复议机关程序性驳回，如何起诉及被告如何确定（最高院一巡典型行政案例）

裁判要旨

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第三款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。根据上述规定，复议机关程序性驳回复议申请的，不属于复议机关维持原行政行为、复议机关与原行政行为机关作共同被告的情形。同时，法律、法规规定复议机关对申请人的复议申请不予答复，或者程序性驳回复议申请的复议前置案件中，复议申请人只能起诉复议机关的不答复或驳回复议申请行为，不能一并或单独对原行政行为提起行政诉讼。理由是：复议前置案件经过复议程序实体处理，才能视为经过复议。复议机关对复议申请不予答复，或程序性驳回复议申请，不能视为已经经过复议，未经复议当然也就不能一并或单独对原行政行为提起行政诉讼。而在不是法律、法规规定的复议前置案件中，复议机关对申请人的复议申请不予答复，或者程序性驳回复议申请的，申请人只能选择针对复议机关不答复、驳回复议申请的行为或者原行政行为两者之一，提起行政诉讼，不能对两者同时提起行政诉讼。理由是：复议程序和诉讼程序是两个具有承接关系的救济程序，申请人选择起诉复议机关的不予答复、驳回复议申请行为，实质是选择先行对复议进入救济程序，在针对复议机关的复议决定作出处理之前，人民法院对相关行政争议无管辖权，所以不能同时起诉原行政行为；如果复议申请人已选择直接起诉原行政行为，实质是放弃复议程序的救济，同时又起诉复议机关不予答复、驳回复议申请行为的，人民法院则无法既判决复议机关限期对被诉行政行为作出实质的复议决定，同时又由自己对被诉原行政行为的合法性进行实体审理并作出判决。

复议机关程序性驳回，如何起诉及被告如何确定

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行政裁定书

（2018）最高法行申947号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）北海市宝美有限公司。

法定代表人刘保民。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区北海市工商行政管理局。

再审申请人北海市宝美有限公司（以下简称宝美公司）因诉被申请人广西壮族自治区北海市工商行政管理局（以下简称北海市工商局）吊销营业执照行政处罚一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2017年6月13日作出的（2017）桂行终448号行政裁定，向本院申请再审。本院于2018年2月26日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

1998年6月25日，北海市工商局以宝美公司1994至1997年连续四年未年检，经催告逾期仍未补办年检为由，在没有告知行政处罚的事实、理由和依据，未听取陈述、申辩，未征求是否要求举行听证的情况下，作出北工商个处（1998）第268号行政处罚决定（以下简称268号处罚决定），吊销宝美公司的营业执照，并于同年8月14日进行公告送达，但公告没有附被吊销营业执照单位的名单，仅注明“具体名单张贴于北海市工商局公告栏内”。宝美公司起诉，请求确认268号处罚决定无效。庭审时，宝美公司增加诉讼请求，要求判令北海市工商局履行法定职责，成立清算组对宝美公司进行清算。诉讼期间，北海市工商局以行政处罚决定听证程序欠缺为由，自行撤销268号处罚决定。宝美公司认为没有满足其诉讼请求，没有撤回起诉。2000年3月29日，北海市海城区人民法院作出（1999）北城行初字第16号行政判决，确认268号处罚决定违法。宝美公司不服，提起上诉，北海市中级人民法院于2000年9月20日作出（2000）北行终字第10号行政判决，驳回上诉，维持原判。2000年8月11日，北海市工商局在《北海日报》上刊登公告，要求宝美公司等426户企业自公告发布之日起30日内补办1999年度的企业年检手续。2000年10月10日，北海市工商局作出北工商私处字（2000）第1号《关于对北海市宝美有限公司等426户企业吊销营业执照的处罚决定》（以下简称1号处罚决定）。宝美公司不服并起诉，诉讼中经两次合法传唤，宝美公司拒不到庭，海城区人民法院裁定按撤诉处理，该裁定书送达宝美公司，并已发生法律效力。2003年9月27日，宝美公司再次起诉，请求撤销1号处罚决定。2003年11月28日，海城区人民法院作出（2003）海行初字第44号行政裁定，驳回其起诉。宝美公司不服，提起上诉，北海市中级人民法院于2004年3月18日作出（2004）北立行终字第2号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定，宝美公司仍不服，申请再审。2004年11月25日，北海市中级人民法院作出（2004）北行申字第10号《驳回申请再审通知书》，驳回其再审申请。2014年5月22日，广西壮族自治区高级人民法院作出（2014）桂行监字第5号《驳回申诉通知书》，驳回其申诉。2015年3月25日，宝美公司向北海市工商局递交《主动纠错请求书》，请求恢复宝美公司的营业执照及注册登记档案、确认1号处罚决定违法。2015年4月10日，北海市工商局出具北工商函（2015）18号《关于刘保民要求主动纠错的答复》（以下简称18号答复），主要内容是：刘保民不服北海市工商局吊销营业执照行政申诉案尚处于司法处理阶段，该申诉案件包含刘保民请求书中所列的诉求，对请求书请求事项暂不处理。司法程序结束后，北海市工商局将执行司法部门的处理意见。宝美公司不服，于2015年6月11日申请行政复议。北海市政府于2015年8月5日作出北政复字（2015）第29号《行政复议决定书》（以下简称29号复议决定），认为18号答复没有涉及宝美公司的权利义务，不属于行政复议的受案范围，依照《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回宝美公司的复议申请。宝美公司不服，于2015年8月25日提起本案行政诉讼，请求：1.撤销29号复议决定；2.责令北海市工商局为宝美公司补发企业营业执照；3.确认北海市工商局丢失宝美公司注册登记档案的行为违法；4.确认北海市工商局吊销宝美公司企业营业执照行为违法；5.认定北海市工商局拒绝查处其伪造宝美公司注册登记资料的行为系行政不作为，应予以纠正；6.判决北海市工商局赔偿损失；7.判决北海市工商局牵头组成清算组，对宝美公司进行清算。

