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基层市场监管的差异化变迁及其选择逻辑 撰文丨叶贵仁 蔡龚涛 叶贵仁，华南理工大学公共管理学院教授、博士生导师； 蔡龚涛，华南理工大学公共管理学院博士研究生。 [摘 要] 自2018年中央政府启动市场监管综合行政执法改革以来，基层市场监管部门的管罚权力与内设机构配置呈现出较高的同质化特征，即采取管罚分离的职能型结构。但随着改革的纵深推进，基层市场监管部门却沿着差异化路径变迁。一是面对管罚分离带来的协作成本不断增加的情况，基层市场监管部门分别采取管罚一体的职能型结构和片区型结构。二是市场监管领域始终存在着综合覆盖与专业监管之间的矛盾和效用难以量化的设计理念之争，置身于模糊化的制度空间，基层市场监管部门在对“风险结构—成本效益”做出理性评估的基础上，面对相异制度环境的约束和支持力度，选择差异化的变迁路径。结合基层组织特性，梳理出市场监管的权力与机构配置的一般性规律，有助于为改革提供理论支撑。 [关键词] 市场监管 基层组织变迁 管罚权力 内设机构 一、问题的提出 中央政府按照构建大市场和大监管格局的逻辑逐步推动市场监管领域行政体制的深化改革，整合了分散于多部门、多环节、多领域的市场监管职能。通过上下互动式改革的推进，市场监管改革经历了行业主管阶段、独立监管阶段和统筹监管阶段，[１]并逐步确立了以属地管理为主、监管重心下移和执法队伍综合化的改革方案。其中，2018年党的十九届三中全会提出“整合监管职能……深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源”，[２]既对部门职能整合做出总体性规定，也对掩盖于整体监管体制之下的处罚权配置结构提出了改革意见。上述两项要求同时作用于市场监管体系，前者推动着部门职能与内设机构的变迁，后者影响着管罚权力的配置。经过多轮改革，市场监管领域已基本厘清同级不同部门之间的关系，同一部门的管罚权力及内设机构的配置成为后续改革优化的重点。 聚焦于基层治理场域，受制于强制性趋同机制的作用，多地基层市场监管部门有着较高的同质化特征，即实施监管权与处罚权相分离的职能型结构。但随着改革的纵深推进，基层市场监管部门面临着“任务—资源”失衡困境，为了有效承接多领域职能，则在管罚权力与内设机构配置上进行着改革，呈现出了多样态变迁图景。一部分基层市场监管部门选择改良调适，仍保留强调专业性的职能型结构，但推动管罚一体化发展。还有一部分基层市场监管部门选择幅度更大的变迁路径，实施突出综合性的片区型结构。 既有研究基于行政服从、同级模仿和自身理性等维度解释市场监管部门整体变迁的选择逻辑，[３]却相对忽视讨论作为机构改革“最后一公里”的基层市场监管部门的管罚权力与内设机构配置。基于此，本文将通过挖掘丰富的细节和清晰的因果链条，尝试回答以下问题：同质化程度较高的基层市场监管部门为何选择差异化变迁路径？而这一问题又可以被理解为在大市场监管模式下，基层市场监管部门选择具有何种治理优势的路径以配置管罚权力与内设机构？研究上述议题，既可以丰富组织变迁理论，又有助于从宏大的市场监管体制改革叙事之中梳理出基层权力与内设机构配置的一般性规律，为推动基层市场监管改革提供理论支撑。 二、文献综述和分析框架 （一）市场监管变迁的研究回溯 市场监管领域的部门变迁以职能转变为逻辑起点，在多次改革迭代所建构的基本框架下不断深化，实现了从实验主义治理向设计主义治理的转型。学界也分别从纵横两个维度，深入阐释市场监管领域组织变迁的动力机制，以及归纳提炼变迁路径的选择逻辑。 