|
分享是一种积极的生活态度 温馨提示 1、如果您觉得本篇文章内容还不错，请点击右上角选择发送给朋友或者转发到朋友圈； 欢迎转发、引用本文，但引用、转发本文请在显著位置注明作者姓名和文章出处。具体疑难、复杂案件论证及解决详情咨询文章律师本人，欢迎法律职业共同体商榷交流案件及业务合作； 2、点击上方蓝色字体关注“民商事裁判案例规则研究”公众号，获取更多实务内容； 3、文章仅供实务研究探讨使用，并不针对某一具体问题或某一案件发表特定法律意见，亦不做其他用途。具体个案案情均存在细节差异，如需了解个案举证、质证、答辩等部分内容及详细案情，请根据判决书文号在公开渠道查询，裁判观点仅是特定案件的司法处理，同案情案件具有较高价值的可参考性； 4、民法典及各编配套司法解释已经生效，相关条款参见民法典各编及具体司法解释。
许淑蒙律师 硕士研究生/执业律师 现就职于北京市蓝鹏（济南）律师事务所。“民商事裁判案例规则研究”公众号主笔律师，至今已发表300余篇实务文章，热衷于裁判案例规则梳理、规范性观点汇总及疑难民商事案件争议解决、论证。
第一部分：问题的提出及争议焦点 【争议焦点】 1、农村土地承包经营权争议是否属于由人民政府先行处理的土地确权案件的受案范围？ 2、如果根据已经核发的土地证无法确定争议地权属，当事人申请确权的，是否仍属于土地权属确权争议？   第二部分：实务司法观点 1、农村土地承包经营权纠纷与土地权属纠纷都会涉及到土地使用权的归属问题，两者相区别的核心要点在于权利来源。凡是因集体土地承包而取得集体土地使用权，并在此基础上与其他集体土地承包人发生土地使用权纠纷的，属于土地承包经营权纠纷，不属于土地管理法第十六条（现第十四条）规定的土地权属纠纷范畴【观点来源：(2020)最高法行申12423号】 2、农村土地承包经营权争议案件，不属于由人民政府先行处理的土地确权案件的受案范围。即人民政府不具有确认土地承包经营权的法定职权。人民政府将农村土地承包经营权争议作为土地确权案件作出确权处理决定的，属于超越职权的违法行政行为【观点来源：(2019)最高法行申9754号】 3、就涉案耕地承包经营权发生争议，向乡政府提出土地确权申请，请求裁决第三人返还责任田、退还责任田承包经营权。因上述争议属于农村土地承包经营权争议，不属于人民政府处理权属争议的案件范围【观点来源：(2019)最高法行申7191号】 4、对已经依法确权且无界址或者四至矛盾的林地以存在权属争议为由申请政府调处，不符合法律规定【观点来源：(2020)最高法行申15196号】 5、对于已经发证的土地登记因对土地权属、四至范围界定清楚、明确，则无需进行土地权属的确权。但如果根据已经核发的土地证无法确定争议地权属，当事人申请确权的，仍应当属于土地权属确权争议【观点来源：(2020)鲁行申1191号】 6、《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》中关于“土地登记发证后已经明确土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”的规定，是指已经发证的土地登记对土地权属、四至范围界定清楚明确，无需进行土地权属确权的情形。如果根据已经核发的土地证无法确定争议地权属，当事人申请确权的，仍应当属于土地权属确权争议【案件来源：(2018)最高法行申2009号】 第三部分：典型案例及裁判规则 01 裁判规则一：农村土地承包经营权纠纷与土地权属纠纷都会涉及到土地使用权的归属问题，两者相区别的核心要点在于权利来源。凡是因集体土地承包而取得集体土地使用权，并在此基础上与其他集体土地承包人发生土地使用权纠纷的，属于土地承包经营权纠纷，不属于土地管理法第十六条（现第十四条）规定的土地权属纠纷范畴。 【案件来源】 豆永乐、窦文庄乡政府再审审查与审判监督行政裁定书--中华人民共和国最高人民法院--行政裁定书--(2020)最高法行申12423号 【法院裁判】 本院经审查认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，可以由乡级人民政府处理。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四项进一步明确，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件处理。根据上述规定，农村土地承包经营权纠纷，不属于土地管理法第十六条规定的由乡镇人民政府处理的事项。农村土地承包经营权纠纷与土地权属纠纷都会涉及到土地使用权的归属问题，两者相区别的核心要点在于权利来源。凡是因集体土地承包而取得集体土地使用权，并在此基础上与其他集体土地承包人发生土地使用权纠纷的，属于土地承包经营权纠纷，不属于土地管理法第十六条规定的土地权属纠纷范畴。本案中，豆永乐、窦文庄与豆荣州系因承包地边界不清，发生土地使用权范围纠纷，双方权利来源系集体土地承包。因此，不应作为土地权属争议案件受理。王京镇人民政府作出4号处理决定，超越职权。唐县政府7号复议决定撤销4处理决定，并无不妥。豆永乐、窦文庄主张7号复议决定理据不足，适用法律错误，理由不能成立，本院不予支持。 02 裁判规则二：农村土地承包经营权争议案件，不属于由人民政府先行处理的土地确权案件的受案范围。即人民政府不具有确认土地承包经营权的法定职权。人民政府将农村土地承包经营权争议作为土地确权案件作出确权处理决定的，属于超越职权的违法行政行为。 