 PPP领域的政策迭代，根本原因在于站在防控地方政府违规举债，以往的需要政府财政在项目较长的生命周期内给予的缺口补贴，穿透审查，包含了可用性付费部分，即通过未来的财政支出责任为项目建设投资买单，等同于政府通过PPP模式向社会资本购买了名为投资运营实为融资举债的一项服务，触及了地方政府违规举债的内涵和本质。新机制推盘了原PPP管理库项目的根本逻辑，聚焦使用者付费，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。 学校（义务教育）、医院、公共卫生、基础科研等公益性项目，在原PPP管理库阶段，一般以政府付费或者配套设施使用者付费 可行性缺口补贴的模式实施，涉及学费、医疗费等核心业务一般不会纳入到项目使用者付费范畴。PPP新机制下，使用者付费包括特许经营者直接向用户收费，以及由政府或其依法授权机构代为向用户收费。学校、医院等公益性项目能否纳入政府代为向用户收费的范畴，本文分析如下。 按照《政府投资条例》以及相关法律法规，政府投资项目分经营性项目和非经营性项目。政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。 按照PPP新机制要求，可以采取特许经营模式实施的项目必然是经营性项目，主要包括交通运输、市政工程、生态保护、环境治理、水利、能源、体育、旅游等基础设施和公用事业领域。 按照《地方政府融资平台公司公益性项目债务核算暂行办法》（财会[2010]22号），公益性项目，是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的的投资项目，如市政建设、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。 笔者认为公益性项目又分为两类，第一类就是公立的学校、医院类项目，虽为不以盈利为目的公共服务项目，但是其本身会产生一定的现金流，如学费收入、治疗费、住院费等，该等收入直接进入地方财政，作为一般公共预算的收入来源，同时财政每年向医院、学校等事业单位安排一定的一般公共预算支出，用于其日常经营性支出。第二类是市政道路、公园绿地等项目，项目本身属公益属性，并且不会产生任何现金流。 第一类公益性项目一般属于非经营性项目，由财政资金直接投入，避免因市场失灵导致有关社会稳定和民生保障类项目的供给不足。但是此类项目却具备一定的经营属性，即能够实现稳定的净现金流。 值得注意的是，地方政府专项债券投向领域包括：卫生健康（含应急医疗救治设施、公共卫生设施）、教育（学前教育、职业教育、普通高校学生宿舍）。在专项债的支持领域中并不包含公立医院和学校，原因在于：按照关于印发《地方政府债券发行管理办法》的通知（财库〔2020〕43号）。专项债券定义为：是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。由此推测，公立学校和医院不纳入专项债支持范围主要原因应是其收入来源为一般公共预算收入而非政府性基金收入或专项收入，且，其本身存在独立的用地空间和范围，与周边待出让土地打包以土地出让作为收入来源的合规性存在瑕疵。故此，公立学校和医院不符合专项债范畴，同时，特许经营项目的收入应为市场化的经营收入或者纳入收支两条线的专项收入（污水处理、垃圾处理等），公立学校医院一般纳入一般公共预算，无法以特许经营模式实施的原因主要基于上述。 学校、医院类能够产生净现金流的非经营性项目和公益性项目，之所以纳入非经营性范畴，核心逻辑在于其为社会提供的公共服务涉及纯公益性质或者市场无法有效配置范畴，其公益属性的本质在于其提供的社会服务而非其资产本身，即其实现净现金流的路径是提供的软性的服务而非建成的固定资产，类比高速公路，通行费收入主要是建立在建成的高速公路固定资产本身。 即特许经营的本质是固定资产本身能够在满足政策要求、符合产业规划的前提下，有效满足广大用户和个体对基础设施的使用需求，进而实现经营性收入。此等需求属非必须、非兜底类需求，普通个体不会因为此类需求影响基本生存需求，不需要政府和财政提供普惠性支持。 学校、医院类能够产生净现金流的非经营性项目和公益性项目如何以特许经营模式实施，主要路径在于如何将纳入一般公共预算的收入剥离出来形成市场化的经营收入或者纳入收支两条线的专项收入。笔者建议如下： 一、构建以底层资产为载体的经营性收入 即医院或学校整体作为使用者/用户，在项目固定资产建成后，按约项目项目公司支付使用费（租金），项目公司通过租金、非公益性收入、商业配套设施收入等覆盖投资、实现回报。 二、剥离非公益性功能纳入使用者付费 将医院或学校资产中非公益性收入部分（基于固定资产直接产生的收入）剥离出来，作为项目使用者付费范畴，比如学校宿舍收费、康养收入、停车场、充电桩、广告位、食堂、商业配套、物业管理、游泳馆和体育馆等经营性设施的租赁收入或经营分成收入、学校的课题研究、科技成果转化利得、社会化职业培训收入、开展校企合作、提供社会服务或者以实习实训为目的举办企业、开展经营活动取得的收入等。 三、探索扩大政府代为向用户收费的范畴 结合PPP新机制相关要求，探索将公益性收入的全部或一部分纳入符合财政代为向用户收费的财政专项收入范畴，通过财政收支两条线实现使用者付费收入，满足特许经营属性。
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