在纵向维度方面，主要论述央地间组织变迁的相互作用关系，顶层设计和地方实践在反复波折中不断调适，从“下改上不改”与“左右不同样”的混乱中走向有序。[４]中央政府参照地方试行的多合一模式于2018年成立国家市场监督管理总局，历史性地完善了市场监管体制，基本上结束了各地改革多元化的局面。在横向维度方面，需要改变风险分散型防御体系，监管部门须按“功能线”重组，裁减过多的狭窄专业机构。[５]市场监管领域的部门变迁呈现出从分段、分领域监管向综合、统一监管转变的过程，[６]尤其是在2013年，国务院成立食品药品监督管理总局和提出市场监管综合行政执法改革后，学界基于综合与专业两种逻辑对变迁方案与路径选择展开了激烈的讨论。综合性监管模式有利于降低部门间的协调成本，[７]但会使得行业监管的专业性被稀释。[８]独立性监管模式有利于保障监管专业性，但嵌入在复杂的条块结构中，会面临横向协调不足、监管责任交叉等问题。[９] 对于地方政府而言，其选择何种监管模式，会在纵向对齐要求下，结合横向比较，权衡专业化与协调力的关系对组织变迁路径的风险与效益进行评估，进而选择契合本地治理资源、目标和风险类型的方案。[１０]市级和县级市场监管部门变迁曾存在不同多合一模式之争，[１１]基层也出现工商所、食药所还是市监所的变迁分歧。而中央政府为了解决独立监管所带来的监管真空和割裂产业联系等问题，逐步确立了国家总局以风险为抓手的综合性监管与内设司局以行业为抓手的功能性监管的模式。[１２]因此，自2018年推行市场监管体制改革后，各地市场监管部门的功能和结构呈现出同质化特征。学界对市场监管领域大规模组织变迁的讨论也渐趋减少，转向论述部门管罚权力与内设机构配置问题，以及赋能基层监管的改革逻辑。[１３] 既有研究对县级以上市场监管部门变化的论述较为系统丰富，但对镇街层面市场监管部门结构样态的讨论较少；多是以部门整体作为研究对象，讨论市场监管领域部门间的职责整合路径及其变迁，相对忽视部门的管罚权力与内设机构配置的逻辑；对组织趋同的成因讨论翔实，但对组织的差异化变迁论述较少。综上所述，本文将结合基层组织的特性，探讨市场监管的差异化变迁路径及其选择逻辑。 （二）分析框架 在现代社会中各种组织越来越相似，新制度主义将解释组织趋同视为中心议题，分别提出了强制、规范和模仿三种机制。[１４]但这一研究忽略了多样性，因此，亦有学者转向讨论组织差异化，从而增强制度理论的解释力。针对组织变迁为何存在差异，新制度主义从理性选择视角以及制度环境开展了大量分析。理性选择制度主义认为，变迁是组织的理性行为，本级组织具备显著的信息优势，其将基于职责定位，结合所面临的风险，评估变迁的成本与收益，而评估的出发点不同会使得组织做出迥异的决策。[１５]此外，组织的最佳结构取决于一个组织生存的制度环境，有些环境允许组织策略性地对外部要求做出回应，但也有环境会约束组织的行为，这将促使组织的变迁呈现出差异化特征。[１６]上述讨论主要是从路径变迁的选择过程与支持条件出发，但任何选择不是在真空中进行的。换言之，理性的效用计算虽然是行为发生的直接原因，但行为并非任意的，需要在备选方案库中进行抉择，而方案主要源于中央或上级政府关于机构设置的理念与思路。 首先，组织变迁的多样性根源于结构设计理念的不同。中央政府确定的“大市场—专药品”的监管模式既包含着综合化理念，也突出了专业性，从职能的关联性与风险性两个维度对综合与专业执法的边界作出划分，[１７]更易在县级以上市场监管部门实现。但对于资源紧张的基层市场监管部门而言，其难以同时统筹综合覆盖与专业监管这一对主要矛盾。