理论研究 | 人民调解协议书在不动产继承登记中的应用

根据《中华人民共和国民法典》继承编关于遗产继承的相关规定，第一顺序的继承人是配偶、子女、父母。在继承的法律关系中，证明亲属关系是非常重要的，甚至若没法证明亲属关系就无法继承遗产。一方面，公安部门不予出具亲属关系证明，所有的证明基本由村（居）民委员会出具；另一方面，对村（居）民委员会出具的亲属关系证明所证明的内容是否真实无法核实。而且随着继承知识的普及，相当多的当事人隐藏了继承人情况，影响了继承登记结果的客观性。本文试从不动产继承登记现状、法律后果分析、解决措施等几个方面来分析如何能既方便有效的完成对继承关系的审查，以保证不动产登记的合法性。

一、不动产继承登记现状

（一）相关规定

      继司法部明确废止《司法部、建设部关于房产登记管理中加强公证的联合通知》后，《不动产登记暂行条例实施细则》第14条规定，因继承、受遗赠取得不动产，当事人申请登记的，应当提交死亡证明材料，遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人亲属关系材料等，也可以提交经公证的材料或者生效的法律文书。《不动产登记操作规范（试行）》1.8.6关于继承、受遗赠的不动产登记中详细规定了不动产登记人员办理不动产继承登记的申请材料共8项，包括应提交身份证明、死亡证明、亲属关系证明、有遗嘱或者遗赠扶养协议的，提交其全部遗嘱或者遗赠扶养协议；受理登记前应由全部法定继承人或受遗赠人共同到不动产所在地的不动产登记机构进行继承材料查验。该条还规定了：不动产登记机构应重点查验当事人与被继承人或遗赠人的亲属关系是否属实、被继承人或遗赠人有无其他继承人等需要查验的多个方面。
（二）实际难点
     实际中关于继承难的问题主要集中在宅基地使用权及房屋所有权（以下简称宅基地房屋）的登记中。随着全国农房一体调查登记的展开，农村宅基地房屋登记受老百姓办证意识不强的影响，绝大多数的宅基地房屋自1990年第一次确权登记以来就再未进行过登记，其中80%的户有继承关系的存在，甚至有的自1950年以来未进行过登记，一处房屋产生了两次以上的继承关系，使提交证明材料的难度及审查的难度加大，不仅无法提供死亡材料，亲属关系证明的材料也无法提供，最后都依靠村委会出具，但村委大部分也是根据当事人自己的陈述，是否遗漏继承人等关键性情况无法落实。
（三）登记要求

     基于上述实际情况，这不仅需要登记人员熟悉继承相关的法律法规，捋顺继承关系，确定继承人，也要保证对涉及事项的查验审核仔细确实。在公证前置取消以后，由不动产登记机构直接受理不动产继承业务，广大群众办理登记更为方便，但是对于不动产机构来说，直接受理继承登记难度大。鉴于继承登记业务的复杂性和专业性，以及相关机构之间资源共享不够通畅，审查继承关系对不动产登记机构的审核能力和业务受理人员业务水平有相对较高的要求。要想做好不动产继承登记业务，就要先做好继承关系的审查，增加审查方式的多元化，确保继承关系明确、清晰、无遗漏、无争议，既要提高继承关系审查效率，又要保证继承登记业务办理的正确性，防范继承业务风险，但登记人员大部分是劳务派遣人员，不是律师，没有专业的法律知识，很难审查到位。

二、法律后果分析

     《不动产登记暂行条例》第二十九条规定，不动产登记机构登记错误给他人造成损害，或者当事人提供虚假材料申请登记给他人造成损害的，依照《中华人民共和国物权法》的规定承担赔偿责任。要做好不动产登记的继承关系审查，不动产登记机构责任重大，可能产生赔偿责任。而不动产涉及标的额巨大，相应的责任承担也非常严峻。实践中，继承关系经常会出现转继承和代位继承的情形，以及一处房屋产生两次继承或三次继承的情况，继承关系特殊复杂，证明材料难以开具，而国家对不动产登记的程序及效率要求越来越高，据不完全统计，继承关系中不如实陈述继承关系情况的约占50%以上，这些都大大增加了登记部门的继承登记的风险。