北海市中级人民法院（2015）北行初字第39号行政裁定认为，29号复议决定不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“复议机关决定维持原行政行为”，复议机关与原行政行为机关作共同被告的情形。本案被告是北海市政府，北海市工商局不是适格被告。宝美公司针对北海市工商局提出的诉讼请求，不属于本案审理范围。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定，裁定驳回宝美公司的起诉。宝美公司不服，提起上诉。

广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终448号行政裁定认为，北海市政府以宝美公司的行政复议不属于行政复议法规定的法定受案范围为由，驳回宝美公司的申请，不属于“复议机关决定维持原行政行为”，复议机关与原行政行为机关作共同被告的情形。复议机关以申请不符合受理条件为由驳回行政复议申请的，应当由复议机关作被告。本案适格被告是北海市政府，不是北海市工商局。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

宝美公司申请再审称：一、二审裁定回避宝美公司的诉讼请求，没有审理北海市工商局的违法行为及不作为行为。请求撤销一、二审裁定，依法对本案予以再审。

北海市工商局答辩称：宝美公司递交《主动纠错请求书》，北海市工商局作出18号答复，决定“暂不处理”其请求事项，宝美公司申请行政复议，北海市政府作出29号复议决定，以不属于复议受案范围为由，决定驳回宝美公司的复议申请。该申请不属于维持原行政行为，复议机关与原行政行为机关作共同被告的情形，北海市工商局不是本案适格被告。一、二审裁定驳回宝美公司起诉，并无不当。请求驳回宝美公司的再审申请。

本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二、三款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六条第一款规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。根据上述规定，复议机关程序性驳回复议申请的，不属于复议机关维持原行政行为、复议机关与原行政行为机关作共同被告的情形。同时，法律、法规规定复议机关对申请人的复议申请不予答复，或者程序性驳回复议申请的复议前置案件中，复议申请人只能起诉复议机关的不答复或驳回复议申请行为，不能一并或单独对原行政行为提起行政诉讼。理由是，复议前置案件经过复议程序实体处理，才能视为经过复议。复议机关对复议申请不予答复，或程序性驳回复议申请，不能视为已经经过复议，未经复议当然也就不能一并或单独对原行政行为提起行政诉讼。而在不是法律、法规规定的复议前置案件中，复议机关对申请人的复议申请不予答复，或者程序性驳回复议申请的，申请人只能选择针对复议机关不答复、驳回复议申请的行为或者原行政行为两者之一，提起行政诉讼，不能对两者同时提起行政诉讼。理由是，复议程序和诉讼程序是两个具有承接关系的救济程序，申请人选择起诉复议机关的不予答复、驳回复议申请行为，实质是选择先行对复议进入救济程序，在针对复议机关的复议决定作出处理之前，人民法院对相关行政争议无管辖权，所以不能同时起诉原行政行为；如果复议申请人已选择直接起诉原行政行为，实质是放弃复议程序的救济，同时又起诉复议机关不予答复、驳回复议申请行为的，人民法院则无法既判决复议机关限期对被诉行政行为作出实质的复议决定，同时又由自己对被诉原行政行为的合法性进行实体审理并作出判决。本案中，北海市政府以宝美公司的申请不符合行政复议受案范围为由，驳回其复议申请，不属于复议机关维持原行政行为、复议机关与原行政行为机关作共同被告的情形。宝美公司不能以北海市政府和北海市工商局为共同被告提起本案行政诉讼。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十三条规定，人民法院应当向起诉人释明，要求其更换正确的被告；起诉人坚持不予变更的，人民法院可以依法裁定不予立案，已经立案的，裁定驳回起诉。同时，本案不属于法律、法规规定的复议前置案件，宝美公司选择起诉29号复议决定后，则丧失对原行政行为18号答复的起诉权。而宝美公司一审提出的2-7项诉讼请求，实质是不服18号答复。为此，一、二审裁定对宝美公司就北海市工商局提起诉讼请求驳回起诉，主要事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。宝美公司主张一、二审裁定驳回其诉讼请求，没有审理北海市工商局的违法行为及不作为行为。但是，本案一、二审认为宝美公司针对北海市工商局的起诉不符合法定受理条件，裁定驳回起诉，并未进入实体审理。北海市工商局作出的18号答复是否合法，以及是否应当为宝美公司补发营业执照等实体诉求，不属于本案的审理范围。一、二审没有审理相关实体争议，符合法律规定。宝美公司以此为由申请再审，理由不能成立。

综上，宝美公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（五）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回北海市宝美有限公司的再审申请。

审判长　郭修江

审判员　龚　斌

审判员　熊俊勇

二〇一八年五月二十八日

法官助理　黄宁晖

书记员　陈清玲