基于基层市场监管部门的功能定位，存在着两种不同的结构设计理念之争：一是由于基层人财物的供给不足，难以实现专业化，应继续延续和深化大综合理念，通过模糊部门内设机构的边界，实现资源的统筹调配，以满足监管处罚的全覆盖，从而发挥基层市场监管部门的巡查员角色；二是将专业化理念作为组织变迁方向，突出组织内设机构间的区别和行业监管的特殊性，实现监管与处罚内容的精细化，确保基层市场监管部门能够扮演好裁判员的角色。由于这两种设计理念及与其相适配的组织结构所产生的效用难以客观量化，为基层组织选择差异化变迁路径提供了模糊化的制度空间。 其次，路径选择取决于基层市场监管部门对风险与效益的理性评估。理性选择制度主义提出，主体具有追求低风险和高收益的价值偏好，[１８]但不同主体做出的理性评估结果有着较大的差异，一方面是因为各主体面临着不同的风险结构，另一方面是各主体对组织变迁所带来的效益亦有着不同诉求。基层市场监管部门虽均承担着食品、药品、质量等与民生密切相关的监管任务，但辖区内存在的市场主体结构迥异，这也使得基层市场监管部门处理的任务类型及所要防范的风险重心有所不同。一般而言，当辖区内存在多元且较为成熟的产业结构，风险亦来源于多领域时，基层市场监管部门需要强化业务流程的专业性，适宜采取职能型组织结构，实现分门别类应对复杂问题；而当辖区内存在大量分散的微小市场主体，且风险主要来源于单一领域时，基层市场监管部门更适宜采取综合型组织结构，有利于织密监管网络体系和拓宽监管的覆盖面。此外，在满足规避监管风险的基础上，基层市场监管部门都会追求组织内部运转的低成本与高效率，但在竞争逻辑驱动下，部分基层市场监管部门将倾向于选择较为激进的变革路径。 最后，组织的行为决策是嵌入而非外生且独立于组织生存的制度环境的，其行为倡导也会受到制度环境的约束。基层组织变迁的形态与进度，和组织面临的制度环境及由此所能获得的资源支持密切相关。具体而言，组织变迁是对人员、机构和运行流程的系统性再造，而限额管理是组织变迁面临的硬性制度约束，[１９]甚至掣肘着组织变迁的选择范围。由于基层市场监管部门转隶给属地政府，其采取的结构变迁方案离不开属地政府提供的资源支持和方向认同，尤其是在人事编制方面的配给。但不同属地政府自主创设的制度环境有着较大差异，使得基层市场监管部门变迁面临不同的阻力，进而影响组织变迁的样态。 基于上述讨论，本文结合基层市场监管部门的组织特性，从结构设计理念、组织理性评估和组织生存制度环境三个维度出发，构建基层组织差异化变迁的分析框架（图1）。
三、基层市场监管组织变迁源流 基于案例横向差异化比较分析的考量，从而有利于得出具有代表性的研究结论，本文通过对广东省基层市场监管体制的梳理，最终选择A市B街道和C市D街道作为调研对象。两街道均位于中心城区，拥有的市场主体总数超过5万户，相较于其他镇街有着更为活跃与庞大的市场主体，甚至高于普通县区所拥有的主体数量，承担着更大的任务压力。而且，两街道属于经济发达地区，街道市场监管部门拥有的资源禀赋相对丰富，具有变迁的内生动力与必要性。在2019年改革初期，两街道市场监管部门都采取了相似的组织结构，但随着改革的纵深推进，却分别选择两种相异的路径进行变迁。 （一）2019年基层市场监管改革总体样态 中央政府启动市场监管体制改革后，A市和C市均按照监管权和处罚权相分离的原则，建构着基层市场监管组织结构的基本形态，并在2019年将镇街市场监管部门的人财物转隶给属地政府。由此，B街道和D街道市场监管部门的管罚权力与内设机构配置有着较高的同质化特征，都实施管罚分离的职能型结构（表1）。
