第十章 唐五代
第一节 唐五代的政治和经济概况
隋末农民起义推翻了隋王朝，为封建政治的改革开拓了道路。唐朝的建立者李渊、李世民，吸取了隋朝灭亡的教训，革除弊政，以谋求新皇朝的长治久安，经过三十多年的励精图治，使李唐王朝逐渐成为一个强盛的国家。
李渊在位时期，国家重新统一，社会渐趋稳定，典章制度初具规模，这为“贞观之治”的出现铺平了道路。
从公元627年至公元649年的二十三年，是唐太宗统治时期，史家称之为“贞观之治”。唐太宗即位初期，在政治上进一步联合各地主集团，健全法制，整饬吏治，提高国家机关的行政效能。在经济上实行“去奢省费，轻徭薄赋，选用廉吏，使民衣食有余”的政策。
贞观初年，李世民首先着手改组中央机构，逐步把李渊时期的一些思想保守的宰相陈叔达、萧瑀、宇文化及等免职，先后任命原秦王府的宠臣高土廉、房玄龄、长孙无忌、杜如晦等为宰相，并起用了李建成的幕僚魏征、王珪、韦挺等人为谏官，接着又提拔他们担任尚书左右丞或宰相。他除了把建成、元吉的亲属处死外，其他属官一律赦免。李世民对政敌属官采取这种政策，不仅搜罗了一批有才能的人为自己效力，也迅速消除了来自反对党的阻力，稳定了政局。
唐太宗非常重视发挥国家机关的效能，他对大臣说：隋朝所以二世而亡，主要原因是当时皇帝“不肯信任有司、每事皆自决断”，使得群臣有意见不敢直言，“宰相以下，惟即承顺而已。”他很注意选择天下贤才，“置之百官，使思天下事”。凡事都要交给百司商量，然后经宰相筹画，诸事稳妥，才能上奏施行。所以旧史称唐朝政府处决政事“鲜有败事”。贞观初年，还针对武德后期民少官多的弊端，精减国家机构和官员，唐太宗说：“官在得人，不在员多”，命令房玄龄精简中央文武官员，据《资治通鉴》卷192的记载，中央官员由武德时期的2，000多人减为643员。地方行政机构也予以裁并，因山川形势之便，分全国为十道。
贞观时代，很注重立法。唐太宗即位以后，多次组织名臣和法学家研究立法和司法制度。他说：“国家法令，惟须简约，不可一罪作数种条”。根据这种精神，对《开皇律》作了重要的删改，除去大辟罪92条，死罪大半，其余则删烦去蠹，变重为轻的条文也很多。当时对判死刑很慎重，据《贞观政要》卷8记载，规定“在京诸司奏决死囚，宜二日中五复奏，天下诸州三复奏”。唐太宗还认为法令不能经常变化，因为数变则烦，使“官长不能尽记，又前后差违，吏得以为奸。”所以，唐前期的法律体系经贞观初年修订后，就基本确立，没有大的变化。为了保证法律的执行，从中央到地方建立了司法机关，中央主管刑法和审判的是刑部和大理寺，地方州、县设有专管司法工作的官吏，刺史和县令都亲自掌管审判事务。
唐太宗还从前朝的经验教训中认识到，如果从皇帝到各级官吏不认真奉法，任何完备的立法和司法制度都是空文。《魏郑公谏录》卷3载，他曾对朝臣说：“朕见隋炀帝都不以官人违法为意，性多猜忌，惟虑有反叛者。朕则不然，但虑公等不遵法式，致有冤滞”。唐太宗提倡守法，要求司法部门断狱要依据律文。所以，有些大臣才敢于“犯颜执法”，与他激烈争辩，纠正他任情用法的错误。由于贞观时期重视立法和守法，法律的执行一般比较认真，官吏有犯法者必无赦免，贪赃者置以重法。《贞观政要》说，当时“官吏多自清谨”，“王公妃主之家，大姓豪猾之伍，皆畏威屏迹，无敢侵欺细人”。这对巩固唐初封建统治，起了积极作用。
在用人上，唐太宗曾说过：“为官择人，唯才是与；苟或不才，虽亲不用”。为了改善吏治，争取各地主集团的支持，他选拔、任用了许多有才能的人担任中央要职。这些人出身不同，代表了各种地主势力。其中有长期跟随他的秦王府臣僚，有追随李建成反对他的政敌，有关中军事贵族和南北士族，也有出身低微的寒门人士。唐太宗这个用人原则，曾引起了原秦王府一些没有迁官的旧属不满。唐太宗批评房玄龄等人说：“用人但问当否，岂以新旧异情……才若不堪，亦岂以旧人而先用？”由于唐太宗在一定程度上能够“拔人物不私于党”，以才取人，甚至破格用人，就保证了唐初政治的稳定和各种政策的施行。
