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来源：七公片区开发 写在前面 一年来，很多读者在公号后台提到EOD模式的操作方法及案例需求，为此，近期我们开展了一次针对EOD项目的专题调研，先后调研了十余个EOD或环境整治方面的项目，分别为成都芯谷杨柳湖片区综合开发EOD项目、蓟运河（蓟州段）全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发项目、高密市临港新城（西区）城市更新及胶河生态治理EOD项目(以上均合规)等十余个项目。 从调研的情况来看，除了采用了PPP模式以及合规使用土地出让收入的项目外，其他项目均在不同程度上涉及固定回报兜底承诺等方面的违规举债行为或其他违规行为。 一、PPP是支持EOD的有效模式 业界基本上都能够接受，PPP是支持EOD有效模式中最简便易行的一种。主要优势在于合规性易于掌握，虽然PPP的程序较为繁琐，但由于已经推行多年，技术已经基本普及，因此，总体上来说比较简便易行。从资金筹集的角度来说，难以规避的缺点是，PPP要受到财政承受能力空间的限制，而对于动辄十几、几十亿的EOD项目，地方日渐匮乏的财承空间确实是有些承受不住。 【合规案例】-PPP模式 蓟运河（蓟州段）全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发项目是国内首次将EOD模式应用到整个流域生态环境治理的项目。 2019年5月6日，天津市蓟州区人民政府发布《关于印发蓟运河（蓟州段）全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发EOD项目总体方案和市场化实施方案的通知》（下称《实施方案》），对蓟运河（蓟州段）EOD项目进行总体部署，并对项目实施方案规定如下： 1. 本项目采取PPP模式，区政府采用引入投资建设人的方式确定合法投资建设主体，与政府指定的平台公司依法成立流域投资公司； 2. 项目总体合作期限为20年； 3. 资金构成为项目资本金30%、融资70%。积极争取各级专项资金，提高项目资本金比例，同时争取政府债券资金，减轻融资压力； 4. 项目回款来源包含了水系综合治理专项资金、土地资源收益、经营性资产收益、政府购买生态服务、多元产业收益与股权转让所得； 5. 流域投资公司为公司治理组织架构。 2019年天津市蓟州区水务局以公开招标的方式，选取本项目的投资建设人，其在采招网发布《蓟运河（蓟州段）全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发EOD招标公告》。2019年8月2日采招网对蓟运河（蓟州段）全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发EOD项目的中标候选人进行公示，中交天津航道局有限公司、中交疏浚（集团）股份有限公司、中交生态环保投资有限公司、中交第四航务工程勘察设计院有限公司与中交（天津）生态环保设计研究院有限公司联合体为本项目的第一中标候选人，项目工期为20年，中标额约为65亿元。该项目目前已顺利确定了社会资本方，已进入项目执行阶段。 【案例点评】 有些读者提及，该案例涉及了使用土地收益的做法。我们猜测，该案例发生于2019年，由于2019年发布的财金10号文明确说明没有向前溯及力，因此该项目可能不受财金10号文“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”的规定所限。不过，因为财金10号文已提出了明令禁止，所以，这种做法已不具备可复制性了。 虽然如此，该案例仍不失为采用PPP模式实现EOD目标的示范性案例，即使不使用土地出让收入作为运营补贴支出安排的来源，也照样可以合规地落实、推进项目，唯一限制性条件是财承够用。 二、土地收入是支持EOD的动力源泉 在基础设施建设资金的筹集工作中，土地资源禀赋是最重要的要素，没有之一，至少在目前是如此，这一点，在国家颁布的要素文件中，亦可以看到。 (一) 对土地收益反哺EOD做出政策安排 天津市蓟州区是较早对利用土地收益反哺EOD做出规定的地区：
并在实施方案中提出要求：
山东潍坊的高密市临港新城（西区）城市更新及胶河生态治理EOD项目，总投资额84亿元，在项目文件中明确说明“土地征拆整理”等：