【案件来源】 杨运英、郭建忠再审审查与审判监督行政裁定书--中华人民共和国最高人民法院--行政裁定书--(2019)最高法行申9754号 【法院裁判】 本院认为：本案的争议焦点为杨运英等3人提起本案诉讼是否符合行政诉讼的起诉条件。 《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四项规定，农村土地承包经营权争议案件，不作为争议案件受理。据此可知，人民政府不具有确认土地承包经营权的法定职权。本案中，杨运英等3人起诉要求大连市政府确认土地承包经营权，明显不属于大连市政府的权限范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉'之规定，一审法院裁定驳回起诉，二审法院予以维持，并无不当。对于杨运英等3人提出的超过一审诉讼请求的再审请求，本院不予审查。 【案件来源】 覃永斌等与广西壮族自治区河池市人民政府等土地确认复议纠纷再审案--中华人民共和国最高人民法院--行政裁定书--(2019)最高法行申2810号 【法院裁判】 《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件受理。也就是说，因土地承包经营发生纠纷的，首要的救济途径是协商解决或请求调解，如果协商、调解无法解决，当事人可以选择向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或者直接向人民法院提起民事诉讼。农村土地承包经营权争议案件，不属于由人民政府先行处理的土地确权案件的受案范围。人民政府将农村土地承包经营权争议作为土地确权案件作出确权处理决定的，属于超越职权的违法行政行为。本案中，覃永斌与杨满村民小组签订授权委托书，约定办妥收回土地总面积的50%权属本小组所有，50%权属代理人覃永斌所有。由于法律规定农村集体土地的所有权只能属于农村集体经济组织所有，前述约定只能是对集体土地使用权的约定，作为代理人按约定取得集体土地的使用权，实质是与集体经济组织订立土地承包经营合同，获得土地使用权。杨满村民小组因故收回其发包给覃永斌的集体土地，由此而产生的纠纷，实质上是土地承包经营权纠纷，不是土地所有权或使用权纠纷。宜州区政府受理覃永斌的确权申请，并在1号处理决定中就覃永斌与杨满村民小组之间的土地承包纠纷作出处理，没有职权依据，属于超越职权的行政行为。该决定将杨满村民小组所有的集体土地，划定承包经营范围、确定承包期限，决定承包给覃永斌，侵犯杨满村民小组的村民自治权利。河池市政府作出31号复议决定维持1号处理决定该部分内容违法，一审判决对该部分内容的合法性予以确认，同样缺乏法律依据。二审判决撤销一审和31号复议决定、1号处理决定中的该部分内容，事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，审判程序合法，本院予以支持。覃永斌主张，覃永斌根据委托书约定获得的是收回土地的无期限使用权，二审判决认定为承包经营权纠纷错误。但是，在我国现行法律制度框架内，村民取得集体所有林地、土地使用权，只能是通过签订承包经营协议方式获取。承包经营合同应当明确约定承包范围和承包期限；没有约定或约定不明确的，应当通过仲裁或提起民事诉讼解决。覃永斌并不能通过合同取得集体土地无期限永久使用权，约定的50%林地、土地权属，只能是通过承包经营方式获得的土地使用权。以此为由申请再审，缺乏法律和事实根据，本院不予支持。覃永斌还主张，即使按照二审认定属于承包经营权纠纷，承包经营土地的坐落、面积、四至仍需由政府确定。但是，如前所述，承包经营土地的坐落、面积、四至等约定不明确，发生承包经营权纠纷的，依法只能通过申请仲裁或提起民事诉讼解决，不属于申请政府确权的事项范围。以此为由申请再审，与现行法律制度相冲突，理由亦不能成立。 03 裁判规则三：就涉案耕地承包经营权发生争议，向乡政府提出土地确权申请，请求裁决第三人返还责任田、退还责任田承包经营权。因上述争议属于农村土地承包经营权争议，不属于人民政府处理权属争议的案件范围。 【案件来源】 张新力与河南省杞县沙沃乡人民政府土地复议纠纷再审案--中华人民共和国最高人民法院--行政裁定书--(2019)最高法行申7191号 【法院裁判】 本院经审查认为，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。”本案中，张新力因与第三人之间就涉案耕地承包经营权发生争议，向沙沃乡政府提出土地确权申请，请求裁决第三人返还责任田、退还责任田承包经营权。因上述争议属于农村土地承包经营权争议，根据上述规定，其不属于人民政府处理权属争议的案件范围。故沙沃乡政府作出《沙沃乡关于沙北村刘彦梅土地纠纷一事的处理决定》，杞县政府作出杞政复决〔2017〕2号行政复议决定，驳回张新力的确权申请，结果并无不当。一二审法院对张新力的诉讼请求不予支持，亦无不当。 04 裁判规则四：对已经依法确权且无界址或者四至矛盾的林地以存在权属争议为由申请政府调处，不符合法律规定。 【案件来源】 广东省广州市黄埔区联和街八斗社区茶山下经济合作社、广东省广州市黄埔区人民政府资源行政管理:林业行政管理(林业)再审审查与审判监督行政裁定书--中华人民共和国最高人民法院--行政裁定书--(2020)最高法行申15196号 【法院裁判】 本院经审查认为，《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》(国土资厅函[2007]60号)规定，土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。