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“普通程序是行政处罚的一般程序，--般由以下阶段和步骤构成1.立案。行政处罚机关将所发现的、应当追究法律责任的违法活动登记并确立为应受到调查处理的案件的活动。立案是行政处罚程序的第一个步骤，只有将违法活动登记立案，确立为行政机关主管后，才能进行下-步的行政处罚活动。2.调查取证。指行政处罚实施机关的案件经办人员对于立案所确定的违法活动进行调查核实，收集证据的过程。”[1]行政主体通过行政检查监督发现行政相对方个人、组织实施了违法行为,或者通过受理公民的申诉、控告、举报,或由其他信息渠道知悉相对方实施了违法行为,应先子以立案。立案是行政处罚的启动程序,应通过一定的法律形式表现出来，一般说来,立案的条件是:第一,经过对有关材料的审查,初步认为有违法行为发生;第二,违法行为是应当受到行政处罚的行为;第三,属于本部门职权范围且归本机关管辖;第四,不属于适用简易程序的案件。对于符合这些立案条件的,应当填写立案报告表或立案审批表有的部门或机关可能是立案决定书),在经本机关主管负责人审查批准后即完成了法律上的立案程序。同时,应当落实办案人员,被指定办案人员如认为自己与本案有利害关系,可能影响公正处理,应当提出回避申请。行政机关认为不符合立案条件的,或者主管负责人对立案报告不予批准的,应当制作不予立案决定书送达利害关系人。利害关系人如不服此决定的,可依法申请复议或提起行政诉讼。”[2]。“相对于简易程序而言,一般程序较为严格、复杂,适用范围也较广泛,并且它通常是听证程序发生的前提程序。其具体步骤包括:1.立案。处罚实施机关对所发现的违法行为,认为有调查处理必要的,应当正式立案。立案是行政处罚程序的开始,对符合立案条件的行政案件,主管执法人员应当填写专门格式的立案报告表,并指派专人承办案件的调查工作。2.调查取证。对于立案处理的案件,办案人员必须对案件事实进行调查核实,收集有关证据材料。通过调查取证工作,处罚机关可以掌握大量的证据了解违法行为事实,并在调查取证的基础上,对违法行为的性质加以确定,从而依法对违法者实施行政处罚,以维护法律的严肃性。”[3]“立案均是行政机关正式启动处罚程序的第一环节。只有经过立案，行政机关才能采取相应的调查取证与强制措施，没有立案或立案未获批准，执法人员就无权采取相应的措施。”[4]“一般程序的步骤为:(1)立案。(2)调查。(3)听证。……(4)作出行政处罚决定。(5)送达。”[5]“从行政处罚的普通程序来看，大致包括以下几个步骤:(1)立案;(2)调查取证(3)提出拟行政处罚意见，告知事实理由;(4)听取陈述申辩(或听证程序);(5)法制审核(重大行政处罚案件);(6)作出行政处罚决定书；（7）送达。”[6]1.调查取证。调查取证是行政处罚一般程序中的第一个步骤。……2.告知处罚事实、理由、依据和有关权利。……3.听取陈述、申辩或举行听证。……4.作出处罚决定。……5.送达处罚决定书。……”[7]从以上认识看，理论界倾向性意见是认为行政处罚程序应当先立案后调查。这一倾向性认识在实体法没有明确规定的情况下，对司法实务产生了较大影响。《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条：“除本法第五十一条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。其中，第二款系2021年修订时新增加的内容。在此之前，作为规范行政处罚程序的单行法，《行政处罚法》对于立案没有任何规定。从新修订的条文看，《行政处罚法》并不禁止先调查、后立案，其规范目的是在调查、检查后，符合立案标准的，应当“及时”立案，防止长时间光调查不立案，久拖不立。笔者认为，《行政处罚法》这一修订符合行政执法实际，因为执法部门获知违法线索存在多种途径，有时需要进行必要的调查核实后，才能决定是否应予立案。同时，该修订也明确了执法部门对于符合立案条件的，应当及时立案，从而有助于规范执法部门的立案行为。《行政处罚法》修订前，一些部门法，或者一些部门规章、规范性文件，对于立案问题进行了明确。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条规定：“公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。”第七十八条规定：“公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。”