康熙的“永不加赋”与人口自然增长之间的财政收支矛盾

遇事明言 2025-05-20

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清朝前期，财政收支遵循量入为出的原则，总体盈余较为可观。在嘉庆、道光之前，财政支出分为起运与留存，收入则统一管理，地方财政尚未真正形成。中央和地方府衙的经费均纳入国库系统，经户部核准后支用，并通过奏销审核。这种制度看似完备且稳定，但实际上存在隐患。

财政制度的隐患

康熙五十一年（1712年）推行的“滋生人丁，永不加赋”政策，是清代赋役制度的关键转折。其核心内容是以康熙五十年（1711年）全国在册人丁数24621324口为基准，将丁银总额永久固定为2462万两，此后新增人丁不再征税。这一政策旨在缓解因人口隐匿和逃亡导致的赋税流失，并通过稳定税负缓和社会矛盾。1701-1722年间全国人口年均增长率达6.7‰，但丁银收入却因定额政策无法同步增长，导致财政自然增长机制失效。

（永不加赋）

丁银固定后，地方赋税征收与人口增长脱钩。康熙五十年（1711年）山东省每丁征银0.207两，但至乾隆中期（约1760年），实际税负降至0.098两/丁。这种矛盾源于1700年山东人口约1200万，至1750年增至2400万，丁银总额却未调整，导致人均税负下降52.6%。江苏吴江县在乾隆五十年（1785年）清查时，隐匿人丁达原额的41%，但丁银仍按原额征收，实际税负仅为定额的24%。

雍正元年（1723年）推行的摊丁入亩改革，通过《赋役全书》将全国田赋额定为地丁银3028万两、漕粮400万石。这一制度设计源于康熙五十年（1711年）核定的2462万两丁银总额，与明代万历年间的田赋原额2900万两合并形成。然而，官方登记耕地面积与实际增长的断裂性矛盾在雍正朝全面暴露，据王业键研究，1700-1850年间实际耕地增长43%（从6.07亿亩增至8.68亿亩），但官方仅登记增长18%（从5.99亿亩增至7.41亿亩）。

（摊丁入亩）

以漕粮征收为例，雍正三年（1725年）苏州府登记耕地9万顷（占全国1%），但年征漕粮250万石（占全国10%），实际亩产远高于官方数据。经雍正特旨减免后，苏州府正项税粮仍达220万石，折射出登记严重滞后于实际产量。

雍正六年(1728年）四川清丈案成为制度漏洞的集中爆发点，该省原登记耕地1300万亩，清丈后新增至4800万亩，增幅达3.7倍，暴露出长期隐匿土地74%。成都府双流县原登记耕地42万亩，实际清出128万亩，其中86万亩为地主通过“诡寄““花户“等手段隐匿；川西卫所屯田原额180万亩，实际丈量仅存47万亩，133万亩被军官私占或转卖；川东夔州府山地开垦率达62%，但清初至雍正初年官方仅登记12%。此案直接导致四川田赋收入从清丈前的23万两激增至84万两，增幅265%，暴露了康熙朝“永不加赋”政策下长达40余年的系统性瞒报。

清朝沿袭明代万历年间耕地原额（5.5亿亩），雍正朝虽局部清丈但坚持“不加赋”原则。如浙江杭州府雍正四年（1726年）清出隐匿田产40万亩，但《赋役全书》仍按原额登记，新增土地仅作“额外升科”处理。州县官员为完成考成，默许士绅隐匿土地。清朝采用“折亩”计税，肥地3-5亩折1“税亩”。山西保德县乾隆十年（1745年）清丈显示，民间实际耕作亩较“税亩”多出217%，导致“粮册所载十不存三。

清朝的“起运存留”制度将各省赋税划分为“起运”(解送中央)与“存留”（地方留存)两部分。康熙朝严格执行“起运七成，存留三成”的定额，但实际操作中地方存留比例被系统性压缩。康熙四十五年（1706年）山西省实征银287万两，起运205万两，存留82万两，其中扣除驿站、官俸等刚性支出后，实际可支配经费不足15万两。阳曲县年征银62044两中，起运达57662两（92.9%），存留仅4382两（7.06%）。经布政使司、太原府两级截留后，实际留存1860两（3%），需维持县衙运转、治安、赈济等37项开支，日均可用经费仅5两。