唐初的军队是以府兵为骨干的中央禁军、边军和地方军组成。军队直接由皇帝掌管，除紧急情况之外，凡发十人十马以上，都要有兵部奉皇帝敕令颁发的鱼符、木契。将帅不能长久专兵，“若四方有事，则命将以出，事解辄罢，兵散于府，将归于朝。”贞观时期，边将领兵，一般是“三年一易，收其兵权”。这些制度都是为了保证军权集中于皇帝，防止大将拥兵擅权。唐太宗为了提高军队的战斗力，特别注意府兵的训练。折冲府平时的主要任务是训练士兵，“居常则皆习射”，每年冬季有一次试阅。有时唐太宗亲自教射，中多者赏以弓、刀、帛，其将帅也进行考绩。“由是人思自励，数年之间，悉为精锐”。
唐初统治者恢复和完备了前代的府兵制度，这不仅加强了封建统治，而且有利于地主阶级扩展经济和政治力量。当时地主子弟是府兵的主干，当府兵的可以免除赋役，有功勋的可以获得勋品、勋田和升官，战争中可以分得大量俘虏、财物。因此，唐初地主子弟一般都积极从军，借此升官发财。府兵要自备部分兵甲、服装、资粮，每年有几个月的宿卫，对于贫苦农民来说，当府兵则是沉重的负担。迫使农民不得不以逃亡他乡、自残肢体、投附寺院等方式来回避征役。
唐太宗统治期间，实行以关中军事贵族集团为主干，联合关东和江南士族，以及其他非士族地主的方针，巩固了唐朝的统治。但是各地主集团中仍然存在着矛盾。以唐宗室为首的贵族官僚集团拥有大量的土地和财富。随着贞观时期社会经济的恢复和发展，那些非士族地主，不满足于自己的社会地位。他们要求扩大其政治经济特权，因而和贵族官僚集团发生了冲突。到高宗时，这种斗争开始激化。武则天正是利用统治阶级内部的矛盾，把李唐官僚集团的势力打下去，逐渐掌握了国家大权而登上皇帝宝座的。
在武则天统治时期，采取了严刑峻法，对付一切公开的和暗藏的反对派。她在朝堂上设置铜匦，接受告密文书，奖励告密。各地告密者不论贵贱，都可以亲赴京城，沿途受五品官待遇，到京后武则天亲自接见。告密核实，封官赐爵；告密失实，并不反坐。于是，唐宗室贵族大臣多被告发，而不少告密者则成为飞黄腾达的新贵。武则天还重用武三思、武承嗣、周兴、耒俊臣等一批酷吏，搜罗了数百名无赖之徒，专门以告密为能事。他们为了迫害政敌，广泛侦察，罗织罪状，严刑逼供，相继诛杀唐宗室数百人，文武大臣数百家，地方将吏数千人。以致朝野上下笼罩着一片恐怖气氛。被关杀的大批官僚，有不少是无辜受害者。
据《新唐书·则天皇后传》载，武则天为了培植自己的势力，“不惜爵位，以笼四方豪杰自为助”。大量破格提拔士人和低级官吏。每年赴京应举的人数不断增加。她经常要大臣们荐举人材。《资治通鉴》卷205载，长寿元年（公元692年），大臣们一次荐举了130人，“无问贤愚，悉加擢用”。由于勋赏太滥，造成“腓服众于青袍，象板多于木笏”的怪现象；像拾遗、补阙这样的官员，更是车载斗量了。
武则天对农民的反抗，除了严厉镇压和不断检括逃亡农民外，对徭役制度和户籍制度也作了某些修改。天授二年（公元697年），她到洛阳，下令允许关内雍、同、太等州士族人稠地区，百姓无田业者，可以到洛州安置，前后迁移了数十万户，被迁的农民可以在当地开垦荒地，免三年租调。高宗死时，宣布百姓年满五十岁者免除徭役，比以往六十岁免除徭役的规定缩短了十年，这些措施，在客观上有利于社会生产的发展。武则天统治的五十年间，封建国家所控制的户口，从贞观永徽初的380万户，增加到650万户。商业、交通出现了贞观时期未有的繁荣。从这个时期开始，唐代进入了鼎盛时期。