由于市场监管改革整合了诸多职能部门，如何有效监督权力的运行和保障专业化，是A市和C市政府制定组织改革方案的重要考量。管罚分离的职能型结构设置有利于实现以下目标。一是保障处罚专业性和推进监管创新。在管罚分离结构中，执法人员仅需要负责处罚业务，避免执法人员因负责大量投诉和日常监管而弱化处罚。该结构也有利于改变传统的以罚代管和一罚了之的执行惯性，倒逼监管股室强化事中监管和创新。二是压缩寻租空间和分散问责风险。由于市场监管具备较强的专业性，推动主体内形成制衡机制，有利于防止权力寻租。监管股室负责搜索、甄别和筛选案件信息，再移交线索于执法股室，由此可以降低处罚的随机性与选择性。当处罚程序被启动时，执法股室必须做出决定，并对其行为做出合规性解释以回应监管部门。监管和执法股室间形成了相互制衡的默契互动关系，而且监管和执法人员分别承担不同的风险，避免原单一主体需要同时承担监管和处罚的双重问责压力。 但理想化设定的管罚协作关系同实际运转存在着较大张力。监管股室和执法股室面临的履职风险和考核压力并不相同，使得管罚协同存在掣肘。监管和执法人员会在标准认定、额度判断、责任归属等方面产生分歧，但较少会通过部门主管领导进行协调，或采取正式公文的方式进行确责，多是依靠熟人网络关系，而这一维系机制具有不稳定性。此外，监管和处罚职能分属于两个主体，这就使得案件线索转交与二次调查成为常态化流程，不同股室间的协同摩擦始终存在，而且行政检查和行政调查的重叠性也会消耗各股室的有限资源。再加之，基层市场监管部门涵盖异质性凸显的多项业务领域，各业务监管股室为了完成本领域的考核指标任务，需要不断争夺执法股的注意力。对于执法股而言，其需要同时立案查处不同领域的违法行为，更需要依据任务指标导向，审慎分配有限的注意力。 随着改革的深化推进，在基层市场监管部门承接大量处罚事权的过程中，管罚分离的弊端也逐步暴露，制约着两街道市场监管部门的运行效率。两街道市场监管部门的执法股作为综合型股室，需要直接承接和行使下放的1000余项行政处罚事项，执法风险显著增大。为有效承接事权，镇街市场监管部门往往选择从监管股室抽调大量人员补充至执法股。但监管股室承担的日常业务量远高于执法股室的办案量，例如食品股需要负责实施动态风险定级、小食品工作坊规范化管理、校园阳光厨房建设监管等。如何破解管罚分离结构的桎梏，有效平衡股室间的任务与资源配置，以提升行政运行效率成为镇街市场监管部门的核心改革目标。 （二）案例陈述：两街道市场监管组织变迁的基本情况 降低管罚分离的协作成本，是两街道市场监管部门发起新一轮改革的共同逻辑起点。但两街道市场监管部门选择的改革路径并不相同，其中B街道市场监督管理所通过撤销执法股，以推动管罚一体化，但仍保留原有的职能型结构。D街道市场监督管理分局采取完全不同于原有模式的片区型结构，由一个监管站负责本片区全部的管罚事宜。 1.A市B街道市场监督管理所的组织变迁。B街道市场监督管理所处理的投诉举报量从2019年的6000余起，暴增至2022年的15000余起。任务压力的指数型增长促使B街道市场监管所在2023年2月份正式发起组织变迁，实施管罚一体的职能型结构，即监管权和处罚权统属于一个内设机构，但部门内按照不同业务又划分成多个机构（表2）。
B街道市场监督管理所组织变迁方案如下。一是职能机构调整。撤销执法股，各业务股室在原有职能的基础上，增加处罚权限。增设法规股负责统筹协调综合整治、投诉举报和法制审核工作。二是人员分流。执法股人员分别调入企管股4人，食品股3人，质量股、药械股、特设股各1人。三是业务流程再造。原“诉转案”机制进行调整。四是资源调配。原处罚专项资金按照各业务股室的办案量进行比例分配。 2.C市D街道市场监督管理分局的组织变迁。D街道市场监督管理分局在执行C市制定的“三定”方案的一年后便启动了组织结构变迁，自2020年5月份正式实施管罚一体的片区型结构，即监管权和处罚权统属于一个内设机构，且该机构负责本片区的全部业务（表3）。
