【法治微咨询170期】“一事不二罚”中的“二罚”如何界定？

神州国土 2024-04-17 发布于河北

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法治微咨询 Vol.170

胡建淼

“一事不二罚”中的“二罚”如何界定？

【来信】

在《行政处罚法》“一事不二罚”原则中，不仅“一事”很难界定，“二罚”同样很难界定。请问胡老师，什么是“一罚”，什么是“二罚”？

【回信】

关于什么是“二罚”，我想反过来回答，即什么不是“二罚”。排除了似像“二罚”而不属于“二罚”的情形，剩下的就是真正的“二罚”。

下列情况不属于“二罚”：

1.对同一当事人的多个违法行为进行多次处罚不属于“二罚”。我国环境保护部关于《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》（环发〔2009〕24号）第18项规定了“多个行为分别处罚”：“一个单位的多个环境违法行为，虽然彼此存在一定联系，但各自构成独立违法行为的，应当对每个违法行为同时、分别依法给予相应处罚。”

２．对同一当事人的多个违法行为分别作出处罚决定合并执行不是“二罚”。当同一个当事人实施了多个违法行为，行政机关分别作出多个处罚决定并合并执行的，这也不属于“二罚”。如《治安管理处罚法》(2012)第16条规定：“有两种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行。行政拘留处罚合并执行的，最长不超过二十日。”

３.对多个当事人的分别处罚不属于“二罚”。在多个当事人实施同一违法行为时，对多个当事人应当分别处罚。如《海关法行政处罚实施条例》（2022）第52条规定：“对2个以上当事人共同实施的违法行为，应当区别情节及责任，分别给予处罚。”这类分别处罚不属于“二罚”。

４．对当事人的新违法再次处罚不属于“二罚”。对同一当事人的违法行为实施行政处罚后，当事人又实施了新的同性质的违法，执法机关再次给予行政处罚，这类再次处罚不属于“二罚”。这里特别要注意的是当事人的连续违法和继续违法，对于这两种违法状态，只要执法机关已作查处的，查处之后的连续违法和继续违法应作为新的违法对待，便可以再次处罚。

５．查明当事人还存在遗漏处罚的违法事实而追加的处罚不属于“二罚”。在行政处罚作出之后，发现还存在当事人未被处罚的违法事实，这时行政执法机关有两种做法：一是撤回原行政处罚决定，重新作出一个完整的行政决定，但必须重新经历行政处罚的法定程序；二是补充作出一个追加处罚的行政决定，这一决定同样必须经过法定程序。这两种情况都不属于“二罚”。

6.对当事人依法作出的按日连续罚款不属于“二罚”。作为“行政处罚”行为的“按日连续罚款”，系指因当事人存在违法，并且这种违法处于持续状态（继续状态），行政机关对它进行处罚并责令其纠正违法，但当事人拒不纠正其违法的，行政机关依法自责令改正的次日起，按照原罚款数额按日连续罚款的法律制度。这其实是法律对持续（继续）违法行为的一个特别分割。在我国现行国家法律体系中首次引入“按日连续罚”是环境保护立法。2014 年修订的《环境保护法》第 59 条规定：“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。”这类“按日连续罚款”不属于“二罚”。

7.对当事人依法作出的行政执行罚不属于“二罚”。“按日连续罚款”分属两种性质：一种属于行政处罚（见上一种情况），另一种属于行政执行罚。作为行政执行罚的“按日连续罚款”，系指被处于罚款的当事人逾期拒不履行已经生效的行政罚款决定，原行政处罚机关依法对他按日处予原罚款额3%的罚款，但加处的罚款不得超过原罚款本数的法律制度。这种制度的法律依据是《行政处罚法》（2021）第72条第1款。该款规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款，加处罚款的数额不得超出罚款的数额……。”行政执行罚不属于行政处罚，而属于行政强制执行中的间接执行手段。作为行政执行罚的“按日连续罚款”也不属于“二罚”。

8.原行政处罚撤回、撤销之后重新作出的行政处罚不属于“二罚”。根据行政行为的既定力和信赖利益保护原则，行政主体一经作出行政决定之后，原则上不得变更和取消该行政决定。只有在法律（全国人大及其常委会制定）有明文规定，经过法定程序，并对当事人进行依法赔偿或补偿的条件下，才可变更或消灭已作出的行政决定。如果在法律允许条件下，行政主体撤回原行政处罚并作出一个新的行政处罚，或者行政复议机关、人民法院在行政复议、行政诉讼中依法撤销行政主体的行政处罚并责令其重新作出行政处罚，由此重新作出的行政处罚，不属于“二罚”。

9.对同一当事人依法同时给予两项行政处罚不属于“二罚”。“一事不二罚”原则是禁止针对同一个违法行为给予“二次”（及以上）的行政处罚，但它不禁止同时给予“二项”（及以上）的行政处罚。如《治安管理处罚法》（2012）第26条规定：“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款……”在这里，拘留和罚款属于“两项”处罚。如果公安机关对当事人并处拘留和罚款，这属于给予“两项”处罚，而不是“两次”处罚，因而不属于“二罚”。

10.专属管辖中的行政处罚不属于“二罚”。对于一个当事人的同一个违法行为由一个行政机关给予一项处罚，再由另一行政机关给予另一项专属行政处罚的，不属于“二罚”。如吊销企业执照专属于工商部门，行政拘留专属于公安部门。对当事人的同一个违法行为在有关部门罚款后，再由公安机关依法给予行政拘留的，这不算是“二罚”。

11.对单位和个人进行“双罚”不属于“二罚”。对于单位违法的，有时法律规定，既可对单位作出处罚，同时也可以或应当对单位内的有关成员进行处罚，这类单位与个人的“双罚”不属于“二罚”。如《水污染防治法》（2017）第94条规定，企业事业单位造成水污染事故的，由环保部门对该单位处以罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本单位取得的收入50%以下的罚款。这类“双罚”制度不属于“二罚”。

12.行政处罚的转处不属于“二罚”。所谓行政处罚的转处，是指当事人无法履行某种行政处罚时，依法转换为另一种行政处罚种类的制度。如《外国人入境出境管理法实施细则》（2010）第48条第2款规定：“外国人无力缴纳罚款的，可以改处拘留”。这类对当事人转换另一行政处罚形式的，不属于“二罚”。

13.作为对刑罚补充的行政罚不属于“二罚”。作为刑事责任的配套性行政处罚不属于“二罚”。如《道路交通安全法》（2021）第91条第5款规定，饮酒后或者醉酒驾驶机动车发生重大交通事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证，终生不得重新取得机动车驾驶证。我国总的要求是，如果当事人的违法行为已构成犯罪并被追究刑事责任的，不得再作行政处罚。但当刑事责任的功能无法代替行政处罚功能，并且法律直接为某项刑事责任配置行政处罚责任时，这时司法机关追究当事人的刑事责任，行政机关同时追究当事人的行政责任，这不属于“二罚”。因为这时的行政处罚，从本质上说是一种刑事处罚的配套措施。

14.接受行政处罚的同时承担民事责任不属于“二罚”。行政处罚责任与刑事处罚责任在功能上具有替代性，因而，如果对一种行为追究了刑事责任，不得再行追究行政处罚责任，除非法律有例外规定。但民事责任与行政处罚责任在功能上不具有替代性，因而，当事人被行政处罚后不影响其同时承担民事责任。所以，《行政处罚法》（2021）第8条第1款规定：“公民、法人或者其他组织因违法行为受到行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，应当依法承担民事责任。”当事人接受行政处罚之后又承担民事责任的，这也不属于“二罚”。