神龙二年（公元705年），宰相张柬之等联合禁军将领，乘武则天病重之机，发动宫廷政变，逼武则天让位给李显。不久，武则天就死了。中宗复位后，张柬之等人遭到排斥，韦皇后、安乐公主和武氏近亲结成一个腐朽的政治集团，控制了朝政，造成了更加腐败的政治局面。这些人卖官鬻爵，只要交钱30万，就给予皇帝的墨敕，斜封副中书，称为“斜封官”。当时正员之外，用员外、同正、试、摄、检校、判、知等五花八门头衔，封授的官员多达几千人。
贵族官僚集团还直接剥削大批“封户”。中宗时受封的贵戚倖臣多达140余家，封户多至上万户，封地遍及五十四州，被剥削丁男在64万以上。封家派有专官、奴仆收取租税。当时封户比较集中的大河南北地区，造成“百姓怨叹”，“颇多流散”的惨况。
景龙四年（公元710年），韦皇后毒死中宗，窃掌朝政。当年，相王李旦的儿子李隆基利用禁军的不满，发动军事政变，杀死韦后、安乐公主及大批武氏宗族、党羽。恢复了睿宗李旦的帝位。睿宗也是一个昏庸的皇帝，朝政依旧腐败不堪。景云三年（公元712年），睿宗传位于太子李隆基，是为玄宗。
唐玄宗即位后首先对混乱的弊政进行整顿。自开元元年（公元713年）至开元八年（公元720年），他相继任用熟悉吏治、富有才能的姚崇、宋璟为宰相。史称姚崇治事明敏，处决政事迅速。《资治通鉴》卷210说他曾向玄宗提出“抑权幸，爱爵赏，纳谏诤，郤贡献”等建议，都被采纳。在他执政期间，大量裁减中央机构的冗职，修立了各种制度，使“权归于上”，消除了行政上的混乱。宋璟“善守法持正”，注意选择官吏，随材授任，使百官各称其职；对玄宗“敢犯颜直谏”，对下能“刑赏无私”。由于两人同心辅佐，使赋役宽平，刑罚清省，百姓安居。唐玄宗也很重视地方吏治，经常召见地方官员；规定了京官和地方官交流任用制度，使出入常均，尽量改变重内官轻外官的现象。为了表示重视地方官员的典选，唐玄宗有一次还亲自殿试新授县令，把其中四十多名考试成绩低劣的人放归。
害民极大的“食实封”制，这时改为政府向封户征收租调，封家至官府领取，禁止封家直接苛索封户。唐玄宗还表示要除奢从简，下令销毁宫中的乘舆服御，金银器玩，供军国使用；规定天下不得采珠玉，织锦绣，停罢两京及诸州织锦坊。唐玄宗一再要求地方官员注意兵役、徭役、租税的均平征敛，重视农田水利的管理，随时招抚逃亡人口；还经常发布特敕，缓征、减征、免征民户贷粮、租调、地税。以保证国家收入和兵饷来源。
一度倡导俭约、焚珠玩、禁女乐的唐玄宗，到开元后期渐渐变成一个荒怠政事，沉湎淫乐的皇帝。同时，整个官僚机构也空前膨胀，官吏多达36万余人。这时，唐玄宗用的宰臣，尽是一帮巧于献媚，善于逢迎，“专徇帝欲，不顾天下成败”的奸邪之徒。“口有密，腹有剑”的李林甫，唐玄宗“任之不疑”，出任宰相达十九年之久，独专朝政。天宝十一载（公元752年）李林甫死，杨国忠继任宰相，他与李林甫一样，专事献媚玄宗，身兼四十余职，每件文书“但署一字，犹不能尽”。本来就不学无术的杨国忠，自然只好依赖胥吏代为处理公文，这就使已经腐败无能的朝政，更加贿赂公行，纪纲紊乱。
玄宗还特别重用宦官，《旧唐书·高力士传》说，“中官稍称旨，即授三品将军”。这些得宠的宦官权力极大，“监军则权过节度，出使则列郡辟易”。地方官僚都竭力奉承，出使的宦官无不满载回京。诸宦官中最得宠的是高力士，朝廷文武百官，都要巴结他，才能谋得高位。唐后期一百多年的宦官之祸，正是在这个时期种下根源的。
安史乱后，李唐政局每况愈下。肃宗即位后，召募中央禁军，委派宠信宦官李辅国为元帅府行军司马，后又兼任兵部尚书，执掌禁军。此后，宦官把持朝政，成为严重的问题。这引起了一部分朝官的不满，皇帝有时也不甘心受宦官的控制。朝官在皇帝的支持下，和宦官不断发生激烈的斗争。宦官的办事机构在北面宫城，朝官的衙门在南面皇城，所以两者之间的斗争又叫做南衙和北司的斗争。
贞元二十一年（公元805年），唐顺宗任命王叔文为起居舍人，翰林学士，王伾为左散骑常侍，翰林待诏。他们引进了柳宗元、刘禹锡、韩泰等人，在顺宗的支持下，着手革除时弊，企图夺取宦官集团的权力。但由于他们依靠的是一个身患重病的皇帝，手下只有少数所谓有识之士，缺乏广泛的社会基础，所以一遇到握有重兵的宦官势力的反击，永贞革新就失败了。
