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前提说明： 1.PPP新机制出台后，PPP与特许经营模式将合二为一。鉴于新的《特许经营模式管理办法》正在修订中，而PPP新机制已经出台，因此，本文将使用PPP作为标题内容和阐述对象，实际上本文也可以称之为“当EOD新规遇到了与特许经营新规相遇”。当然，在必要的情况下，本文也将用特许经营作为表述，以使观点更加清晰。 2.在阐述本文内容之前，我们还需要做一个基本的界定，EOD是专注于生态环境领域的模式，因此，本文所谈的PPP（即特许经营模式）自然也就是聚焦在生态环境领域。 3.由于本文是以PPP作为重要的阐述内容，因此这里谈到的社会资本应限定为非本级政府所属的国有企业，包括民营企业、以及其他非本级政府能够控制的国有企业、中央直属企业等。 在2023年与2024年交替之际，《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>的通知》（国办函〔2023〕115号，简称PPP新机制）和《关于印发<生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）>的通知》（环办科财〔2023〕22号，简称EOD新规）相继出台，两个都曾经风生水起的模式同时遇到了更新与完善。已经到来的2024年，这两个老相识将各自以全新的姿态融入到地方政府基础设施建设的浪潮当中。从最近的市场反应来看，很多人已经对EOD与PPP新机制的关系存在了模糊不清的认识，在一定程度上制约了各地对项目的实施。有鉴于此，本文特对新规下的EOD和新机制下的PPP做以对比分析，希望能够在各地项目的落地开展过程中起到一定的作用。 一、EOD与PPP的内在逻辑 1.EOD的内在逻辑在于“生态+关联产业” EOD的逻辑起点是“生态环境治理”，逻辑终点是“关联产业”。具体来说，第一，EOD首先是以生态环境治理作为存在基础，但是，由于生态环境治理自身没有收益或者缺乏足够的收益，因此，需要通过引入产业来实现收益反哺。对此，生态环境部在《一图读懂EOD与试点实践》一文中也明确提出了负面清单，即依托项目仅为生态环境治理项目不符合试点要求。这一要求，在近两年的EOD项目中都是毫无争议的。第二，不是所有的产业都可以纳入EOD，必须是与生态环境相关联的产业，从而实现生态环境治理的经济价值内部化，形成生态环境与产业之间的有机融合。 2.PPP的内在逻辑在于“生态环境”自身 （1）常规情况。新机制下的PPP已经明确了“应聚焦使用者付费项目”，即“具有明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报”的项目。因此，原则上说，PPP的逻辑起点和逻辑终点都是生态环境项目自身，项目自身会产生满足投资回报要求的收益。 （2）特殊情况。我们应注意到，新版《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的征求意见稿中明确包含了一个特殊内容，“特许经营协议根据有关法律、行政法规和国家规定，约定特许经营者通过向用户收费、获得与特许经营项目相关的其他开发经营权益等方式取得收益。”这个条款是对2015年版《基础设施和公用事业特许经营管理办法》相关内容做出的调整。但是，这个“与特许经营项目相关的其他开发经营权益”到底是指什么？目前还无法做出认定。这就存在了两种可能性： 第一种可能（最大可能性），从PPP新机制及相关政策问答来看，目前发改委提出的原则是，即便是“打捆”实施特许经营项目，也必须每一个单体子项目都是特许经营项目。如果照此推论，“与特许经营项目相关的其他开发经营权益”似乎应理解为也是特许经营项目。那么，最终形成的项目公式可能就是“生态环境治理（收益少）+其他相关的特许经营权（收益多）”，最终实现综合打包平衡。但是还要强调一点，由于打捆项目中都是特许经营项目，因此，EOD下的常规产业将被谢绝于大门之外。 第二种可能（可能性很小），“与特许经营项目相关的其他开发经营权益”可以是特许经营项目相关的常规开发类项目（例如体育场特许经营项目及周边的商业综合体和产业类项目）。如果属于这种可能性，那么，特许经营项目将与EOD项目存在了非常大的竞合，两者模式在此时最大的区别在于：EOD下的“关联产业”与特许经营下的“与特许经营项目相关的其他开发经营”之间的差别，毕竟两个模式分属不同国家部委管理，确实可能存在一定不同。当然，此种可能性下，特许经营项目将会在全国得到大量爆发式增长。