从上述法律规定看，公安机关对于治安案件，必须先“受理”，然后进行调查。无论是《中华人民共和国治安管理处罚法》还是《公安机关办理行政案件程序规定》，均没有“立案”，其“受理”即为《行政处罚法》的“立案”。《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》（2018年）第十七条规定：“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。”《环境行政处罚办法》（2010修订）第二十二条规定：“【立案条件】环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，并在7个工作日内决定是否立案。”《农业行政处罚程序规定》（2020）第二十九条规定：“农业行政处罚机关对涉嫌违反农业法律、法规和规章的行为，应当自发现线索或者收到相关材料之日起十五个工作日内予以核查，由农业行政处罚机关负责人决定是否立案；因特殊情况不能在规定期限内立案的，经农业行政处罚机关负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。”《安全生产执法程序规定》（安监总政法〔2016〕72号）第二十六条规定：“对经初步调查认为生产经营单位涉嫌违反安全生产法律法规和规章的行为、依法应给予行政处罚、属于本部门管辖范围的，应当予以立案，并填写立案审批表。对确需立即查处的安全生产违法行为，可以先行调查取证，并在5日内补办立案手续。”需要指出的是，虽然引用的上述条款系《行政处罚法》修订前的文本，但修订后目前仍然有效的文本与此基本一致，现简单罗列如下。《市场监督管理行政处罚程序规定》（国家市场监督管理总局令第61号）第十八条：“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。检测、检验、检疫、鉴定以及权利人辨认或者鉴别等所需时间，不计入前款规定期限。”《生态环境行政处罚办法》（2023年生态环境部令第30号）第十八条规定：“除依法可以当场作出的行政处罚外，生态环境主管部门对涉嫌违反生态环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，并在十五日内决定是否立案。特殊情况下，经本机关负责人批准，可以延长十五日。法律、法规另有规定的除外。”《农业行政处罚程序规定》（农业农村部令2021年第4号）第二十九条规定：“农业行政处罚机关对依据监督检查职责或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到相关材料之日起七日内予以核查，由农业行政处罚机关负责人决定是否立案；因特殊情况不能在规定期限内立案的，经农业行政处罚机关负责人批准，可以延长七日。法律、法规、规章另有规定的除外。”第三十条规定：“符合下列条件的，农业行政处罚机关应当予以立案，并填写行政处罚立案审批表：（四）违法行为发生之日起至被发现之日止未超过二年，或者违法行为有连续、继续状态，从违法行为终了之日起至被发现之日止未超过二年；涉及公民生命健康安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。”《烟草专卖行政处罚程序规定》（工业和信息化部令第61号）第三十三条：“烟草专卖局应当自发现违法线索或者收到举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起7日内予以核查并决定是否立案；案情重大、复杂需要延长立案决定期限的，应当经本烟草专卖局负责人批准，并书面告知当事人。”其实，执法部门也是逐渐认识到，在立案前需要进行必要的调查核实，而不可能在仅仅获知违法行为线索后，就直接予以立案。这种认识的改进直接反映在相关部委规章修订中，比如：《建设行政处罚程序暂行规定》（1999年2月3日建设部令第66号发布）第七条第二款规定：“执法机关对于发现的违法行为，认为应当给予行政处罚的，应当立案，但适用简易程序的除外。”第八条规定：“立案后，执法人员应当及时进行调查，收集证据；必要时可依法进行检查。”修订后的《住房和城乡建设行政处罚程序规定》（2022年住房和城乡建设部令第55号）第十五条规定：“执法机关对依据监督检查职权或者通过投诉、举报等途径发现的违法行为线索，应当在十五日内予以核查，情况复杂确实无法按期完成的，经本机关负责人批准，可以延长十日。立案应当填写立案审批表，附上相关材料，报本机关负责人批准。