D街道市场监督管理分局组织结构变迁方案如下。一是职能机构调整。利用原税务协管中心站点，参照原工商所设立思路，组建5个市场监管站，并在每个站点内部又设监管网格。二是人员分组。街道办将税务协管中心82名工作人员并入市场监督管理分局后，分局统筹整合原税务协管中心人员和原监管一股、二股与执法股人员，并按照5个片区的市场主体数量的比例分配人员。 四、基层市场监管差异化变迁的选择逻辑 在2019年改革初期，两街道市场监管部门与其他地区一样，都选择积极跟进上级政府改革，实施管罚分离的职能型结构，以确保集中统一领导的组织控制需要，同时为后续调整降低改革阻力。一方面，基层通过执行上级制定的改革方案，了解上级政府改革意图，并掌握和适应方案的运行规律，降低直接变革的不确定性。实际上，镇街市场监管部门对于何种改革路径能够获得更高的效益，也处于模糊认知状态。另一方面，可以在实施过程中逐步发现改革方案的不足，将现有路径实施成效作为对照组，以便为后续变革提供经验佐证和凝聚组织共识。 随着改革的深入推进，解决管罚分离协作难题以提升组织行政效率，驱动着A市B街道和C市D街道市场监管部门发起新一轮改革。两部门选择了同中有异的变迁路径，在理顺管罚关系方面，均采取了管罚一体化的思路；而在理顺内设机构时，却采取了差异化的路径，即B街道市场监督管理所继续坚持实施职能型结构，D街道市场监督管理分局则选择了与之前相比有更大变化的片区型结构。 （一）设计理念之争：制度空间 市场监管领域的机构改革始终存在着强化综合和突出专业两种理念之争，任一结构都有特定的功能和衍生的问题，难以用统一的标准进行衡量，这也为基层市场监督部门提供了方案选择的制度空间。 B街道市场监督管理所的改革重心是理顺管罚关系，但仍基本延续原有结构，从而在解决管罚分离所带来的弊端时，能够凸显专业化特征。首先，推动差异化监管和处罚。不同行业领域要求的管罚力度有着较大差异，管罚一体的职能型结构能够满足处罚力量服务于特定行业的发展需求。“管罚分离时，就会出现监管股室想做事，执法跟不上；也有可能是监管股室没做成事，推诿给执法。管罚都由一个股室负责，可以避免职能交叉。”（AB3-23-31）例如食品、药品、特种设备等行业的管罚重心在于保障安全性，需要实施严格监管与处罚。而计量、企业、广告等行业的管罚重心在于维护公平竞争的秩序，可以采取包容审慎式处罚。由同一工作人员既负责监管又负责处罚，有利于培育个体专业敏感度。其次，构建责任共同体和提升监管的权威性。管罚一体的职能型结构实现了业务流程在股室内部的循环，减少监管和执法股室间的推诿。一线监管人员具备处罚权限，能够以处罚的在场性作为保障，提升监管的权威性。 D街道市场监督管理分局的改革并未延续原有职能型结构，而是选择更加体现综合性的片区型结构，其优势在于能够织密监管网络体系。首先，将复杂庞大的监管对象进一步细分。“片区模式类似网格化，责任直接到人的同时，每个工作人员会与分管片区的主体有更频繁的交流沟通。”（CD9-23-925）各市场监管站更加充分掌握本片区监管对象的动态信息，并根据业态经济、主体分布等，明确风险点位，做到“量体裁衣”式监管与处罚。其次，将市场机制引入监管体系之中，有利于实现横向比较竞争。市场监管部门将监管权和处罚权打包委托给各市场监管站，并对其进行考核排名与绩效奖补，有利于激发主体意识与能动性。在小范围的辖区内，各市场监管站之间形成潜在竞争，将其他片区视为参照系，比较监管覆盖面和处罚办案率。 （二）组织理性选择：评估差异 结构变迁的效用是组织理性选择的前置条件，但由于存在多元化解决方案，且各方案效用难以置于同一维度进行比较时，选择何种方案主要取决于组织对“风险结构—成本效益”的研判。 B街道市场监督管理所面临的风险来源呈现出多点开花的局面，且每个领域均需要大量的专业人员进行监管。B街道较早启动创建食品安全示范城市工作，打造了全链条风险管控体系，食品安全形势总体平稳，但其他领域的风险有所提高。B街道市场监督管理所在2020—2022年间，年平均办案量达300起，其中食药类占比呈现出下降趋势，且未发生较大食品安全事故，而质监和工商类的占比呈现递增趋势，涉及工业产品质量抽检、特种设备超期未检验、合同、价格等。B街道市场监督管理所接到的投诉举报中，多以家电产品质量、售后服务与合同类投诉居多。此外，B街道市场监督管理所需要处理占案件总数近40%的职业投诉举报案件，职业索赔人会通过复议诉讼等方式向执法人员施压，挤占有限的行政和司法资源。“近几年，出现最多的执法问题是职业索赔人，他们只盯宣传瑕疵、不重质量安全，只求经济利益、不重市场发展，甚至借行政执法之手敲诈勒索企业民众，干扰正常经营，基层部门也疲于应对。”（AB1-22-913）B街道市场监督管理所需要更专业化与精准化应对各类职业投诉举报以及各领域监管任务，职能型结构成为改革共识。B街道市场监督管理所倾向于在保留原有结构基础上进行调适，期许通过投入较低的改革成本以达成目标，采取递进式改革路径解决管罚分离带来的协同难题。在变革结构前，B街道市场监督管理所尝试过优化协同机制和创新责任共担制度，但常态化联合执法工作的开展仍主要依赖于非正式关系。此外，B街道市场监督管理所采取了首问负责制倒逼监管人员持续跟踪案件办理，以及动员执法股提前介入监管环节，但此举会进一步削弱管罚分离结构设置的必要性。因此，B街道市场监督管理所不再优化机制，而是转向调整机构，构建管罚一体的职能型结构。 D街道市场监督管理分局面临的风险主要集中于组织与规模化程度较低的食品领域，而食品行业的监管要求覆盖性、动态性和实时性。D街道市场监督管理分局在推动结构变迁前，共开展各类行政立案处罚138起，其中涉及食品案件有77件，违法当事人以食品店、蔬菜档、水产档为主。D街道市场监督管理分局接到的投诉举报中，以食品安全类投诉最为集中，共接收2000余件，居全市首位。并且，D街道辖区面积远大于一般街道，为了能够实现快速响应，进一步推动力量下沉与织密监管体系是改革的重要方向。因此，D街道市场监督管理分局旨在通过“另起炉灶”式改革，选择片区型结构以便更好地集中资源实现对分散式食品行业的监管。与此同时，D街道市场监管部门将组织改革视为打造绩效亮点的重要举措。依托片区型结构，市场监管部门能够采取任务包干与指标治理的措施，从而强化个体能动性与提高内部竞争活力。基层组织既需要完成一系列繁重任务，也面临着同级竞争的压力，为了在横向比较中胜出，会在辖区内创设更能彰显治理效能且区别于上级改革要求和其他镇街的新路径。D街道市场监督管理分局将设立监管站的改革视为落实市政府“构建科学市场监管体系”工作部署的一个新探索，并积极推广这一创新举措，而这一改革也获得了C市市场监督管理局的表彰。 （三）组织生存环境：约束条件 基层市场监管部门变迁也会受到制度环境的约束与影响，尤其是在趋同机制的作用下，市场监管部门采取差异化结构需要获得上级组织的支持与认同，从而促成理性选择的实现。 在严控编制总量的约束情境下，B街道市场监督管理所选择依托部门内部资源进行改良调适。B街道市场监督管理所实施的管罚一体的职能型结构改革，对自身组织冲击不大，与其他镇街市场监管部门结构虽有不同，但未给属地政府增加过多负担，因而易获得属地政府的认同。