但是，此种可能性也仅是我们做出的假设而已，真正实现的可能性目前看微乎其微，因此，本文将不以这种可能性进行讨论。 由于征求意见稿目前仍然正在审议当中，我们对以上两种可能性再做深入分析意义不大，因此，仅做如上简要分析阐述。 3.EOD与PPP的归纳比较 综上所述，我们总结新规则下的EOD与PPP的项目逻辑比较是： （1）EOD项目，一定是综合性项目，生态环境项目可以有一定收益（但收益不足）或无收益，但必须有关联产业进行反哺。 （2）PPP项目，可能是单体项目，也可能是综合性项目。如果是单体项目，生态环境项目必须有收益，且收益足以满足投资回报；如果是综合性项目，也可以有其他开发经营收益弥补，但是，其他开发收益最大可能性应同样为特许经营项目（也就是公益性项目），也就是说，EOD下最常出现的常规产业将不被允许在PPP项目中出现。 对于以上描述，我们可以用下图来更加清晰的示意。 
二、关于EOD与PPP之间的融合度分析 1.曾经EOD与PPP之间的关系 2020年的《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号）中提及到，EOD鼓励进行投融资模式创新，其中明确规定了探索政府与社会资本合作（PPP）模式来实施EOD项目。当初EOD政策中之所以谈到了PPP，本意上是想借助PPP下的可行性缺口补助的优势，弥补EOD产业收益的不足。也就是说，当EOD项目中各种关联产业的收益仍然无法做到资金平衡时，可以使用财政资金进行可行性缺口补助。但是，随着EOD政策的不断强化项目层面上实现自平衡、力争实现财政资金零投入，PPP实际上已经与EOD渐行渐远了。 EOD新规出台后，更是明确强调了EOD项目“不得含有政府资金投入，包括中央财政资金、地方财政资金等。以政府资金实施的内容，不纳入项目范围，确保项目为企业投资项目。”至此，无论资本金注入、投资补助、财政补贴或者其他各种资金支持方式，都无法在EOD的舞台上展露头角了。 2.当前EOD与PPP是否还能够融合 在当前两个新规都在不断的强调“投资自平衡”的核心理念下，EOD与PPP实际上相互依存的意义和动力也就十分有限了。更有甚者，从当前EOD新规和PPP新机制内容来看，约束性条款远大于鼓励支持性条款（例如，EOD模式必须强调产业的关联性以及财政不得任何支持；PPP模式必须强调公益性以及对国有企业、社会资本有明确的限制和要求等），这就使得这两种模式如难兄难弟般，在前行路上都因担心违规而如履薄冰，那么两者又何必非要糅合在一起呢？不仅无法实现抱团取暖，反而可能给自己多上了一道枷锁。因此，我们可以说，未来如果以现有新规继续执行，无论从理论层面还是实践层面，EOD与PPP之间的融合发展都将成为千载难逢的现象，换句话说，市场中将很少出现一个项目既做EOD模式的同时，又做PPP模式。 这里我们还需要说明一点的是，EOD与PPP虽然很难在一个项目中携手前行，但是某种情形下，某些项目却可能成为EOD和PPP的竞合性项目，换句话说，某一个项目可能既可以选择采用EOD模式，也可以选择采用PPP模式。这种情形主要是指，当特许经营模式中的“与特许经营项目相关的其他开发经营”项目，能够属于EOD下的“关联产业”。这种情况并不一定是少见的，例如旅游农业、休闲农业基础设施、林业生态、体育、旅游公共服务、数据中心项目等都可以实现两者的融合（我们对这样的项目简称为“EOD/PPP竞合项目”）。那么具体采用哪种模式，取决于政府的意愿、实施主体的类型、国家政策的支持适合哪个模式、银行贷款的性质等多方面因素。 对上述内容，我们可以通过下图清晰阐述。 
三、EOD与PPP的实施主体辨析 实际上对于上述第二部分，主要是从项目类型本身的性质进行的阐述。但是，由于EOD和PPP新规对实施主体都有比较明确和特殊的要求，因此，我们必须还要从实施主体角度进行阐述。
1.社会资本作为项目实施主体 对于社会资本而言，其在参与生态环境治理项目时，运用EOD和PPP都没有障碍。在此我们要阐明一点，由于PPP新机制的要求，有些项目必须由民营企业独资或控股，或者由民营企业占股35%以上，这些细节问题并不属于本文的主题，因此我们不再讨论。 2.本地国有企业作为项目实施主体 （1）对于PPP来说，由于本地国有企业并不属于社会资本，因此根据PPP新机制的规定，其不能作为PPP的实施主体（即特许经营者），如果本地国有企业想要实施某一个使用者付费的公益性项目，就不能采用PPP（即特许经营模式），而是应由政府直接授权（此部分内容请参照清华大学对于PPP新机制的政策问答，本文不再详细阐述）。 （2）对于EOD来说，本地国有企业参与EOD项目并没有受到限制，但是需要参与公开竞争。本质上，EOD政策将本地国有企业和其他社会资本统一定义为市场主体，这显然与PPP模式存在着本质的不同。 四、本地国有企业开展EOD/PPP竞合项目的实施要点 以融资平台公司为典型的本地国有企业，在未来仍然是政府公益性项目的主要力量，因此有必要单独进行阐述。本文以本地国有企业参与EOD/PPP竞合项目这种更为特殊的项目为例，描述一下当一个本地国有企业既可以采用EOD模式又可以采用其他模式操作时，选择不同模式的关注要点。 1.本地国有企业采用EOD模式开展项目 （1）本地国有企业必须要通过公开竞争方式参与，此项内容较为简单易懂，不再赘述。 （2）EOD新规规定，“市场主体或其成立的EOD项目公司作为项目实施主体，须具备项目投资建设与运维经营能力，经营范围包括相关生态环境治理和产业经营内容。项目实施主体不得仅为工程建设单位、财务投资人等。”从实践看，能够符合此项规定的本地国有企业屈指可数。因此，本地国有企业如果想要独立实施EOD项目，那么无论从招投标方面，还是从体现出投资建设与运维经营多种能力的方面，都将受到很大的挑战。因此，未来很长一段时间内，本地国有企业最大可能性将采用联合体模式，以弥补上述不足。 （3）根据EOD新规的规定，本地国有企业必须以自己身份投资，进行企业投资项目立项，而不能作为政府出资人代表。 2.本地国有企业以出资人代表身份开展项目（非EOD模式） 政府授权本地国有企业作为出资人代表，则本项目自然属于政府投资项目。我们从以下角度分析： （1）如果本地国有企业作为出资人代表，还需要引入其他社会资本方参与项目实施，那么，实际上就是采用了PPP模式，具体模式就是，本地国有企业作为出资人代表，与社会资本方成立PPP项目公司，并由PPP项目公司实施本项目。此种方式属于PPP的传统常规模式，不必多谈。 （2）如果该项目不用引入社会资本方，而是由政府直接以资本金注入方式全部投入财政资金作为资本金，其余资金全部采用银行贷款形式，那么这种模式就不是PPP模式。此种模式是否可行？这个问题其实过于极端化和学术化，因为既然由政府全部投入资本金，何不直接以追加投资方式将资金注入本地国有企业，而后由本地国有企业以企业投资进行项目立项和投资。另外，从合规性角度看，当前国务院办公厅关于金融支持融资平台化解债务风险的文件中明确规定了，除了规定的重大项目（主要包括三大工程和国家级若干重点项目）外，其他项目中，金融机构原则上不得向融资平台公司提供新增融资用于新建（含改扩建和购置）政府投资项目。因此，当前此种方式在很多领域中存在合规性问题，应十分谨慎对待。因此可以说，此种模式我们并不建议在当前的政策背景下使用。 3.本地国有企业以自己名义实施本项目（非EOD模式） （1）对于EOD/PPP竞合项目，本地国有企业可以由政府直接授权实施，而不采用PPP和EOD模式。此时要注意，在生态环境领域（实际上大部分公益性领域都是如此），目前这种直接授权并没有政策的明确支持，但同样没有政策的限制，实际上这种直接授权完全来自于政府与本地国有企业的天然职能（此问题是一个相对复杂的问题，本文碍于篇幅，暂不讨论）。 （2）本地国有企业应按照企业投资进行项目立项。 （3）此时政府仍然可以采用投资补助或者财政补贴等形式给予财政资金支持，这是本地国有企业主导项目的常见方式（有些项目中，也是政府选择由本地国有企业投资的主要目的），但是，这种财政资金的支持应谨慎采用，尤其当财政资金来源于本项目产生的土地出让金收入，或者财政资金支持的比例过大时，将存在形成地方政府隐性债务的风险。因此，虽然此种方式常见，但是实操中要尤为注意。 （4）本地国有企业可以再行选择其他社会资本方参与项目，但是必须在其主导下开展项目。与社会资本方最常见的合作方式，就是市场中常见的“投资人+EPC”模式。对于此模式，我们在微信公众号的 《片区开发项目中“投资人+EPC”模式的合规与违规性分析》做过详细阐述，此处不再赘述。 综上所述，在当前EOD与PPP的政策都迎来了较大幅度调整的时刻，地方政府及相关主体在面对生态环境治理项目时，需要对这两个模式全面而又深入的了解，而后才能融会贯通的引导多种市场主体，采用不同的模式，从合规、高效等各方面促进项目的落地实施。尤其是对于本地国有企业来说，更是要熟悉各种政策要求，并不断提高自身的规模实力，才能在EOD和PPP项目之间做到游刃有余。 文章转自“林晓东观点” |
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