再论行政执法中如何处理法条竞合与想象竞合问题

本文所阐述的内容，是法学理论中的一个专业性问题。在我国刑法理论中，法条竞合与想象竞合的处理原则已经形成了比较清晰的框架，在司法实践中也得到了良好运用。对于行政法而言，由于其公法性质与刑法最为接近，《刑法》的许多理论常常被行政法所借鉴，用于指导行政执法实践。法条竞合与想象竞合是行政执法中不可回避的问题，正确理解和处理这两种竞合问题，既需要刑法理论的引导，又需要对我国现有行政法律规范进行深入研究。本文拟从自然资源行政执法的实际需要出发，简要探讨两种“竞合”的基本处理规则，以期对自然资源行政执法人员有所帮助。

　　一、法律竞合问题概说

　　从上世纪八十年代初开始，我国行政法领域的立法、司法和执法各项工作才被逐渐重视起来，那时，行政机关对执法工作中遇到的“法条竞合”和“想象竞合”现象还没有清晰认识，办理行政案件的具体程序也不太完善。一般情况下，执法人员根据案件线索调查取证后，把案卷材料整理完毕，接着就是研究如何定性处理，在这个环节上经常会产生一个问题：当事人的同一个行为，可能同时违反了两个或者两个以上的法律文件（或者条文），这些法律文件对这种违法行为又规定了不同的行政处罚种类或者处罚幅度，行政机关应该适用哪个法律文件予以定性处理呢？由于当时的法律体系尚不完备，理论界对上述问题只有一些学术观点，并没有上升到法律层面的具体规定。由于无章可循，行政执法人员在具体案件中常常根据当事人的经济实力和认错态度进行定性处罚，凡是资产多、认错态度差的，往往适用较重的处罚种类和处罚幅度；而资产少、认错态度较好的当事人，可以适用处罚较轻的法律文件予以处理。现在看来，这些做法都是欠缺法律根据的，至少是与法律宗旨相悖的。其实，上述问题就是典型的法律竞合现象，只是当时没有引起行政执法机关的足够重视而已。

　　二、《刑法》中关于法律竞合问题处理原则的借鉴意义

　　在刑法理论中，法律上的竞合（包括法条竞合和想象竞合）是指行为人以一个主观故意实施一个犯罪行为，同时触犯了两个或者两个以上《刑法》法条，名义上构成两种或者两种以上罪名的现象。如果这些相关法条所规定的罪名，在概念的外延上存在着相互包容关系（类似于数学集合理论中的真子集关系，其中一个集合包含另一个集合），这种竞合方式称为法条竞合；比如，某犯罪嫌疑人实施电信诈骗，其既构成电信诈骗罪，同时又构成普通的诈骗罪，理由就是：以电信方式诈骗只是所有诈骗方式中的一种特例，普通诈骗罪包括电信诈骗罪，它们之间是一种包容关系。对于法条竞合犯，其处理原则是：优先适用“特别规定”定罪量刑。如果参与竞合的《刑法》法条，其所规定的罪名在概念上没有包容关系或者只存在极小部分的交叉关系（类似于数学集合理论中的交集关系，两个集合相交，中间形成一小部分重合），这种竞合方式称为想象竞合；比如，犯罪嫌疑人盗窃正在使用中的电网变压器，其既构成破坏电力设备罪，同时又构成盗窃罪，理由是：电网变压器既是重要电力设备，又属于具有财产价值的财物，这两个罪名在“具有财产价值的电力设备”这个范围内产生交叉，犯罪嫌疑人实施一个犯罪行为，却同时触犯了两个不同的罪名，而且这两个罪名之间不存在包容关系。对于想象竞合犯，《刑法》上的处理原则是：选择一个处罚较重（从刑罚种类和刑罚幅度两方面考虑）的罪名予以定罪量刑（择一重）。

　　三、行政法上的法律竞合问题及其处理规则

　　如前文所述，在行政执法领域，同样存在着与《刑法》极其相似的情形，即当事人实施一个行政违法行为，可能同时违反了两个或者两个以上的行政法律规范（或者法条），名义上构成了两种或者两种以上的行政违法行为，此时此刻，行政执法机关对当事人同样不能合并处罚，而应当按照一定的规则，选择其中一个行政法律规范予以定性处理。由于我国行政法律长期以来并未创设这种“选择定性”的具体规则，因此，直到2000年3月15日《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）颁布以后，解决这类问题才有了明确依据。《立法法》借鉴刑法理论上关于法律竞合的处理原则，首次将“法条竞合”的处理规则直接写入具体法条。该法第九十二条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定”[1]，至此，行政执法中处理最常见的“法条竞合”问题终于有法可依，这是我国法制建设的一项巨大进步。但是，法条竞合解决了，想象竞合的处理规则仍然没有着落，后来又经过20余年的漫长期待，2021年7月15日，经过重大修改的《行政处罚法》正式实施，这是一件我国行政法领域具有“里程碑”意义的大事，该法第二十九条增加了一部分新内容：“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”[2]，这与刑法理论上“想象竞合”问题的处理原则完全吻合。从此，在我国行政法体系中，“法条竞合”与“想象竞合”问题，均已得到妥善解决。

