【行政允诺行为的识别及司法审查标准】人民法院案例库：行政允诺行为的识别及司法审查标准★裁判要旨★  新能源汽车的相关行业主管部门基于产业发展、环境保护等行政管理目标制定相关规范性文件，如果其中经过严格的论证程序并经国务院同意，内容也具有合理性，并未与法律原则、法治精神相抵触，应当认定为合法有效，可以作为实施依据。、对于市场主体违反规范性文件以不正当方式获得财政补助的，行政机关有权决定依法追回，人民法院对此类决定应予支持。  ★案例解析★ 苏州某客车制造有限公司诉财政部行政允诺案 ——行政允诺行为的识别及司法审查标准 【关键词】 行政 行政允诺 补助资金 新能源汽车 规范性文件 实施依据 财政补助 【基本案情】 原告苏州某客车制造有限公司诉称：1.被诉决定认定事实错误。原告的申报数量应当以最后一次直接上报给江苏省经信委且未撤回的403辆为准进行计算。而且，原告2015年实际销售的车辆远远超过161辆，最后正式申报403辆已经严格执行了检查组认定的认定标准，主观上无任何欺诈的恶意。涉及中央财政补助资金数额应当在扣除实际销售车辆的基础上，根据2016年与2015年国家财政补贴的差额进行计算。2.被诉决定适用法律错误。国家财政补贴的对象是用户而非汽车生产厂商。如果被告对原告实际销售的新能源车不予补贴，那么相当于要由原告自行对用户进行巨额补贴，而这极不公平，也违反基本的市场规则。此外，被告根据《私人购买新能源汽车试点财政补助资金管理暂行办法》（财建〔2010〕230号，以下简称230号办法）第十六条作出处理决定属于法律适用错误。原告获得的4532万元属于“补贴资金预拨”，该部分资金最后还要在“清算”的基础上多退少补。被告先入为主、倒果为因地认为4532万元是原告骗取的补贴，显然在逻辑上和事实上都无法成立。 被告财政部辩称：1.两份规范性文件合法有效。四部委制定两份规范性文件具有合法的职权依据。其中，四部委制定230号办法的职权依据是国务院第91次常务会议有关决定以及国务院批准的《关于扩大节能与新能源汽车示范推广的请示》（财建〔2010〕41号），《财政部 科技部 工业和信息化部 发展改革委关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》（财建〔2013〕551号，以下简称551号通知）则是四部委报请国务院批准同意而制定。2.被诉决定认定事实清楚、依据充分。原告编造材料采购、车辆生产销售等原始凭证和记录。原告的销售账目虚假，涂改、编造生产记录，上传虚假合格证，违规办理1,435辆机动车行驶证，骗取财政补贴的事实清楚。3.被告成立检查组，并拟定检查方案，对原告进行专项检查，履行了相关的调查审核程序，程序合法。 法院经审理查明：2015年9月至12月期间，原告的原总经理杨某某在明知国家新能源汽车推广应用补助资金中有关6米纯电动客车国家补助标准在2016年比2015年大幅减少的情况下,为了使原告2015年预售车辆均在当年上牌，达到按照2015年政策获取国家补助资金的目的，指使并组织本单位相关员工，采用使用同一辆车重复过检测线获取检测报告、在钢板上打刻车架号后拓印骗取查验报告等手段，在未实际生产出车辆的情况下，从苏州市公安局交通警察支队车辆管理所骗取电动汽车车辆号牌及行驶证件。2016年1月26日，财政部、科技部、工业和信息化部、国家发展和改革委员会通过检查发现原告存在无车上牌和先上牌后补生产等情况。2016年2月24日至2016年3月23日，财政部驻青海省财政监察专员办事处派员进驻原告公司进行财政检查。 2016年2月22日，原告向苏州市吴中区经信局上报2015年生产、销售电动汽车1292辆。因财政部驻青海省财政监察专员办事处检查人员进驻后在检查中发现该企业的问题及检查的深入，原告申请撤回1292辆申报材料，并重新准备申报材料。2016年3月22日，原告重新提交960辆新能源汽车补贴清算材料，后再次撤回。2016年6月，原告再次申报生产车辆940辆，其中标注2015年生产403辆，2016年生产537辆。 2016年9月13日，被告根据检查结果，经审查后作出被诉决定：根据230号办法第十六条等相关规定，决定对原告停止执行中央财政补助政策，对原告2015年度销售的全部新能源汽车中央财政不予补助，并追回预拨的2015年中央财政补助资金4532万元。 另查明：杨某某等人因实施上述行为被苏州市姑苏区人民检察院指控犯诈骗罪，向苏州市姑苏区人民法院提起公诉。苏州市姑苏区人民法院经审理认为，被告人杨某某等人犯诈骗罪，并分别判处刑罚。被告人不服，提起上诉。江苏省苏州市中级人民法院经审理认为，原告的第一次申报数量虚假，虽然之后撤回此次申报，但系因检查组入驻等意志以外的原因。