 知风云：近年来，我国PPP模式已经发展地越来越成熟稳重，越来越有魅力，它就像一台永不停歇的发动机，为社会经济可持续发展输送着源源不断的动力。 责编|亿亿 编辑|阿苓 从四通八达的高速公路，到嗖嗖飞驰的城市地铁；从朗朗书声环绕的学校教育，再到病有所医的医疗服务，处处都有PPP模式的丰硕成果在闪闪发光。 自2014年国家发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》以来，我国PPP市场迅速扩大。截至2022年末，全国已落地PPP项目数量超过1.4万个，总投资额高达20.9万亿元人民币，有力地促进了基础设施建设和公共服务的提升。 过去这十年，国有企业凭借自身强大的资源整合能力，包括资金、技术、人才和市场资源等，已然成为PPP项目实施的绝对主力。根据财政部PPP中心的数据可知，2022年国有企业中标的PPP项目个数和总金额占比高达95.67%和80.88%。 不过随着2023年11月08日，《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）（以下简称《指导意见》）的颁布，国有企业运用PPP模式参与项目投资的方式也在悄然发生变化。笔者认为有三大方面： 01 PPP全过程管理风险把控更严 此次颁布的《指导意见》，从前期的建设实施到后期的运营监管，国家对PPP项目风险防控提出了更高的要求：“强化建设风险控制，防止项目烂尾。开展运营评价，评估潜在风险，建立约束机制”。 在PPP项目中，国有企业作为重要参与者，其角色定位和风险管理策略的制定与执行至关重要。 从项目的孕育阶段开始，即立项与策划环节，国有企业就需要对项目进行全面而深入的战略性评估与可行性研究，这一过程需紧密结合政策导向、市场需求、经济环境、技术发展等多个维度进行缜密分析，以全面揭示并量化各类潜在风险，如政策法规的不确定性可能带来的合规风险，市场供需关系及行业动态变化带来的商业风险，融资渠道和成本波动引发的财务风险，以及工程技术难题或运营维护问题导致的技术风险等。 进入项目实施阶段，国有企业应秉持严谨规范的运营原则，构建完善的内部管理体系和流程，确保项目严格遵循合作协议约定以及国家法律法规的各项要求。 这包括但不限于精细化的成本管控机制，科学合理的工期调度体系，严格的品质监管措施，同时搭建高效的风险预警系统，以便于对可能出现的风险事件进行实时监测、迅速响应和妥善处置，从而有效降低乃至规避项目运行中的各种不确定因素。 在PPP项目的后期直至资产移交阶段，国有企业肩负着保障项目平稳运作和实现预期绩效目标的重要任务，这就需要企业在长期运营管理中始终保持合规稳健，并提前规划详尽的资产管理方案与交接程序。 尤其在合同期满后，如何顺利完成项目设施设备的转移接管，避免因遗留问题处理不当引发的法律纠纷和经济损失，是国有企业必须审慎对待的关键环节。 02 项目类别更精准 在新的政策环境与指导框架下，《指导意见》对PPP项目的特许经营模式进行了精细化的规定，针对各类项目因公共属性和特殊性所呈现的差异，将PPP项目划分为三大类别，并分别提出了具有针对性的实施策略。
图 不同类型项目下的民企参与PPP项目路径 资料来源：《指导意见》 为进一步体现国家对民营企业参与PPP项目的高度重视与大力支持，《指导意见》配套发布的《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单》（以下简称《项目清单》）中，前两类项目占据了清单总项目数三分之二以上的比重（如下表所示），这一数据直观地反映出国家推动民营企业全面、深入参与到各类PPP项目中的坚定决心。
资料来源：《指导意见》 在此导向指引下，国有企业在参与PPP项目时，亟需从传统的封闭式内部协作模式转向更为开放的混合所有制合作模式（即从国企个体或者国企之间合作转向国企与民企合作），主动寻求与民营企业的战略合作机遇。 国有企业应详尽解读地方政府或其代表机构制定的特许经营方案，准确识别项目特性与参与门槛，依据自身优势和项目需求选择最合适的合作伙伴。
通过与信誉良好、能够弥补自身业务短板的民营企业组建联合体，国有企业不仅可以拓宽参与投标的项目类型，有效分散投资风险，更能在长期、大规模的PPP项目实践中确保国有资产的安全性和保值增值能力。 然而，鉴于PPP项目的特点，国有企业在甄选合作方的过程中必须保持审慎态度，进行全面而深入的尽职调查。 即便确定了合作方，也仍需通过一系列法律文件如备忘录、预约合同、合作协议直至特许经营协议等形式，明晰各方权利义务边界、利益分配机制以及科学构建项目公司的股权结构，从而为有效管控长期项目所带来的高风险提供坚实的制度保障，确保项目的顺利实施和预期目标的达成。 03 严控成本防止国有资产流失 《指导意见》出台不久，国家发改委投资司就对《指导意见》进行了详尽解读，特别指出我国过去以政府付费为主的PPP项目模式存在加重地方政府财政负担的问题。 因此，《指导意见》调整了PPP项目的实施重点，鼓励更多地转向使用者付费项目，并明确政府在项目建设初期可提供资金支持，但严禁补贴建设成本，这实质上要求社会资本承担更大的资金风险和运营责任。 对于参与使用者付费项目的社会资本，政府会在建设阶段给予一定的资金支持，但之后的运营收益主要依赖于服务使用者的付费，大部分的资金风险由社会资本方自行承担； 而对参与政府付费项目的社会资本来说，在工程验收前并无收入来源，全凭自身资本投入完成建设任务，其经济压力更大。 国有企业作为社会资本的核心力量，肩负着守护国有资产的使命，在参与PPP项目时，面对收益预测不确定、风险较高的现实状况，更应在工程建设阶段，从项目承包方式和项目合作监管两方面强化成本控制能力。
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