立案前核查或者监督检查过程中依法取得的证据材料，可以作为案件的证据使用。”《水行政处罚实施办法》（水利部令第8号，1997年）第二十四条规定：“除依法可以当场作出水行政处罚决定的以外，公民、法人或者其他组织有符合下列条件的违法行为的，水行政处罚机关应当立案查处：（二）依照法律、法规、规章的规定应当给予水行政处罚的；第二十五条：“对立案查处的案件，水行政处罚机关应当及时指派两名以上水政监察人员进行调查；必要时，依据法律、法规的规定，可以进行检查。”修订后的《水行政处罚实施办法》（2023年3月10日水利部令第55号发布）第二十九条规定：“除本办法第二十七条规定的可以当场作出的水行政处罚外，水行政处罚机关对依据水行政监督检查或者通过投诉举报、其他机关移送、上级机关交办等途径发现的违法行为线索，应当在十个工作日内予以核查。案情复杂等特殊情况无法按期完成核查的，经本机关负责人批准，可以延长五个工作日。”笔者检索查询到的部门规章或规范性文件中，最为特殊的是《证券期货违法行为行政处罚办法》（中国证券监督管理委员会令第186号，2021年）。该部门规章对调查与立案关系没有作出任何限制性规定。该办法第六条规定：“中国证监会及其派出机构发现自然人、法人或者其他组织涉嫌违反证券期货法律、法规和规章，符合下列条件，且不存在依法不予行政处罚等情形的，应当立案：（三）法律、法规、规章规定有明确的行政处罚法律责任；（四）尚未超过二年行政处罚时效。涉及金融安全且有危害后果的，尚未超过五年行政处罚时效。”第十八条规定：“下列证据材料，经审查符合真实性、合法性及关联性要求的，可以作为行政处罚的证据：（一）中国证监会及其派出机构在立案前调查或者监督检查过程中依法取得的证据材料；”上述规定，让证监会及其有关机构可以在立案前进行不受期限限制的调查，背离了《行政处罚法》“及时立案”的规定，使办案期限形同虚化，实践中，证监会的调查往往达数年之久，在执法实务中引起较大争议。“行政处罚立案是行政机关对违法行为线索材料进行初步审查，认为存在依法需要予以行政处罚且属本机关管辖范围的违法事实，决定启动行政处罚一般程序开展调查处理的行政执法环节。但立案前，对案件线索进行初步核实调查并固定证据，也是合法必要的。”[8]根据前引治安管理的法律，公安机关在办理治安案件时，没有受理前的调查（核查、核实）环节，所以，对于公安机关未立案先调查的行为，法院一般不认可其合法性，比如：河南省平顶山市中级人民法院（2020）豫04行终217号行政判决认定“先调查，再立案，违反了法定程序”，作为撤销行政处罚决定的重要理由。甘肃省天水市秦州区人民法院（原甘肃省天水市秦城区人民法院）(2019)甘0502行初7号行政判决认定：“没有按照先审查立案、再调查核实、后作出处理的程序进行，其先调查后立案处理，使得案件办理期限、执法顺序的约束性规定形同虚设，执法程序有违反法律规定的情形”。郑州铁路运输中级法院（2020）豫71行终83号行政判 决认定“派出所在办理该案件时违反法定程序，存在先调查后立案”。如前引1997年《水行政处罚实施办法》规定的程序为“立案调查”，有的法院就据此认为水执法部门先调查后立案属于程序违法，如河南省郑州市惠济区人民法院(2016)豫0108行审85号行政裁定认为：“本院认为，参照水利部《水行政处罚实施办法》第二十四条、第二十五条的规定，违反水法规事实的应当立案查处，对立案查处的案件，水行政处罚机关应当及时指派两名以上水政监察人员进行调查等，申请执行人对兰增奎的处罚先调查后立案，明显缺乏法律、法规依据。”据此不准予执行罚款决定。戏剧性的是，有的一审法院持同样观点，却被二审法院纠正：广东省清远市清新区人民法院(2019)粤1803行初205号行政判决认定，原清城区水务局先调查后立案，违反了水行政执法办案一般程序的规定；该案二审广东省清远市中级人民法院（2019）粤18行终206号行政判决认为，原清城区水务局在接到源潭镇政府移送的案件后，对知情人先行调查询问，对现场进行勘查、拍摄取证，确认存在基本的违法事实，然后才立案查处，属于正当的工作程序，原审法院以原清城区水务局先调查后立案为由，认定其违反了水行政执法办案一般程序规定，并没有依据予以支持，故原审法院以此为由认定原清城区水务局程序违法的理由不成立，本院予以纠正。与此类似的，还有前面所引《建设行政处罚程序暂行规定》（1999年2月3日建设部令第66号发布，2022年被《住房和城乡建设行政处罚程序规定》废止），江苏省高级人民法院（2015）苏行申字第00166号行政裁定认为，宿迁市城管局在执法程序中确实存在先调查、后立案，未严格按照《建设行政处罚程序暂行规定》作出行政处罚决定等问题，但此执法程序中存在的瑕疵，不足以推翻其调查认定的相关事实。