宪宗被宦官杀死后，继位的穆宗和敬宗，更是委政宦官，专以游乐为事。宦官在朝中的地位愈益巩固，更加飞扬跋扈。敬宗因打骂宦官，结果也被杀死。文宗时，想改变宦官专政局面，但因宦官势力已根深蒂固，已无法处置了。
唐后期，除了朝官和宦官的南衙北司之争外，在朝官内部，也结成朋党，排斥异己，从而引起官僚集团的派别斗争，其中最突出的是以李宗闵、牛僧儒为首领的牛党官僚集团和以李德裕为首的李党官僚集团的斗争——史称“牛李党争”。这些斗争与倾轧，一直延续到李唐政权的覆亡。
梁、唐、晋、汉、周五个王朝，史称五代。五代换了八个姓，十三个“君主”，但为期只有五十四年。统治的区域仅在黄河流域一带（有时也包括四川在内）。五代的君主绝大部分是唐末的节度使，都是出身于武人，所以当时诸镇及一般州郡刺史，皆以武人为之。因此，官吏不明治道，多为群小惑乱。正如《旧五代史·安重荣传》所说的“自梁唐以来，藩侯郡牧，多以勋授，不明治道，例为左右群小惑乱。卖官鬻狱，割剥蒸民。率有贪猥之名，其实贿赂半归于下”。这就加深了人民的苦难。
五代的刑罚也很严酷，赵翼在《廿二史劄记》卷22《五代滥刑》条说；“五代乱世本无刑章，视人命如草芥。”如“族诛”之法，使“罪人之父兄妻妾子孙并女之出嫁者无一得免”。这是唐律所没有的。此外还有腰斩、断舌、决口、■（断）筋、折足等刑。地方官也可任意制定刑罚和随意杀人。《旧五代史·刘铢传》说汉臣刘铢在青州（山东益都）“立法深峻，令行禁止。吏民有过，不问轻重，未尝贷免。每亲事，小有忤旨，即令倒曳而出，至数百步外方止，肤体无完者。每杖人，遣双杖对下，谓之合欢杖，或杖人如其岁数，谓之随年杖。”
纷扰的五代，到后周时才开始有了转机。因为人民痛恨统治者对他们的过度剥削和残酷压迫，迫切要求安定和统一，所以在周兵打进北汉境内后，“其民争以食物迎周师，控诉刘氏（北汉主）赋役之重，愿供军需助攻晋阳。北汉州县继有降者。”①周兵征南唐时，南唐人民因唐主“以茶盐强民而征其粟帛，谓之博征，又兴营田于淮南，民甚苦之”②及周师至，争奉牛酒迎劳。充分说明了人民的愿望。周世宗很了解这些情况，因此对人民作了一些让步和有利的改革，对征服的土地也减轻了剥削。经过周世宗的一番整治，使民心得以安定，生产得以恢复，这就为北宋的统一奠定了基础。
第二节中央官制
唐代的官制基本是沿袭隋制。《新唐书·百官志》云：“唐之官制，其名号禄秩虽因时增损，而大抵皆沿隋故。”
以皇帝为首的封建国家体制，在唐高祖武德时期就比较完备地建立起来。皇帝掌握着国家的最高权力，操有对一切臣民生杀予夺的大权。法律和法令都以皇帝的名义颁布，皇帝有权修改法律和法令，并可以不受法律和法令的约束。在皇帝之下，有三省、六部、九寺、五监等职官体系。在中枢机构中，制令机关、封驳审议机关与行政事务机关是分工而又合作的。政务机关和事务机关的职责是很分明的，监察机构也很完备。此外，还有一套比较完备的品阶勋爵制度。《新唐书·百官志》说：
其辩贵贱，叙劳能，则有品、有爵、有勋、有阶，以时考覈而升降之，所以任群材、治百事……方唐之盛时，其制如此。
随着社会矛盾的发展和政治形势的变化，唐代的职官制度也发生了变化。“使职差遣”逐渐侵夺了原来职官的权力，新出现的一些使职，使得原来的一套官僚体系发生了紊乱。他们占据了中央与地方的大部分权力。当时的局面，正如李肇《唐国史补》所说的“为使则重，为官则轻”。这种现象对宋代官制也有一定的影响。唐代的中央官制大致有以下几个系统：
一、同中书门下平章事与政事堂