本案中，原审第三人八斗经联社就争议林地持有权属来源及四至范围均清楚的《林权证》，该证与再审申请人茶山下经合社目前持有的《林权证》之间并不存在四至重合、四至不清的情况。2011年登记颁证时，再审申请人亦未提出异议。再审申请人对与原审第三人双方目前持有的林权证件四至范围清楚且无交叉、冲突之处，并无异议，仅是主张争议林地历史上曾归其所有而目前不归其所有，即对已经依法确权且无界址或者四至矛盾的林地以存在权属争议为由申请政府调处，不符合法律规定。故黄埔区政府以原审第三人持有的《林权证》合法有效为由，作出驳回再审申请人调处申请的决定，实际未对再审申请人的权利义务产生影响。原审法院裁定驳回再审申请人的起诉，并无不当。当事人若对涉案《林权证》存有异议，可就该证另循法律途径解决。 【案件来源】 广西壮族自治区柳州市柳江区百朋镇恭桐村民委员会前桐村民小组、广西壮族自治区柳州市柳江区人民政府林业行政复议再审案--中华人民共和国最高人民法院--行政裁定书--(2019)最高法行申8475号 【裁判规则】 本院经审查认为，《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。国土资源部办公厅国土资厅函[XXXX]60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定，土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。本案中，前桐村小组申请柳江区政府对可从弄(地名)的1563亩林地确定权属。柳江区政府经审查发现，柳江区政府于1981年林业“三定”时期已经向布村村小组颁发了2号林权证，将该1563亩林地登记在布村村小组名下。因涉案林地已经登记在布村村小组名下，权属已经明确，故不符合权属争议处理的受理条件。柳江区政府作出江政处字〔2015〕13号《林地权属纠纷处理申请裁定书》(以下简称13号裁定)，驳回前桐村小组的申请，符合法律规定。柳州市政府作出柳政复字〔2016〕59号《行政复议决定书》维持13号裁定，亦符合法律规定。一、二审判决驳回前桐村小组的诉讼请求，并无不当。关于前桐村小组提出2号《山界林权证》不真实的问题。经查，布村村小组虽不能提供该证的原件，但柳江区政府将其提供的复印件与其保存的林业“三定”历史档案相比对，两者内容相符，该证具有真实性。关于前桐村小组主张一、二审认定的证据未经质证的问题，一审判决已经载明了质证及认证的过程，二审中各方当事人未提供新证据，前桐村小组的主张明显与事实不符。 05 裁判规则五：对于已经发证的土地登记因对土地权属、四至范围界定清楚、明确，则无需进行土地权属的确权。但如果根据已经核发的土地证无法确定争议地权属，当事人申请确权的，仍应当属于土地权属确权争议。 【案件来源】 董红美、陈磊资源行政管理:土地行政管理(土地)再审审查与审判监督行政裁定书--山东省高级人民法院--行政裁定书--(2020)鲁行申1191号 【法院裁判】 本院认为，本案争议的核心问题是涉案争议是否属于土地权属纠纷。 《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议'。同法第十四条将下列案件排除在土地权属争议案件的范围：(一)土地侵权案件；(二)行政区域边界争议案件；(三)土地违法案件；(四)农村土地承包经营权争议案件；(五)其他不作为土地权属争议的案件。《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号）规定，“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。”由此可知，对于已经发证的土地登记因对土地权属、四至范围界定清楚、明确，则无需进行土地权属的确权。但如果根据已经核发的土地证无法确定争议地权属，当事人申请确权的，仍应当属于土地权属确权争议。 本案中，根据已查明的案件事实，因1991年登记在杜元相名下的土地使用权及2015年登记在杜元聪名下的土地使用权四至明显存在重合，显然属于土地权属有争议的情形。虽然对于涉案土地存在两个初始确权登记行为，但并不属于上述规定中土地权属清晰明确的情形，故仍属于土地权属确权争议纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，在争议各方协商不成后，应当先行向相关人民政府申请处理，其直接提起本案诉讼不符合上述法律规定和行政诉讼的起诉条件，二审法院裁定并无不当，依法应予维持。申请人的申请理由依法不能成立。 06 裁判规则六：《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》中关于“土地登记发证后已经明确土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”的规定，是指已经发证的土地登记对土地权属、四至范围界定清楚明确，无需进行土地权属确权的情形。如果根据已经核发的土地证无法确定争议地权属，当事人申请确权的，仍应当属于土地权属确权争议。 【案件来源】 田开顺、湖南省张家界市永定区人民政府资源行政管理:土地行政管理(土地)再审审查与审判监督行政裁定书--中华人民共和国最高人民法院--行政裁定书--(2018)最高法行申2009号 【法院裁判】 …，但是，《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议，且该办法第十四条列举的排除土地权属争议的案件并不包括已经颁发土地证的案件。