实际上，在满足专业监管的基础上进一步实现全覆盖，是B街道市场监督管理所最初的理想化目标，但这一方案也需要更多的编制配置。由于B街道办作为区政府驻地，承担了大量业务，难以从其他部门划转富余编制给市场监管部门，因而并未支持市场监管部门的改革构想。基于此，B街道市场监督管理所提出管罚一体的职能型结构的改革方案，获得街道党工委书记的支持。“只改一个股室，能够发挥船小好调头的优势，有利于后续再及时调整，不用太顾虑前期投入。”（AB5-23-1010） 不同于B街道市场监督管理所利用自身资源便可以实现结构变迁，D街道市场监督管理分局倡导的片区型结构与周边镇街市场监管部门的组织结构有着显著差异，且需要充裕的编制资源，因此D街道市场监督管理分局需要在与属地政府的多次沟通中，说服属地政府采纳变迁方案并提供制度性资源支持。D街道市场监督管理分局依托信息优势，积极向属地政府兜售改革方案，尤其是强调结构改革符合中央政府倡导趋势。再加上，市场监管部门转隶属地后，基层政府与其有着共同考核目标，因此D街道办选择支持市场监管部门的改革构想，并提供了相应的资源。D街道办考虑到税务协管中心需要负责个体户的档案工作和协助征收零星税源，与市场监管部门监管的对象具有较高重合度，因而将税务协管中心的82名工作人员并入到市场监督管理分局之中，以应对人手不足的难题和化解潜在的重大风险。 五、结论与讨论 基层市场监管部门多样态的结构配置彰显出政权和治权的动态平衡，以及权威统领和灵活治理的统合。本文有两个主要的发现。第一，街道市场监管部门对管罚权力和内设机构进行的再配置，并不完全受到由上级政府制定的“三定”方案的约束。上级政府的行政命令是驱动基层行政组织进行变革的重要动力，也是基层行政组织在改革初期进行调整的参照系。但由于基层行政组织位于权力链末端，尤其是对于经济发达镇街而言，其面对更加复杂多变的发展环境，为了及时回应社会需求，需要具有较强内生动力，突破既定的结构，以达成多元目标。第二，管罚分离的职能型结构、管罚一体的职能型结构以及片区型结构均有着特定的目标效用和限度，无论基层市场监管部门选择何种型态，都可以为其变革进行合理性论证与辩护。实际上，两市在按照大监管理念成立市场监管部门后，为了规避因职能扩张而导致寻租空间增大，制定了管罚分离的组织架构。两街道市场监管部门却都因管罚分离增加了协作成本，而向管罚一体的组织结构转变，致力于提高组织内部运行效率，并为变迁路径寻找依据。 区别于对县级以上市场监管部门的研究，本文聚焦镇街改革并梳理出基层市场监管组织变迁规律，主要的理论贡献在于：基层市场监管组织之所以有着差异化变迁，源于市场监管领域存在着综合覆盖与专业监管这一矛盾的设计理念之争，而按照上述两种理念设计的结构效能又难以被测量，基层市场监管部门将在研判风险结构以及计算组织变迁效益的基础上，选择差异化的路径。同时，基层市场监管部门的选择也受到制度环境的深刻约束，属地政府支持力度的不同也将直接影响着基层市场监管部门变迁方向选择。基层市场监管部门需要依托自身信息优势，积极论证改革绩效以争取属地政府的支持，从而促成选择的实现与落地。 基层组织变迁是学界关注的重要议题，基层市场监管的变迁频率与程度能够间接反映市场监管改革的整体效能，并成为启动下一轮大规模调整的重要晴雨表。政府组织变迁没有一劳永逸的解决方案，但会有阶段性稳定时期。尤其是，置于大市场监管体制背景下，基层市场监管的变迁应具备低频和小范围调整的特征。但在治理重心下移和大综合调整的改革进程中，由于基层市场监管部门与县级以上部门的监管对象有较大差异，后者侧重于对检验检测机构的监管，而前者更侧重于对市场主体的监管，这就使得基层市场监管履行的职能不断泛化，监管注意力呈现出离散化的特点。