唐代初年，以中书省长官中书令、门下省长官门下侍中、尚书省长官尚书令共议国政，都是宰相。宰相是辅佐皇帝总领天下大政的官员。《新唐书·百官志》说：“佐天子总百官，治万事，其任重矣”。后来，因为唐太宗即位前虽曾任过尚书令，臣下避而不敢居其职，便以仆射为尚书省长官，与门下侍中、中书令号称宰相。据《册府元龟·宰相总序》说，自隋代以来，就有“或以他官参掌机事及专掌朝政者，并为辅弼”。唐代也因宰相品位尊崇，人主不肯轻易授人，故常以他官居宰相职，并假借他官之称。如唐太宗时，杜淹以吏部尚书参议朝政，魏征以秘书监参预朝政，其后，或称“参议得失”，或称“参知政事”等等，名称不一，都是宰相之职。《旧唐书·李靖传》载贞观八年（公元634年），中书令（《百官志》作仆射）李靖因足疾上表“乞骸骨”，其言辞极为恳切，唐太宗为之感动，说：朕观古往今来，身居富贵，能知足者甚少。纵然才能不堪，身患疾病，犹自强居职位。公能识大体，精神诚可嘉。于是，太宗除下优诏，令其在家调养外，又命其疾小愈，两、三日一至中书门下平章事。贞观十七年（公元633年），太宗以李勣为太子詹事（东宫百官之长），并特加“同中书门下三品”之衔，使其与侍中、中书令一样参预宰相职事。从此之后，就有“平章事”与“同三品”的衔号，就是品级再高的官，也不例外，否则，就不能行使宰相的职权，只有三公、三师及中书令不加，永淳元年（公元682年），以黄门侍郎郭侍举，兵部侍郎岑长倩等同中书门下平章事，自此以后，“同平章事”也成为宰相的衔号。开元以后，为仆射者例不加“同平章事”，结果就不能参与宰相机务，而被挤出宰相行列。
安史之乱以后，宰相名号又有了变化。由于代宗大历十二年（公元777年）升中书令和门下侍中为正二品，所以就废除了“同中书门下三品”的职衔。与此同时，中书令和门下侍中基本是藩帅兼领，几乎不单独作为宰相来设置，因此，唐后期的宰相名号基本上就是“同平章事”了。
唐代初年，三省长官在门下省议事。这个议事地点称为政事堂。《文献通考·职官四》说：“中书出诏令，门下掌封驳，日有争论，纷纭不决，故使两省先于政事堂议定，然后奏闻”。其后，高宗时的裴炎自侍中迁中书令，乃徙政事堂于中书省。玄宗开元十一年（公元723年），张说为中书令，又改政事堂为“中书门下”，并且列吏房、机务房、兵房、户房、刑礼房五房于后，“分曹以主众务。”至此，政事堂已从“议事”之所变成宰相的办事机关了。产生这个变化的原因是因为唐玄宗以前，宰相都是三省长官兼职的（因三省长官尚有本省常务），他们上午在政事堂议事，下午就回本省办公，因此，不必要另立宰相的办公机关。玄宗开元以后，宰相数量少了，其职位更为尊崇，基本上是专职的（杨国忠虽身兼四十余职，但也以相职为主），于是就有必要设立一个固定的宰相办事机关，并列五房以处理日常行政事务。
政事堂会议是协助皇帝统治全国的决策机关。军国大事经政事堂会议商定，奏请皇帝最后裁决；机密大事以及五品以上官员的升降任免，只在政事堂议论，他官不得预闻。在政事堂（或中书门下）议事的几位宰相中，有一位是首席宰相，称为“执政事笔”。唐玄宗时，李林甫、杨国忠为相，他们之所以能专权用事，一个重要的原因，就是他们长期窃居了“执政事笔”的职位。安史之乱后，肃宗鉴于相权集中而造成个人专断之弊，乃“令宰相分直政事笔、承旨，旬日而更”。宰相十天一秉笔的制度，到唐德宗贞元十年（公元794年），才改每日一人轮流秉笔，其用意显然是在于防止宰相专权，但德宗以后，这个制度并没有沿续下去，如穆宗、敬宗时的李逢吉，武宗时的李德裕都是独秉国政的。宰相权力的大小，都是取决于皇帝（还有中晚唐时期的宦官）的态度的。
二、三省六部
唐沿隋制，中书省、门下省、尚书省同样是国家最高的政务机构，分别负责决策、审议和执行国家的政务，同时把原尚书省诸曹正式确定为吏、户、礼、兵、刑、工六部。部下有司，部的首长称尚书，副首长称侍郎，各司正、副负责人称郎中、员外郎。