　　四、自然资源行政执法中法律竞合问题的处理模式

　　认识和掌握了法条竞合、想象竞合的概念、原理及其处理规则，自然资源部门的行政执法人员就可以娴熟地解决日常执法工作中所遇到的法律竞合问题。比如：某当事人未经批准擅自在草原上建设居民住宅，这一行为既违反了《草原法》第65条的规定，构成非法使用草原；又违反了《土地管理法》第77条第1款的规定，构成非法占用土地。这种情况下，自然资源行政执法部门应当按照哪种违法行为对当事人进行定性处罚呢？我们知道，《土地管理法》已经明确规定：草地属于土地中农用地的范围。也就是说，在概念的外延上，土地包含草原，“非法占用土地” 包容“非法使用草原”， 这就是法条竞合。就《土地管理法》与《草原法》的关系而言，前者属于一般规定，后者属于特别规定，按照“法条竞合”的处理规则，自然资源部门应当优先适用《草原法》的规定，对当事人的违法行为给予行政处罚。再比如：某当事人既未办理建设用地批准手续，又未取得《建设工程规划许可证》，擅自在某城市规划区内开工建设商品住宅楼，其实施一个违法行为，却同时违反了《土地管理法》第77条和《城乡规划法》第64条的规定，名义上分别构成“非法占用土地”和“未取得建设工程规划许可证擅自进行建设活动”两种行政违法行为。由于这两种行政违法行为之间不存在包容关系，因此，这种现象就是典型的“想象竞合”，根据《行政处罚法》第29条的规定，应当“按照罚款数额高的规定”定性处罚。这里的“罚款数额高的规定”，在我国的行政法律规范中并不是一目了然，大多数情况下需要采取适当的方法才能确定。这是因为：我国目前行政法律规范中规定的罚款额度，很少是一个绝对数值，绝大多数是规定一个从低到高的罚款幅度，以便于行政机关行使自由裁量权；但是，如何正确判断两个或者两个以上的“罚款幅度”孰轻孰重，我国行政法律规范中并没有这方面的技术性规定。笔者认为，自然资源行政执法人员在具体办案中，一定要以行政法各项基本原则为依据，理性行使行政处罚自由裁量权，尽力作出符合行政法立法宗旨的具体行政行为。在实务操作中，行政执法人员应当合理分析每一部行政法律文件中对“罚款幅度”的设定模式，如果参与轻重对比的两个“罚款幅度”都规定了罚款上限，均未规定下限的，应当以罚款上限数额最高的行政法律文件定性处罚；如果两个“罚款幅度”都规定了上限和下限，而且上限相同，下限不同，那么，就应当适用下限数额较高的行政法律文件，反之，如果下限相同，上限不同，那就按照上限数额较高的法律文件定性处罚。现在的问题是：当两个“罚款幅度”的上限不同，下限也不同，这又该如何选择呢？笔者从物理学及统计学理论中获得启发，在此引入一个全新的概念：幅度重心，将复杂的问题简单化，使之专门用于性质相同的“各类幅度”的轻重对比。我们知道，任何一种“幅度”都包含着一个“幅度重心”，这个幅度重心代表着这个“幅度”的平均水平和整体效应，衡量“幅度重心”的大小，就可以判断出整个“幅度”的轻重。罚款幅度也一样，它必定有一个“幅度重心”，这个“幅度重心”所对应的罚款数额，就代表着这个“罚款幅度”的整体轻重。对比两个罚款“幅度重心”所对应的罚款数额大小，就可以很容易地确定适用行政法律文件；假如两个“幅度重心”所对应的罚款数额相等，那就在两部行政法律文件中任选其一即可。“幅度重心”可以简单计算出来，现以实例说明：假设存在两个罚款幅度：“2万元以上20万元以下”和“5万元以上10万元以下”，那么，前者的“幅度重心”是11万元（计算方法：2+20=22，再除以2，等于11），后者的“幅度重心”是7.5万元（计算方法：5+10=15，再除以2，等于7.5），显然，前一个罚款幅度比后一个罚款幅度更重一些，当发生想象竞合时，应当优先适用前一个行政法律文件处理案件。实际上，这种用“幅度重心”选择行政法律文件的方法，是可以普遍适用的，只要给定一个“幅度”，我们就可以计算出它的“重心”，若干个“重心”比较大小，就可以确定相对应的行政法律文件，《行政处罚法》第29条就能够落实到位。

　　需要特别注意的是：在涉及违反《土地管理法》第77条和《城乡规划法》第64条想象竞合的案件中，测算两个罚款幅度的“幅度重心”比较复杂，必须重点详述。《土地管理法实施条例》第57条规定：“依照《土地管理法》第77条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米100元以上1000元以下”；而《城乡规划法》第64条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款”，由此可见，这两部法律对当事人实施的一个违法行为进行罚款的计算方法存在较大差异：前者是用绝对数值表述，后者用百分比表述，这两组数据不能直接比对大小，不能直接适用《行政处罚法》第29条的规定进行判断。针对上述情形，自然资源行政执法人员应当根据案件事实首先确定违建工程的造价（可以通过第三方评估机构进行价值评估），然后分别乘以5%和10%，计算出《城乡规划法》罚款幅度的下限和上限数额；然后再确定违建工程的实际占地面积，分别乘以100元和1000元，计算出《土地管理法》罚款幅度的下限和上限数额，最后采用前文内容中介绍的方法，计算、比对两个罚款幅度的“幅度重心”，据以判断这两部法律的适用问题。

　　五、结语

　　随着我国行政监管体制的不断改革创新，自然资源领域的行政执法也将面临着重大变革，其突出表现是：部门执法依据日益增多，各种法律规范之间的关系越来越复杂。自然资源领域广泛适用的《土地管理法》、《草原法》、《森林法》、《矿产资源法》和《城乡规划法》，这五部法律在个案处理中，经常发生法条竞合与想象竞合，稍不注意，就可能发生“适用法律错误”，影响行政机关办案质量以及当事人合法权益。另外，自然资源行政执法人员在适用法律规范处理个案时，还应当着眼于国家整体法律体系，特别注意并遵守“上位法优于下位法”、“新法优于旧法”等基本原则的要求，因此，建议自然资源行政执法人员要勤于学习、善于学习，不断更新自己的法学知识储备，提高执法技能，努力做好自然资源监管工作。