除了部委规定外，还有以地方性规定为依据的。山东省临沂市兰山区人民法院(2016)鲁1302行初76号行政判决认定：临沂市兰山区卫生和计划生育局未按照《临沂市社会抚养费征收工作规范》征收程序规定的立案、调查、告知、决定、送达、执行、结案七个程序依序进行系先调查、后立案，立案当日即报请领导批准对原告征收社会抚养费，违反了上述程序，最终撤销了案涉征收决定。从检索案例看，在部委规章等明确规定立案前可以核查、初查的情况下，法院通常不会认定“先调查后立案”违法。在《行政处罚法》对立案问题予以明确前，这些部位规章起到了填补法律空白、保障执法的重要作用。上海市高级人民法院（2016）沪行终738号行政判决认定：对于行政调查行为先于行政处罚案件立案时间是否属滥用职权之问题，根据《工商行政处罚程序规定》第十七条规定，工商行政管理机关应当自收到举报材料之日起七个工作日内予以核查，并决定是否立案，故闸北工商分局在接到举报后至现场核查，并在核查完毕后决定立案，并未违反上述法律规定。山东省潍坊市中级人民法院(2019)鲁07行终456号行政判决认定：《质量技术监督行政处罚程序规定》（国家质量监督检验检疫总局令第137号）第三章行政处罚的一般程序第十二条第一款、第二款规定，“质量技术监督部门对依据监督检查职权或者通过举报、投诉、其他部门移送、上级部门交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现之日起15日内组织核查，并决定是否立案。检验、检测、检定、鉴定等所需时间，不计入前款规定期限。”依据上述规定，质量技术监督部门在立案前应当对违法线索组织核查，并根据核查结果决定是否立案。本案被上诉人接到举报后在2018年8月15日对上诉人的经营场所进行现场执法检查，后于某18年8月17日决定立案，符合上述规定。上诉人所称的被上诉人先调查后立案程序违法的主张，无法律依据，不予支持。南宁铁路运输中级法院（2019）桂71行终8号行政判决认定：市生态环境局经调查取证，查明远洋公司生产废水超标排放的事实后立案，该“先调查后立案”的方式，没有违反《环境行政处罚办法》第二十四条规定“对需要立即查处的环境违法行为，可以先行调查取证，并在7个工作日内决定是否立案和补办立案手续”的规定。但是，由于部位规章里往往使用的是“核查”而非“调查”，导致个别法院在审理时，将行政机关的行为归入“调查”，进而认定行政机关程序违法。比如，四川省高级人民法院(2020)川行申419号行政裁定认定：参照《国土资源行政处罚办法》的规定，被申请人作出行政处罚应当遵循发现线索、核查、立案、调查、审理、作出决定的程序。本案中，被申请人存在先调查后立案，未在举证期限提交内部报告等文书，以及未在规定的时间内作出处罚决定的问题，导致作出的行政处罚决定程序违法。一审法院认定该程序问题属于瑕疵问题，确认其违法正确。安徽省萧县人民法院(2015)萧行非审字第00384号行政裁定认定，程序合法是行政处罚的基本原则。萧县国土资源局在执法程序中，先调查取证后立案，有违《中华人民共和国行政处罚法》的程序规定，据此不准予强制执行行政处罚决定。类似的还有山东省济宁市兖州区人民法院(2014)兖行执字第72号、第73号、第74号行政裁定，山东省东明县人民法院(2015)东行执字第270号行政裁定、四川省自贡市荣县人民法院(2019)川0321行审20号行政裁定等。5、没有明确规定时，认定“先调查后立案”程序不违法广西壮族自治区高级人民法院（2023）桂行申787号行
政裁定：再审申请人主张被申请人（中国证券监督管理委员会广西监管局）存在“先调查后立案”，对此，被申请人系行业主管部门，难免因日常监管行为而会在日常监管活动中形成相关证据材料，但此种情形非被申请人可以不遵守行政处罚立案程序，先调查后立案，被申请人发现涉案行为违法的，应当及时立案查处，在案证据反映，本案确实存在立案不规范情形。但此仅为瑕疵问题，且未对再审申请人合法权益产生不利影响，本院仅予指正。再审申请人以此为由否定被诉处罚决定合法性理据不足。北京市高级人民法院（2018）京行终4657号行政判决认定：至于中国证监会在对东易所正式立案之前已经开展调查，行政处罚法并未对此予以禁止，而且行政机关在正式立案调查之前对违法线索先行初步确认核实，亦符合行政执法的基本规律，东易所认为中国证监会先调查后立案违反法定程序等主张并无法律依据，均不能成立。