隋唐三省六部制的确立，是秦汉以来封建国家中央官制不断变化的结果。其组织较完备，分工较明确，是封建社会发展至成熟阶段的一个标志。这些一直沿续到清代，基本上没有改变。但有一点与明清不同的，唐代的尚书省有一个总机构，名为“都省”，都省之中以左右丞及左右司郎中、员外郎分管吏、户、礼左三部，兵、刑、工右三部。左右丞处于行政监督地位，而左右司则兼有总务管理的性质。
唐代中书省（隋因避讳作“内书省”）、门下省、尚书省中，关系最为密切的是中书省与门下省，它们合称为两省或北省（尚书省称为南省），长官为中书令、侍中，开元时皆为正三品（代宗时升为正二品）。中书省与门下省同秉军国政要，中书省掌制令决策，门下省掌封驳审议。凡军国要政，皆由中书省预先定策，并草为诏敕，交门下省审议复奏，然后付尚书省颁发执行。门下省如果对中书省所草拟的诏敕有异议，可以封还重拟。凡中央各部、寺、监及地方各部门所呈上的奏章，重要的必须通过尚书省交门下省审议，认可以后，方送中书省呈请皇帝批阅或草拟批答，门下省如认为批答不妥，也可驳回修改。唐太宗非常重视中书、门下两省在中枢政务机构中所发挥的作用，他曾多次称中书门下为“机要之司”。《资治通鉴》卷192记载：他于贞观元年十二月对群臣说：
中书诏敕或有差失，则门下当然驳正。人心所见，至有不同，苟论难往来，务求至当，舍己从人，亦复何伤！比来或护己之短，遂成怨隙，或苟避私怨，知非不正，顺一人之颜情，为兆民之深患，此乃亡国之政也。
可见唐太宗非常注意集体的智慧，防止个人专断而造成“兆民之深患”。中书、门下协助皇帝决定大计方针，就是防止个人专断的有效措施。
中书省，置中书令二人，正二品（代宗以前正三品），高宗龙朔元年（公元661年）改中书省为西台，中书令称右相。光宅元年（公元684年），改中书省为凤阁，中书令称内史。开元元年（公元713年）又改中书省为紫微省，中书令称紫微令。后复旧称。中书令为一省之首官，《新唐书·百官志》云：“中书令……掌佐天子执大政，而总判省事”。又置侍郎二人，正三品，为中书令之副，参议朝廷大政，临轩册命，若四夷来朝，则受其表疏而奏之。又置中书舍人六人，正五品上，是中书省的骨干官员，掌侍进奏，参议表章、草拟诏旨制敕及玺书册命。因其所掌皆机务要政，故特规定四条禁令，即禁漏泄，禁稽缓，禁违失，禁忘误。他们可以就省内所讨论的军国大政及报上的奏状，发表自己的初步处理意见，并签上自己的名字，谓之“五花判事”。省内的意见经中书令、侍郎汇集后，再交付中书舍人，然后根据皇帝的意旨草成制敕，这个专门负责执笔草诏的舍人称为“知制诰”，其余舍人也要分别在制敕上署名。在舍人中选择一个资格最老的，称为“阁老”，负责处理本省杂事。舍人六人分押尚书省六部，并辅佐宰相判案。宰相的议事处政事堂就有一个门通往中书舍人办公厅，宰相常从这个门经过，找中书舍人咨询政事。据《旧唐书·常衮传》载，代宗大历时，常衮为相，才把这个门堵死，“以示尊大，不相往来”。肃宗时，常以他官知中书舍人事，《新唐书·百官志》说当时因“兵兴，急于权便，政去台阁，决遣颛出宰相，自是舍人不复押六曹之奏。”直至武宗会昌末年，宰相李德裕再建议：“台阁常务，州县奏请，复以舍人平处可否。”但这一制度在当时似乎未认真执行过。唐代的中书舍人都是文人士子企慕的清要之职，所谓“文士之极任，朝廷之盛选”，是跃居台省长贰以至入相的一块重要跳板。此外，中书省的属官还有起居舍人2人，从六品上，《新唐书·百官志》云：“掌修记言之史，录制诰德音，如记事之制，季终以授国史”。通事舍人16人，从六品上，掌朝见引纳，殿廷通奏，凡近臣入侍，文武就列，通事舍人则导其进退，而赞其拜起、出入诸礼节。四方蛮夷纳贡，也由通事舍人接受呈进。军士出征，则受命劳遣，并每月慰问将士家属。又有主书4人，从七品上。主事4人，从八品下。右散骑常侍2人，右谏议大夫4人，掌供奉讽谏，大事廷议，小则上封事。
