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第一百四十三条：行政诉讼原告在宣判前申请撤诉的，是否准许由人民法院裁定。人民法院裁定准许行政诉讼原告撤诉，但其对已经提起的一并审理相关民事争议不撤诉的，人民法院应当继续审理。 撤诉一般是指原告的撤诉。申请撤诉是原告的权利，但是原告的撤诉是否能够实现则取决于人民法院。原告一经起诉，该被诉行政行为即已系属于行政诉讼，诉讼程序的主导权掌握在人民法院手中。这是因为行政诉讼针对的诉讼对象是行政行为的合法性，如果仅仅依据原告的撤诉就终止人民法院对行政行为的监督，将会使人民法院监督行政机关依法行政的职能弱化。因此，在撤诉制度中，原告所享有的仅仅是撒诉申请权。原告申请撤诉，需要经过人民法院准许撤诉，撒诉才能最终实现;人民法院裁定不准予撤诉的，案件必须继续进行。即便是在行政诉讼制度较为发达的欧洲国家，原告的撤诉权行使也是受到严格限制的。例如，在德国，根据德国行政法院法第92 条第1项的规定，原告在判决发生法律效力之前，可以撤诉。在口头审理过程中已经提出申请的，撤诉应当取得被告的同意，如果有公共利益代表人参加口头审理的，则也应当取得其同意。这表明，原告申请撤诉并非一经申请就发生法律效力，必须考虑其申请行为可能造成的影响。 撤诉不仅适用于第一审程序，而且也适用于第二审和再审程序。在第一审程序中，是指原告撤回起诉;在第二审程序中，是指上诉人撤回上诉;在再审程序中，是指再审申请人撤回再审申请。《最高人民法院关于行政撤诉若干问题的规定》第八条第一款规定:“第二审或者再审期间行政机关改变被诉具体行政行为，当事人申请撤回上诉或者再审申请的，参照本规定。”这是上述情形的主要依据。此外，《若干解释》第四十九条第一款也曾规定，原告或者上诉人经合法传唤，无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理。 根据本条的规定，申请撤诉主要包括两种情形:原告主动申请撤诉和被告改变行政行为后申请撤诉。申请撤诉需要满足的条件有:一是申请撤诉的必须是原告，包括原告特别授权的法定代理人或者委托代理人。对于没有诉讼能力的原告，由其法定代理人提出。被告以及第三人均不能提出撤诉请求。如果原告是企业的原法定代表人，在诉讼期间，企业法定代表人发生变动的，不影响其原告地位。现企业法定代表人不是原告，无权行使申请撤诉的权利。例如，《最高人民法院行政审判庭关于对是否准予撤诉问题的电话答复》(1998年10月28日[1998]法行字第14号)中指出，在企业法定代表人被行政机关变更或撤换的情况下，原企业法定代表人有权提起行政诉讼。新的法定代表人提出撤诉申请，缺乏法律依据。二是申请撤诉必须是原告真正自愿的，且必须明确提出。申请撤诉的行为是原告自觉自愿的行为，不能采取强迫或者其他法外压力强行使原告撤诉即便行政机关已经变更行政行为，原告如果仍然不满意并坚持不撤诉的人民法院也不能强行要求原告撒诉，而应当继续审理。此外，原告申请撤诉，必须以明示的方式提出，不存在默示的或者推定的申请撤诉行为。三是申请撤诉必须符合法律规定。对于原告主动申请撤诉的行为，申请撤诉的行为必须符合法律规定。即申请撒诉不能规避法律，损害国家利益、社会公共或者他人合法权益。司法实践中，有的原告提起行政诉讼之后，发现判决可能对其不利，遂申请撤诉以避免不利的诉讼后果。此处的“必须符合法律规定”还要求原告不能在撤诉过程中有违法的行为，如果在申请撤诉中，原告有违法行为需要依法处理的，人民法院可以不准予撤诉或者不按撤诉处理。对于被告“改变行政行为”的具体含义，根据《最高人民法院关于行政撤诉若干问题的规定》第三条的规定，主要包括改变被诉行政行为所认定的主要事实和证据;改变被诉行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响;撤销、部分撤销或者变更被诉行政行为处理结果。