三、解决措施

（一）直接受理

     对事实清楚、关系简单的继承关系，不动产登记机构的工作人员可以按照《不动产登记操作规范（试行）》1.8.6的相关规定直接受理，特别是只有一个继承人的，没有争议，直接受理更能提高效率，方便群众。2020年11月《国务院办公厅关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》提出：“在各级行政机关或者法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织办理行政许可、行政确认、行政给付等依申请的行政事项要求提供证明材料时实行证明事项告知承诺制。”该指导意见进一步明确了不动产登记机构的审查标准，为不动产继承登记业务中继承关系的审查方式产生了积极影响。有了这一指导意见，不动产登记机构在办理继承登记业务时，就可以结合实际确定哪些证明事项可以实行告知承诺制，简化办理所需材料，提高业务办理效率，同时最大限度的便民利民。
（二）继承公证
     不动产登记的继承关系审查，虽然取消了公证前置程序，但仍然需要公证助力。《不动产登记暂行条例实施细则》第十四条规定：“因继承、受遗赠取得不动产，当事人申请登记的，应当提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等，也可以提交经公证的材料或者生效的法律文书。”2016年7月发布《关于废止<司法部建设部关于房产登记管理中加强公证的联合通知>的通知》前，继承权公证是进行不动产登记主要依据，依据公证书办理不动产登记，程序简单、事实清楚。但因遗嘱公证不但需要费用，而且公证程序严格，被多数人所诟病。
（三）法院文书 
     《不动产登记暂行条例》第十四条第二款规定，属于下列情形之一的，可以由当事人单方申请：（三）人民法院、仲裁委员会生效的法律文书或者人民政府生效的决定等设立、变更、转让、消灭不动产权利的。根据该条，法院生效的法律文书也是不动产登记的依据之一。特别是法院的诉前调解程序，为继承关系的审查提供了有力支持。但随着对法院诉讼率的控制，今年以来，法院对没有争议的继承关系不在进行审查，大量的继承房屋的案件被堵在了门外。
（四）律师见证 
      对遗嘱进行律师见证、对继承权出具律师见证意见是律师业务范围的一项内容。但因遗嘱不是立即生效的，时间一久，各种情况都会都会发生变化，特别是法律的修改完善，使得遗嘱无效或部分无效的情况很多，最严重的一旦出现遗嘱无效的情况，相关的律所或律师会面临被判赔偿的尴尬局面，这严重限制了律师见证业务的发展，导致越来越的律师事务所不敢开展遗嘱见证或继承权见证业务，影响了对继承关系的专业审查，使得遗嘱或继承权案件全部涌入了公证处或法院。
（五）调解协议
      1、国家及相关法律均大力倡导以调解方式解决纠纷

      2011年1月1日实施的《中华人民共和国人民调解法》规定，经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。同时还规定，经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。《最高人民法院关于深化人民法院一站式多元解纷机制建设推动矛盾纠纷源头化解的实施意见》要求，推动重点行业领域矛盾纠纷预防化解工作。对金融、建筑、教育、物业、环境、消费、房地产、互联网、交通运输、医疗卫生等行业领域多发易发纠纷，积极会同行业主管部门研究源头治理举措，建立信息共享、业务协同和诉非衔接机制，统一类型化纠纷赔偿标准、证据规则等，预防和减少纠纷产生。完善各类调解联动工作体系，形成内部和解、协商先行，行业性专业性调解、仲裁等非诉方式挺前、诉讼托底的分级化解模式。
      2、有条件的接受人民调解委员会的调解协议
      不动产登记的继承关系审查，可以有条件的接受人民调解委员会的调解协议。特别是司法部门及律师事务所成立的调解委员会，审查继承关系相对专业，能又快又好的理顺继承关系，及时调解继承纠纷，不伤亲邻和气。并且人民调解委员会在调解中还负有宣传法律、法规、规章和国家政策的义务，教育公民遵纪守法，遵守社会公德。选择与文化素质高、法律知识丰富的人民调解员队伍合作，对保障不动产登记机构审慎审查工作具有重要意义。
      3、调解协议的效力
      除人民调解法的规定外，《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>的决定》将原民事诉讼法第一百九十四条改为第二百零一条，修改为：经依法设立的调解组织调解达成调解协议，申请司法确认的，由双方当事人自调解协议生效之日起三十日内，共同向人民法院提出。可见，依法达成的调解协议经法院确认后便具有强制执行的效力，与法院出具的调解书具有同样的效力。但实践中，若每份调解书都到法院进行确认，无疑增加了当事人的负担也加大了法院的工作量，不便民不高效。笔者认为，相较于非法律专业人员的不动产登记人员，人民调解委员会审查出具的调解协议更专业，持调解协议直接办理不动产登记是较好的选择。

      现国家大力推进公安、民政、不动产等部门之间信息实时共享以及公证信息查询制度，市场诚信体系建设与社会个人诚信体系同步建设，相关法律法规规章的出台，一方面减轻群众收集材料的难度，有利于营造和谐社会，另一方面，不动产登记中心可综合运用直接受理、公证、法院文书、律师见证、调解协议等多种方式，使审查继承关系更为便利，保障继承登记业务的合法性和准确性。随着社会的进步，多元化审查措施的积极发展，继承关系审查必定不再是难题，不动产登记制度也更加完善。

      供稿：山东文景律师事务所 张秋霞