门下省，置侍中二人为省长，正二品（代宗以前正三品）。唐高宗龙朔二年（公元662年）改门下省为东台，侍中称左相，武后光宅元年（公元684年）称纳言，垂拱元年（公元685年）改门下省为鸾台。开元元年（公元713年）改称黄门省，侍中称监，天宝元年（公元742年）改称左相。《新唐书·百官志》云：“侍中……掌出纳帝命，相礼仪，凡国家之务，与中书令参总，而颛判省事”。有门下侍郎2人，正三品，为侍中之副，龙朔二年改称东台侍郎。武后垂拱元年，称鸾台侍郎，天宝元年，又称门下侍郎。《百官表》云：“门下侍郎……掌贰侍中之职。大祭祀则从；■则奉巾，既帨，奠巾；奉匏爵赞献。元日、冬至，奏天下祥瑞，侍中阙，则莅封符券，给传驿。”门下省的属官有左散骑常侍2人，正三品下。掌规讽过失，侍从顾问。左谏议大夫4人，正四品下，掌谏诤得失，侍从赞相。武后垂拱二年（公元686年），有一个名叫鱼保宗的，上书建议置铜匦以接受四方之书。武则天接受了这个意见，铸铜匦四个，涂以四方颜色，排列在朝堂：东方青匦，称为“延恩”，凡是告养人劝农之事者投之；南方红匦，称为“招谏”，凡是论及时政得失者投之；西方白匦，称为“申冤”，凡是陈述受抑屈者投之；北方黑匦，称为“通玄”，凡是告发天文或秘密谋反者投之。朝廷派谏议大夫、补阙、拾遗各1人为使者，管理四方铜匦；又派御史中丞、侍御史各1人为理匦使。天宝九载（公元750年），唐玄宗以“匦”声近“鬼”，故改理匦使为献纳使。肃宗至德元年（公元756年）恢复旧称。德宗建中二年（公元781年），以谏议大夫1人为知匦使。又有给事中4人，正五品上，掌侍左右，分判省事，监察弘文馆缮写雠校之事。凡百司奏抄，侍中审毕，则驳正违失。凡是诏敕有不便者，涂窜而奏还，谓之“涂归”。白居易在《郑覃可给事中敕》中说，给事中的职责是“凡制敕有不便于时者，得封奏之；刑狱有未合于理者，得驳正之；天下冤滞无告者，得与御史纠理之；有司选补不当者，得与侍中裁退之”。《旧唐书·李藩传》载，唐德宗贞元年间（公元785—805年），李藩任给事中，“制敕有不可，遂于黄敕后批之”。当时有人对他说，这是皇上的圣旨，应该把自己的意见另纸写上，那能随便拟在圣旨上？李藩说，如果用另纸写，便是文状，那能称为拟敕？李藩之所以敢于发此大言，就是因为制度规定给事中有权在认为不合适的诏敕上“涂窜而奏还”。白居易所谓“刑狱有未合于理者，得驳正之”，就是《大唐六典·门下省》说的“凡国之大狱，三司详决，若刑名不当，轻重或失，则援法例，退而裁之”的意思一样。《新唐书·百官志》说，给事中可“与御史、中书舍人听天下冤滞而申理之”，就是指他们可以组成“三司”，越过执法机构，受理天下冤错案件，听其诉讼，这种制度称为“三司受事”或“三司详决”。白居易所谓“有司选补不当者，则与侍中裁退之”，就是《新唐书·百官志》所指的“六品以下奏拟，则校功状殿最、行艺，非其人，则白待中而更焉。”这种制度称为“过官”。又有起居郎2人，从六品上，掌录天子法度。天子御正殿，则起居郎居左，舍人居右。若天子有诏命，起居郎俯陛以听，退而书之，每季终了时交给史官。贞观初年，以给事中、谏议大夫兼知起居注、或知起居事。唐高宗时，许敬宗、李义府为相时，为了防止泄密，上言减少预闻机密的人员，故命起居郎、舍人承旨之后，与百官同出，不得与闻机务。至文宗大和九年（公元835年）才诏令起居郎、舍人于入阁之日，具纸笔立于螭头下，恢复贞观时期的制度。
此外，门下省还设有录事4人，从七品上；主事4人，从八品下；左补阙6人，从七品上；左拾遗6人，从八品上；典仪2人，从九品下。掌赞唱及殿中版位之次序。城门郎4人，从六品上，掌京城、皇城、宫殿诸门开关之节。符宝郎4人，从六品上，掌天子八宝及国家之符节，大朝会，则奉宝进于御座，天子行幸，则奉宝随从。凡命将、遣使，皆请旌、节。旌以颛赏，节以颛杀。