该司法解释第四条规定了可以视为“被告改变其所作的具体行政行为”的情形:根据原告的请求依法履行法定职责;采取相应的补救、补偿措施;在行政裁决案件中，书面认可原告与第三人达成的和解;等等。四是撤诉必须在人民法院对该案宣告判决或者裁定之前提出。这是对于申请撤诉的时限要求，申请撤诉只有在宣告判决或者裁定之前才可，否则如果判决或者裁定宣告之后，就意味着诉讼程序已经终结，撤诉就没有任何意义了。五是撤诉必须经人民法院准许。撤诉行为包括了原告的申请行为和人民法院作出裁定两个环节，申请撤诉行为必须经过人民法院审查之后，符合其他撤诉条件的才可以准许。《最高人民法院关于行政撤诉若干问题的规定》第五条规定，被告改变被诉具体行政行为，原告申请撤诉，有履行内容且履行完毕的，人民法院可以裁定准许撤诉;不能即时或者一次性履行的人民法院可以裁定准许撤诉，也可以裁定中止审理。该司法解释第八条第二款规定，准许撤回上诉或者再审申请的裁定，可以载明行政机关改变被诉具体行政行为的主要内容及履行情况，并可以根据案件具体情况，在裁定理由中明确被诉具体行政行为，或者原裁判全部或者部分不再执行。 人民法院对申请撤诉进行审查，主要包括三方面的审查:一是程序性的审查，包括对申请撤诉的时机、方式、步骤、形式等方面的审查;二是自愿性审查，指意思表示真实性的审查;三是撤诉行为的合法性的审查。自愿性审查的实质是审查当事人撤诉的意思表示是否真实。意思表示不真实的法律行为，不能引起特定的法律后果的发生。行政诉讼中对于撒诉的真实的意思表示的要求是:当事人在明确被诉行政行为的性质，以及给自己带来的法律后果的基础上，自愿放弃请求司法保护的权利。 人民法院在进行自愿性审查时，应当注意以下几个问题:第一，要注意审查申请人对于诉讼后果和被诉行政行为是否存在重大误解、欺诈以及串通虚假行为。按照《最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》 若干问题的意见(试行)》第71条的规定，所谓重大误解是指行为人对行为的性质、对方当事人、标的物的品种、质量规格和数量等的错误认识，使行为的后果与自己的意思相悖，造成较大损失的情形。在行政诉讼中，重大误解通常是导致意思表示不真实的重要原因。例如，申请人因他人的解释或者劝说，将违法的行政行为当做合法的行政行为。所谓欺诈，是指故意将不真实的情况当做真实情况来表示，旨在使他人发生错误判断，并且迎合自己作出意思表示的行为。欺诈的情形主要包括，申请人听信行政机关工作人员的花言巧语或者根本不准备兑现的虚假承诺，申请人因他人的蒙蔽而误以为诉讼结果将更加于已不利等等。串通虚假行为是指表意人与相对人串通，合谋实施的与其内心意思不一致的意思表示。例如，行政机关工作人员与他人合谋，由他人游说原告撤诉的行为。原告在这种情形下的申请撤诉是原告对行政行为的分鞍麋背怨法性状况、性质、撤诉行为或者诉讼结果发生重大误解，或者受欺诈情况下的一种错误选择，不是申请人真实的意思表示。第二，要注意审查申请人的撤诉行为是否因胁迫等外在压力所致。申请人的意思表示可以因外来的压力，诸如威逼、胁迫、恐吓等而陷入不真实。所谓胁迫，是指由于他人的不正当预告危害而陷人恐慌从而作出的有瑕疵的意思表示。法院在审查申请人是否因外在压力而意思表示不真实的时候，还应当注意以下问题:其一，须有申请人以外的人施加压力行为的存在。例如，有他人的威逼、胁迫、恐吓的行为存在。如果没有压力的存在，而仅仅是申请人自己担心行政机关报复，或者害怕造成更加不利的后果的不构成意思表示不真实。其二，压力行为不一定来自被告行政机关，还可能是行政机关请托的人，其他利害关系人还可能是申请人的亲属。只要存在不当干预，不论压力系何人实施均可认定为意思表示不真实。