山西布政使司每年截留各州县存留银的40%作为“省库调剂金”，阳曲县4382两存留银中被抽走1753两；太原府以“协济贫瘠州县”名义，再抽走阳曲县存留银的30%；专项摊派中驿站经费、科举费用等“临时性摊捐”年均侵占阳曲县经费600两，占其实际留存银的32%。

这种制度性掠夺迫使地方形成“正税不足，陋规补缺”的恶性循环。面对制度性财政压迫，阳曲县形成三条非法筹资渠道。将碎银熔铸官锭的“火耗”名义，加征率从法定5%提升至80%。

康熙五十五年（1716年）该县火耗收入达34760两，超过正税总额的56%。通过“陋规银”“赎罪银”等名目创收，康熙六十年（1721年）阳曲县衙审理田产纠纷案，向原被告双方收取“堂礼银”120两；盗窃案嫌疑人需缴纳“班房费”每日0.5两，年均创收800两。为解决协饷拖欠，康熙五十八年（1719年）预征三年田赋，导致“民户鬻子完粮”惨剧，引发太原府十三县联名控诉。

制度的系统性扭曲造成基层行政的逆向激励，阳曲县典史、巡检等佐杂官员年均俸银仅12-24两，被迫集体参与钱粮征收分润。康熙五十九年（1720年）该县积压未审案件达1237件，日均新发案件4.5起。存留经费不足导致水利失修，康熙五十六年至六十年（1717-1721年）汾河四次决堤，淹没阳曲县农田12万亩，但赈济银仅拨付3200两，不足实际损失的1%。

康熙六十年（1721年）阳曲县爆发“抗火耗”民变，数千农民冲击县衙，最终遭太原镇标营镇压，造成137人死亡。这种“竭泽而渔”的财政体制，正如康熙五十五年（1716年）山西学政所述：“州县如篾片，上下交相煎；朝廷得虚名，小民受实祸”，深刻揭示了集权财政与地方治理的根本性矛盾。

雍正二年（1724年），山西巡抚诺岷率先将全省火耗银30万两上缴国库，开启耗羡归公改革。各省按经济水平核定火耗率（如直隶12%、山西15%），严禁私征。火耗银全额解缴布政使司，再按中央标准分配养廉银及地方公费，火耗银的30%上缴户部（用于军事、河工），50%用于养廉银，20%作为地方公益金。雍正二年山西省耗羡银总收入42万两，其中21万两用于养廉银，8.4万两上缴中央。

（火耗银完税凭证）

雍正元年(1723年)推行的养廉银制度，旨在通过高薪养廉。知县养廉银依地区经济水平分三档：富裕地区（如江苏吴县）1200-2000两；普通地区（如陕西中部）600-800两；贫困地区（如贵州偏远县）400两以下。制度初期效果显著，陕西总督年养廉银2万两，知县600两，火耗率降至10%-15%。

乾隆五年颁布《耗羡章程》，户部对耗羡归公进行全面制度性调整，将耗羡的征收、分配、奏销完全纳入中央监管体系，地方财政灵活性丧失，山西年征耗羡银120万两，其中84万两起运户部，存留36万两中扣除养廉银28万两后，仅余8万两用于地方公费，不足实际需求的30%。

州县被迫通过“契税抽成”、“诉讼费”等非正式渠道弥补缺口。乾隆四十五年（1780年），江苏吴江县登记耕地仅增7%，但通过“折色”“浮收”等隐性手段，实际税负增长300%。省级以上衙门以“协济”“公费'名义摊派州县，山西州县年均摊捐达正税的50%，阳曲县年摊捐银6000两，占存留经费的65%。

低薪俸与财政集权导致基层治理崩溃，乾隆中期，知县需自费承担幕僚（年均200-500两）、衙役（年均300两）及修缮衙署（年均100两）等开支，阳曲县实际可用经费仅1241两。

嘉庆朝镇压白莲教起义耗银2亿两，相当于四年财政收入，被迫采取“捐输”“报效”等非常手段。道光十二年（1832年）镇压湘粤瑶民起义，外销军费占比达50%，这些未列入预算的支出，通过“摊扣养廉”“分年带征”转嫁基层，形成恶性循环。