(二) 如何理解环办科财[2022]6号文？ 很多同学在这个环节问到2022年环境部的6号文的《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》，首先，通知中提到的，“除规范的PPP项目外，不涉及运营期间政府付费，不以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益”，天津市蓟州区的文件并未做出“返还”或“补助”的安排，二者不是一回事。 另外，各部委均有其各自的职能分工，其文件效力仅限于其部委职能分工范围内。此部委提及彼部委的业务，可能是一种理论探讨，也可能是出于免责的考虑。对于具体细节要求，还是要以业务所属的行业主管部委的意见为准，财政资金如何使用方面的规定，还应以财政部的相关规定为准。 (三) 瓜分土地出让收入是禁止行为 也有同学提出该项目向社会资本投资人提供土地出让收益分成，这个我们没有得到这方面的信息，在PPP项目披露信息和天津市蓟州区官网披露的相关制度中，仅有这样的表述：“政府扣除土地整理成本并按国家规定计提土地出让净收益部分以外，将全额作为项目还款来源”，这一表述虽然不太严谨，应表述为“......全额作为项目收入来源”，但不管怎么说，它与“土地出让收益分成”可是千差万别的两回事，前者是地方财政对于项目中财政付费机制的安排，后者是违规违法分配财政收入的行为。 美中不足是，有些项目本身并没有生地的征拆建设过程，直接安排使用土地出让收入，虽然并不违规，但在项目本身没有生地开发的情况下，土地就不必然会出让，收入也不必然取得，那么如果土地未能按期出让，收入如何安排呢？这里面是一个bug，如果另外隐藏着一个兜底回报条款，那就是违规举债了。其他的有关土地出让收入合规使用的要点，我们在公号专题里曾做过长篇累牍的介绍，这里不再赘述了，写不下。 三、违规主要表现为兜底承诺、虚构收入 (一) 固定回报的违规举债 【违规案例】华东某环境项目 建设内容：项目总投资近100亿元，包括①污水收集处理建设，②河道生态修复治理，③道路建设，④旧城出新及安置房建设。 项目合作周期:8年，暂定采用“N+5”年，“N”为 工程建设期3年，以投资合作方项目资本金首次到帐之日起计算，“5”年为还款期，同时确保按工程计划在总承包建设期内完工。 【案例分析】造成固化的滞后的地方财政支出责任，就是新增隐性债务的违规举债行为，项目中出现建设期和还款期的表述，就确定是违规举债。 (二) 兜底承诺的违规行为 与一般固定回报类型的违规举债行为相比，EOD项目仿佛呈现出兜底承诺违规类型更多的趋势。固定回报违规，确定地属于违规举债行为；而兜底承诺，不仅仅是一种违规举债行为，由于其也有可能造成国有资产流失，因此，有可能属于更严重的违法行为。 【违规案例1】华中某EOD项目 项目整体采用运营产业反哺+资源补偿的回报方式，还款来源为产业园项目、光伏发电项目等进入运营期后所产生的经营性收入，不足部分由招标人进行差额补足，超额收益部分由招标人享有。 【案例1分析】差额补足是典型的兜底承诺类型，即使是由平台公司招标，对于穿透来看仍将由财政承担的固化滞后的支出责任，则仍为违规违法行为；且，不会因为超额收益由招标人享有等条款而免责。 【违规案例2】华东某EOD项目 项目资金来源包括社会资本方在特许经营期内厂房租赁、文旅产业运营、停车场运营 、产业发展服务等经营性收费，项目开发收益（包括相关新增税收收益）等专项封闭资金，......同时，约定支付不足时，招标主体应通过其他方式以双方认可的预估同等价值的资源对项目资金进行补充，且差额部分按五年期LPR的2倍加计违约利息，若超过既定期限，社会资本方可提前无违约责任终止项目。 【案例2分析】兜底承诺，虽然是企业兜底，但如穿透来看是由财政承担的固化滞后支出责任，则仍为违规，而对于该项目所提及的经营项目来说，是不可能有充分市场化经营收入覆盖的。 (三) 虚构夸大收入 虚构、夸大收入的做法也经常伴随着固定回报、兜底承诺两种常见违规行为发生，表现通常是：收入是虚构的，然后靠一个附加的兜底条款。 (四) 股权回购=BT违规 此外，我们还关注到了股权回购的违规行为。 地方政府承诺以逐年回购的方式支付工程建设款项的行为，是BT违规行为； 一样一样的， 地方政府承诺以回购股权的方式支付工程建设款项的行为，也是BT违规行为。 我们认为，“股权回购”违规，是最不尊重监管部门的一种违规做法，这规违得也太草率随意了吧，一点儿技术含量都没有嘛。 (五) 排除XEPC和特许经营对合规性判断的干扰 日常业务咨询时，我们发现很多读者被各种EPC和特许经营干扰了对合规性的判断能力。这里，我们给大家强调一下： 无论是何种类型的EPC或者特许经营，都跟EOD合规性没关系。任何基础设施建设的筹资模式，是否造成了违规举债，核心判断要点都是：是否会造成固(GU)化的滞(ZHI)后的地(DI)方财政支出责任，也就是我们常说的“谷子地”。 特许经营本身并非一种模式，而且更不能作为合规的护身符了。相反的，由于现在已经不存在收益能够覆盖基建投资的市场经营项目，因此，除了采取PPP模式之外，所有的特许经营项目都是违规举债行为，无一例外。这一点的论证过程稍有复杂，我们在这里也不赘述了，写不下。详情可以参见法律禁止库外特许经营。 |
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