第三，人民法院某些审判人员的动员撤诉行为也可能导致申请人撤诉的意思表示不真实。司法实践中有一些行政机关要求法院动员撤诉，或者法院顾及机关之间的关系而动员原告撤诉。由于行政诉讼是法院主持下解决行政争议的行为，法院的态度对于当事人往往发生较大影响，因此原则人民法院不能动员原告撤诉。如果人民法院在上述两种情况下动员撤诉，该当事人申请撤诉的行为应视为非真实的意思表示，并可成为在法院裁定准予撤诉之后，当事人申诉的理由。第四，自愿撤诉不一定以完全接受行政行为为条件。有一种意见认为，申请撤诉即认为申请人完全统一被诉行政行为，并愿意接受被诉行政行为的约束。这种意见并不完全正确,理由是当事人申请撤诉的原因和动机是多种多样的，例如原告本来是对被诉行政行为的合理性存在异议，但是以行为违法为由提起诉讼，在诉讼过程中认识到通过行政诉讼不能解决行政行为的合法性问题，要准备通过行政复议解决问题，遂申请撤诉。这种情形下，显然不能认为申请人完全同意行政行为，也不能认为申请人完全愿意受行政行为约束。再比如，被诉行政行为确实存在违法情形，但是当事人考虑到行政诉讼的结果得不偿失，或者没有太多的诉讼利益，因而申请撤诉。此种情况下，也不能认为申请人完全同意被诉行政行为。基于以上分析，我们认为，不能以申请人完全同意被诉行政行为，或者自觉接受履行被诉行政行为而认定申请人申请撤诉的意思表示真实。 合法性审查是指审查申请人的撤诉行为是否有规避法律的情况存在其不同于审理程序中对行政行为合法性的审查。人民法院在进行合法性审查时，应当注意以下几个问题:第一，准予撤诉不一定以被诉行政行为合法为前提。理由是，其一，人民法院对行政行为的合法性进行监督，除了法律赋予的司法监督职权以外，还必须以原告的起诉为条件，法院不能对一个未经起诉的行政行为行使监督权，即使行政行为是违法的。同样，如果当事人合法地放弃请求司法保护的权利，人民法院就丧失了对被诉行政行为的司法监督权限。其二，在某些特定情况下，行政行为确实违法不一定就侵犯了行政相对人的合法权益。在此种情况下，如果原告在诉讼过程中发现，尽管行政行为有违法之处，例如程序违法，但是原告本身并无诉讼利益，而且继续诉讼将会导致自已更多的损失，此时如果强行要求原告继续诉讼是不公平的。即使是原告对于被诉行政行为没有诉讼上的利益原告也有处分自己利益的权利，不让原告在不损害他人合法权益的情况下处分自己的利益是不合理的。其三，行政行为违法与否，只有到案件审理终结时才能确定，在当事人申请撤诉时，就要求对被诉行政行为作出法律判断，也是不科学的。其四，即使被诉行政行为是违法的，也可以通过向被诉行政机关或者其上级主管机关提出司法建议解决。当然，法院如果已经明确被诉行政行为是违法的情况下，应当向当事人讲明行政行为的性质，应当明确原告的撤诉是否真正出于自愿，有无外在压力或者重大误解，如果当事人的撤诉行为确实属于自愿行为，并无其他规避法律的行为，也不损害他人的合法权益，人民法院应当准予撤诉。第二，在诉讼过程中，原告发现自己的违法事实大于或者多于被诉行政机关所认定的违法事实，或者发现自己行为的性质比被诉行政行为所认定的性质更为严重，或者发现被诉行政机关对自己的处罚偏轻等等，继续诉讼可能对自己更为不利，因而申请撤诉，人民法院应当准予撤诉。理由是，其一，人民法院能否针对原告作出不利判决本身就是一个存在较大争议的问题，从国外立法例和我国的司法实践来看，大多倾向于不对原告作出不利判决。其二,如果被诉行政行为确实具有违法性质，也可以通过司法建议的形式，要求行政机关更正。其三，准予原告撤诉，可以避免原被告双方都不到庭的尴尬局面。其四，可以减小原告提起行政诉讼的心理障碍，鼓励公民通过司法救济维护合法权益。
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