人口与土地的矛盾

清朝人口从康熙二十三年(1684年）突破1亿后，呈现指数级增长。乾隆六年(1741年)首次以保甲制统计实际人口达1.43亿，至乾隆五十五年（1790年）突破3亿，道光十四年（1834年）达到4.01亿。这一增长速度远超历代王朝，年均增长率达6‰-8‰，而同期耕地面积仅从1685年的6.07亿亩增至1833年的7.41亿亩，增幅约35%。

康熙二十四年（1685年）人均耕地27.92亩，至道光十四年（1834年）骤降至2.84亩。洪亮吉指出，人均需4亩才能维持温饱，而乾隆四十九年（1784年）已降至2.45亩，嘉庆十七年（1812年）更跌至1.95亩。江苏吴江县，米价从康熙四十六年（1707年）每升7文涨至乾隆五十年（1785年）56文，反映粮食供需矛盾激化。

清代粮食亩产量达到374市斤/市亩，较明代（346市斤/市亩）增长8%，但这一增长主要依赖耕作制度改进而非技术突破。江南稻作区通过推广双季稻和稻麦轮作，亩产从明代的3.35石提升至清中期的3.43石（约463市斤/市亩），但受限于缺乏化肥和良种，单产提升在18世纪末陷入停滞。例如苏州府吴江县，1700-1800年间耕地面积增长7%，但实际税负增长300%，反映亩产增长无法抵消人口压力。

江南佃户“尽所有以供富民之租，犹不能足”的现象普遍存在，据乾隆四十五年（1780年）江苏巡抚奏报，松江府佃农每亩需缴纳地租1.2石（约162市斤），占全年收成的60%-70%，较明中期（50%）大幅提高。劳动力投入方面，江南水稻种植每亩需30个工作日（明代为25个），劳动生产率下降30%。这种“内卷化”导致农业剩余减少，如嘉兴府农民人均年粮食占有量从明末的458市斤降至清中期的350市斤。

玉米、甘薯自乾隆中期（1740年代）大规模推广，至道光年间（1821-1850年）占全国粮食总产量的15%。乾隆五十年（1785年）汉中盆地玉米种植面积达耕地总面积的62%，亩产180市斤（是传统杂粮的1.6倍）；嘉庆十五年（1810年）南安府“山民十之七八赖薯为粮”，鲜薯年产量达2000万斤。

在土地集中加剧的背景下，乾隆四十九年（1784年）直隶省“佃农占农户七成，租率六成以上”，形成“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”的恶性循环。松江府纺织户日均收入仅8文钱（折米0.3升），而地主通过“押租银”“预租制”等剥削手段，将地租率从50%提升至70%。

清朝农书数量虽为历代总和2.09倍，但内容多聚焦传统精耕细作，缺乏如英国诺福克轮作制（四圃制）的系统性创新。雍正年间（1723-1735年）推广的“区田法”因劳动强度过大（亩均需60个工作日）未能普及。当英国农业劳动生产率在1800年达到每个劳动力供养10人时，清朝仍停留在供养3-4人的水平。这种差距直接反映在粮食商品化率上，1840年英国小麦商品化率达70%，而江南地区仅25%。

与同期西欧对比，清朝人均耕地仅为英国的1/10-1/20（英国13世纪农民人均20-40亩），法国人均耕地10.2-12.8亩（清朝的6-8倍）。这种极端的人地矛盾导致社会抗风险能力低下，一旦遭遇自然灾害或外敌入侵，极易引发系统性崩溃。土地与人口的结构性矛盾无法从根本上解决，清朝政府既不敢实施减少人口的措施，也无法有效增加耕地面积。在这种情况下，只能眼看着财政问题不断恶化。

嘉庆、道光年间，清朝的财政状况愈发窘迫。各地拖欠税款的现象屡见不鲜，户部的存银不断减少与此同时，官场腐败盛行，赋税征收过程中层层加征，甚至谎报灾情以获取税收免后再私自征收这种腐败行为从中央到地方普遍存在，进一步加剧了财政收入的减少。

嘉庆至道光年间，清朝财政收入的支柱性税种呈现断崖式下跌。乾隆末期田赋实征额尚能维持在3300万两左右，而道光末年已跌至2000万两以下。盐税更沦为腐败重灾区，官方账目仅登记500万两，但实际通过“盐斤加价”等名目征收达1000万两，其中半数以上被地方官员截留。道光二十三年（1843年）两淮盐运使司实际入库盐税仅占应征额的37%，差额部分通过伪造“盐枭劫掠'账目侵吞。