60号复函关于“土地登记发证后已经明确土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”的规定，是指已经发证的土地登记对土地权属、四至范围界定清楚明确，无需进行土地权属确权的情形。如果根据已经核发的土地证无法确定争议地权属，当事人申请确权的，仍应当属于土地权属确权争议。本案中，仅仅根据田开顺和田际冬的土地证，不能确定争议地的权利归属。田开顺申请土地确权，永定区政府依法受理，并作出土地确权处理决定，符合法律规定。田开顺主张本案纠纷不属土地争议纠纷，理由不能成立。田开顺又主张，一、二审判决认定以永定区国土资源局测绘队对田开顺实际使用面积测量结果大于1992年土地使用证登记面积，认定争议地属于田际冬，认定事实不清、证据不足。但是，根据二审判决说理内容，判决依据的证据包含双方土地证、地籍资料、生效民事判决以及测量结果。同时，二审判决还认为，田开顺主张争议地使用权归其所有，未提供充分证据证明其主张。据此，田开顺的上述主张与事实不符，本院不予支持。田开顺还主张，张家界市中级人民法院作出（2013）张中民一终字第58号民事判决与本案无关联，不能作为本案证据采信。但是，该生效民事判决审理的对象就是本案争议地的相邻权侵权争议，判决认定田开顺提供的证据不能证明田际冬改建房屋山尖滴水檐侵占其宅基地，进而驳回其诉讼请求，该判决与本案对争议地的确权处理决定和复议决定具有直接的关联性。田开顺的该项申请再审理由也不能成立。 第四部分：相关法律规定  一、《土地权属争议调查处理办法(2010修正)》 第二条 本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。 第九条 当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。 第十四条 下列案件不作为争议案件受理： (一)土地侵权案件； (二)行政区域边界争议案件； (三)土地违法案件； (四)农村土地承包经营权争议案件； (五)其他不作为土地权属争议的案件。 二、《中华人民共和国土地管理法(2019修正)》 第十四条 土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。 单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。 当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。 在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。 三、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》 第二条 农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，适用本法。 农村土地承包经营纠纷包括： （一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷； （二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷； （三）因收回、调整承包地发生的纠纷； （四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷； （五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷； （六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。 因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。 第三条 发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解。 第四条 当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。 四、《中华人民共和国农村土地承包法(2018修正)》 第五十五条 因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。 当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。 五、《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》 江苏省国土资源厅： 你厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理的请示》（苏国土资发[2007]13号）收悉。经研究，函复如下： 土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第二十条中的“人民政府颁发的确定土地权属的凭证”，是指初始土地登记完成前，争议土地原有的人民政府颁发的确定土地权属的凭证。 国土资源部办公厅 二00七年三月二十九日 |
|
|
来自： 神州国土 > 《农村土地承包经营权仲裁》