而且后两次申报数据还是虚假，应认定为犯罪未遂。至于原告2015年实际生产、交付的车辆数量，结合在案证据并从有利于被告人的角度出发，应认定为194辆。而2016年生产的车辆，不影响被告人以虚构事实、隐瞒真相等手段意图骗取国家补贴事实的成立。上诉人杨某某等人共同以非法占有为目的，采用虚构事实的方法，以单位名义骗取中央财政补助资金，数额特别巨大，其行为已经构成诈骗罪。各上诉人、原审被告人已经着手实行犯罪，由于意志以外的原因而未得逞，系犯罪未遂，均比照既遂犯予以减轻处罚。同时，考虑到本案未造成国家补贴实际损失且各上诉人、原审被告人事后确有积极补救行为，二审法院对一审判决的量刑进行部分改判。 北京市第一中级人民法院于2019年8月29日作出的（2016）京01行初1321号行政判决，驳回原告苏州某客车制造有限公司的诉讼请求。一审判决后，各方当事人均未提出上诉，本判决现已生效。 【裁判理由】 法院生效裁判认为： 一、新能源汽车补贴行为属于行政允诺，系授益性行政行为，其应当遵循法律优先原则，但在法律保留原则方面，却不必具有行为法依据，否则就会因为法律的滞后性导致行政行为丧失应有的灵活性和应急性。考虑到目前尚无相关的法律对新能源汽车补贴事项作出规定，新能源汽车的相关行业主管部门基于产业发展、环境保护等行政管理目标制定230号办法和551号通知，其中经过严格的论证程序并经国务院同意，而且就被诉决定所援引的230号办法第八条、第十六条和551号通知第二条的规定而言，其内容也具有合理性，并未与法律原则、法治精神相抵触，不违反法律优先原则，也具有法律保留原则所要求的组织法依据，应当认定为合法有效。因此，对于原告针对230号办法和551号通知合法性提出的异议主张，不予支持。 二、关于原告虚假申报补贴车辆的具体数量，生效刑事判决书已经认定原告2015年实际生产、交付车辆数量为194辆，其依据的是杨某统计的梁某波交车记录，同时考虑到吴某虹证言中提到有些车没有签订交接单的情况，从有利于被告人的角度依法认定，该认定数字与证人李某义的证言和记录、2016年4月25日财政部检查报告等其他证据中提到的数字大致相当。此外，根据买车客户的证言和销售合同等书证，原告2015年新能源汽车绝大部分销售合同均签订于11月、12月，按照正常生产周期和上牌流程，这些车辆无法在2015年12月31日前达到申报条件所要求的存在注册登记信息，该情况与原告于2015年12月集中进货零部件，集中上牌的客观事实相符。由上可知，法院在相关刑事案件中认定的194辆系结合案件证据及当事人陈述、证人证言作出的推定，已经最大限度地考虑被告人的权利保护，原告提出的生产、交付数量缺乏事实根据，不予采纳。 关于处理结论的适当性，根据上述事实认定可知，被告认定的原告2015年生产、交付161辆新能源汽车，与生效刑事判决书的认定的194辆略有出入，但无论采用哪个数字，均远远小于原告的申报数量，即上述数量差异并不影响原告骗取新能源汽车补贴行为情节的认定。在虚假申报过程中，原告采用了编造材料采购、车辆生产销售等原始凭证记录，伪造销售账目，涂改、编造生产记录，上传虚假合格证，违规办理机动车行驶证等一系列违法手段，多次虚假申报，骗补中央财政补贴，数额特别巨大，而且相关的组织者和实施者之后均被判处诈骗罪并追究刑事责任。基于原告上述虚假申报行为的恶劣程度，被告决定对原告停止执行中央财政补助政策，对原告2015年度销售的全部新能源汽车中央财政不予补助，并追回预拨的2015年中央财政补助资金4532万元，上述处理结论具有合理性，能够与原告虚假申报行为的情节相适应。综上，原告对于被诉决定处理结论提出的异议理由不能成立，不予支持。 【裁判要旨】 新能源汽车的相关行业主管部门基于产业发展、环境保护等行政管理目标制定相关规范性文件，如果其中经过严格的论证程序并经国务院同意，内容也具有合理性，并未与法律原则、法治精神相抵触，应当认定为合法有效，可以作为实施依据。对于市场主体违反规范性文件以不正当方式获得财政补助的，行政机关有权决定依法追回，人民法院对此类决定应予支持。 【关联索引】 《私人购买新能源汽车试点财政补助资金管理暂行办法》第8条、第16条 《财政部 科技部 工业和信息化部 发展改革委关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》第2条 《财政检查工作办法》第7条 一审：北京市第一中级人民法院（2016）京01行初1321号行政判决（2019年8月29日） （行政庭）     |
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