《行政复议法》为什么要将实体驳回申请人的复议请求和程序驳回复议申请进行区分？