虽然理论界通说认为行政处罚程序应当先立案后调查，但执法实务中普遍存在先核实后立案的情况甚至部门立法，而且最终得到了《行政处罚法》的确认。这就意味着，原有的理论认识与实践出现了脱节，理论界应当重新审视立案与调查的关系，并进行修正，以防止继续对司法和执法实务造成错误影响。就法理和实务而言，执法部门在立案前进行必要的调查核实也是必须的，对此不应绝对禁止。（二）司法机关应该审慎对待“先调查后立案程序违法”的意见司法机关不应先入为主，想当然地认为“先调查后立案”就构成程序违法（本文前引有关判决说明，这并非个例）；对调查与立案的顺序，应遵从实体法规定，并考虑执法实际；重点应该关注执法部门是否“及时”立案，即是否长时间调查而不立案，变相延长办案期限，而非调查与立案的顺序。（三）统一用语，取消“核查”“核实”等表述，统一为《行政处罚法》“调查”“检查”调查、检查是行政法和执法实务上的常用概念，“一种针对个别案件或者特定事实进行寻访、取证、了解案情的行政行为,称为行政调查。”“与行政调查不同的是,行政检查是一种不针对个别案件或者特定事实的了解收集情况的行政行为。行政检查是行政机关的一项常规性的法定职责,它具有预防、发现违法行为的功能。”[9]如前所引，部委规章对于执法部门在立案前的行为，大都表述为“核查”（“核实”“初步审查”等）。而无论是行政法理论还是《行政处罚法》，并没有“核查”的概念，所以也因此导致虽然有部委规定可以立案前“核查”，但个别法院仍判决执法部门败诉，究其原因，很可能是因使用不同概念，法院不予认同所致。笔者认为，2021年修订的《行政处罚法》已经明确，立案前可以调查，所以部委规章大可不必再遮遮掩掩，应该统一使用《行政处罚法》的规范用语，避免歧义。（四）规章、规范性文件对调查和立案顺序可能产生歧义的，应尽快修订《中国银保监会行政处罚办法》（中国银行保险监督管理委员会令2020年第8号）第二十一条规定：“银保监会及其派出机构发现当事人涉嫌违反法律、行政法规和银行保险监管规定，依法应当给予行政处罚且有管辖权的，应当予以立案。”第二十三条规定：“调查人员应当对案件事实进行全面、客观、公正的调查，并依法充分收集证据。行政处罚立案前通过现场检查、调查、信访核查等方式依法获取的证明材料符合行政处罚证据要求的，可以作为行政处罚案件的证据，但应当在调查报告中载明上述情况。”上述规定一方面没有明确规定立案前可以调查，另一方面却又规定立案前通过检查、调查等方式获取的材料可以作为证据，极可能产生歧义，给执法部门造成困扰，建议修订。（五）修订后的《行政处罚法》意味着“立案”由单纯的内部行政行为，转变为具有外部影响的行政行为，执法部门应予以重视“立案原为内部程序，有的部门没有规定立案，只规定了受理。本次修订新增本条第二款后，立案同时成为外部程序。”[10]“立案”由内部行政行为转变为具有外部影响的行政行为，意味着执法部门应当更加重视立案的重要意义，在立案时更加审慎，同时在证据层面应更加细致扎实，避免出现程序疏漏。[1]熊文钊著：《现代行政法原理》，法律出版社2000年9月第1版，第399页。[2]罗豪才主编：《行政法学[2005年版]》，北京大学出版社2005年版，第266-267页[3]方世荣：《行政法原理与实务》，中国政法大学出版社2007年8月第1版，第132页。[4]姜明安主编：《行政程序研究》，北京大学出版社2006年1月第1版，第175页。[5]章剑生著：《现代行政法总论》，法律出版社2014年2月第1版，第185页。[6]李洪雷主编，李霞副主编：《中华人民共和国行政处罚法评注》，中国法制出版社2021年4月第1版，第364-365页。[7]应松年主编，姜明安、马怀德副主编：《行政法与行政诉讼法学（第二版）》，高等教育出版社2018年8月第2版，第152-153页；胡建淼著：《行政法学（第四版）》，法律出版社2015年8月第4版，第241-242页。[8]江必新主编：《行政处罚法条文精释与实例精解》，人民法院出版社2021年7月第1版，第306页；江必新、夏道虎主编：《中华人民共和国行政处罚法条文解读与法律适用》，中国法制出版社2021年2月第1版，第183页。[9]章剑生著：《现代行政法总论》，法律出版社2014年2月第1版，第253页。而且，这两个概念已经从理论进入实体法，规定在《行政处罚法》中。[10]袁雪石著：《中华人民共和国行政处罚法释义》，中国法制出版社2021年6月第1版，第309页。
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