因此，需要警惕专业类机构的综合限度，避免过于追求综合而导致政府监管职能被虚化和加重基层负担，强化基层市场监管具有的覆盖性而非专业性的优势。此外，由于体制的结构性束缚，基层市场监管在面对人少事多的挑战时，倾向于通过发起对权力与内设机构配置的多轮变迁，从而提高行政效率以消解事权承接的压力。但变迁意味着基层需要投入变革与试错成本，甚至会陷入左右徘徊的困局之中。上级政府既要正视基层自主变迁的必要性并提供保障，促进边际效益的递增，更要关注基层市场监管的能力建设，在已初步建立职责异构分工体系的基础上，结合基层功能优势与监管重心，分类适度下放不同领域事权，减少对基层组织的冲击，从而助推基层市场监管的高效能发展。 注释 向上滑动阅读注释 [１]刘亚平、苏娇妮：《中国市场监管改革70年的变迁经验与演进逻辑》，《中国行政管理》2019年第5期。 [２]《中共中央深化党和国家机构改革的决定》，《人民日报》2018年3月5日第1版。 [３]刘鹏、钟光耀：《市场所，还是食药所——基层食药监管体制改革选择的行政逻辑》，《学术研究》2021年第1期。 [４]薛澜、李希盛：《深化监管机构改革 推进市场监管现代化——以杭州市为例》，《中国行政管理》2018年第8期。 [５]徐国冲、张晨舟等：《中国式政府监管：特征、困局与走向》，《行政管理改革》2019年第1期。 [６]詹承豫：《中国食品安全监管体制改革的演进逻辑及待解难题》，《南京社会科学》2019年第10期。 [７]陈奇星、汪仲启：《推进政府治理现代化视域下地方政府市场监管模式创新研究——以上海市为例》，《中国行政管理》2020年第5期。 [８]胡颖廉：《综合执法体制和提升食药监管能力的困境》，《国家行政学院学报》2017年第2期。 [９]郁建兴、朱心怡等：《政府职能转变与市场监管治理体系构建的共同演进逻辑——基于疫苗监管治理体系及应对危机事件的案例研究》，《管理世界》2020年第2期。 [１０]胡颖廉：《统一市场监管与食品安全保障——基于“协调力-专业化”框架的分类研究》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2016年第2期。 [１１]蓝志勇、吴件等：《2018年以来地方市场监管机构改革之探——以云南省Y市为例》，《江苏行政学院学报》2020年第2期。 [１２]席涛：《市场监管的理论基础、内在逻辑和整体思路》，《政法论坛》2021年第4期。 [１３]骆梅英、黄柳建：《市场监管综合行政执法改革中的权限配置》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2021年第6期。 [１４]周雪光：《组织社会学十讲》，北京：社会科学文献出版社，2003年，第68-89页。 [１５]刘鹏、马亮等：《央地关系与政府机构改革——基于中国地级食品安全监管机构改革进度的实证研究》，《公共行政评论》2016年第5期。 [１６]田凯等：《组织理论：公共的视角》，北京：北京大学出版社，2020年，第10-12页。 [１７]陈天祥、齐卓等：《相对集中行政处罚权制度改革何以困难重重?——基于制度成本视角的分析》，《江苏行政学院学报》2019年第1期。 [１８]吴件、雷晓康：《基层部门职责越位及其制度逻辑——对市场监管领域的观察》，《公共管理学报》2021年第2期。 [１９]张克：《省级机构设置自主权的实践路径与理论逻辑——以新一轮地方机构改革为中心的考察》，《中国行政管理》2019年第10期。 |
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