中书省与门下省还各有补阙拾遗，它们均分左、右置，“左”隶门下省，“右”隶中书省。左右补阙，从七品上；左右拾遗，从八品上，均是武则天垂拱元年（公元685年）创置的。据《旧唐书·白居易传》载，白居易于宪宗元和二年（公元808年）曾任过左拾遗，他说：“左右拾遗，掌供奉讽谏，凡发令举事，有不便于时，不合于道者，小则上封，大则廷诤”。“朝廷得失无不察，天下利弊无不言，此国朝置拾遗之本意也”。谏官有直接向皇帝提意见的机会，所以，官品虽低，也颇为时人所重。从理论上说，谏官的本职，就是建言讽谏，即使言辞激烈，也无可责难，白居易在任拾遗、补阙期间，曾尽其职而力谏，屡次上书言事，甚至当面和皇帝争执，据《通鉴》卷238记载：“白居易因议事，言陛下错，上色庄而罢，密召承旨李绛，谓‘白居易小臣不逊，须令出院’。”所以，元和八年（公元813年），白居易被改任太子左赞善大夫，这是一个不得过问朝政而专门陪伴太子读书的闲官。元和十年（公元815年），宰相武元衡被平卢节度使李师道派人刺死，白居易激于义愤，首先上书“急请捕贼，以雪国耻”，而当时旧官僚集团却攻击他说“宫官非谏职，不当先谏官言事”，并借机加以诬陷，把他贬为江州司马。这件事既说明了谏官有言事的特权，也说明谏官处境的艰难。
三、尚书都省
尚书省置令1人，正二品。唐高宗龙朔二年（公元662年），改称东台，废尚书令，改尚书为太常伯，侍郎为少常伯，武则天光宅元年（公元684年）又改称文昌台，不久再改为文昌都省。垂拱元年（公元685年）称为都台，长安三年（公元703年）称为中台。唐代尚书省的办事机构设在长安皇城的承天门大街东侧，位于中书、门下二省之南端，所以又别称南省或南宫。从中书门下发出的诏令制敕，均经由尚书省转发到中央各部门及地方各州县，或者根据诏令制敕的精神制成政令，下达到有关部门。《新唐书·百官志》说：
诸州计奏达京师，以事大小多少为之节。凡符、移、关、牒（按：皆公文名），必遣于都省乃下。天下大事不决者，皆上尚书省。这说明尚书省的权位相当重要，据《旧唐书·戴胄传》记载，唐太宗曾说：“尚书省，天下纲维，百司所禀，若一事有失，天下必受其弊者。”这几句话就足以说明尚书省在中枢行政机构中的重要地位了，也就是说在三省中，尚书省才是行政的实际总汇。唐代的尚书省组织更加整齐严密，由隋之六曹固定为吏、户、礼、兵、刑、工六部。而每部的组织，则以隋之侍郎升为尚书的佐贰，在尚书左右丞下，每部有4个属司，共24个司。
尚书省的长官是尚书令，掌典领百官。因为唐太宗即位前曾任其职，故唐代例不复置。以左右仆射为本省的实际长官。另有左丞1人，正四品上，右丞1人，正四品下，主持省内日常事务，《新唐书·百官志》云：“掌辩六官之仪，纠正省内，劾御史举不当者”。有左右司郎中各1人，从五品上，员外郎各1人，从六品上，为丞的助手，分判本省六部诸司事务。唐高宗龙朔元年（公元661年），改左右丞为左右肃机，郎中为左右承务，诸司郎中为大夫。唐初，仆射的地位十分尊崇，因为在中枢的职事官中，正一品的三公、三师不单独设置，而正二品的尚书令又被废，只有从二品的仆射官阶最高，其他两省的副官如门下侍郎、中书侍郎以及各寺、监的长官均在三品以下。所以《唐会要》称左右仆射为“师长百僚，虽在别司，皆为统属”。据说仆射于都堂上书，宰相皆送，文武三品以上官均升阶列坐，左右丞、各部侍郎、御史中丞以及四品、五品以下者皆罗拜阶下，仆射不答拜，可见其威权之重。自中唐以后，由于仆射被排斥于宰相行列之外，尚书省的地位因受到使职差遣的冲击，加上用非其人，其享有的地位就逐渐下降了。
据《唐会要》记载，贞观时，唐太宗曾规定：“尚书细务属左右丞，惟大事应奏者乃送仆射”。可见左右丞在尚书省内的权位也是相当重要的，其中左丞统吏、户、礼三部；右丞统兵、刑、工三部。六部诸司文案均需送都省由左右丞勾检后，方下达到有关部门。因为规定省内有大事才向仆射请示，其余细务均由左右丞处理。这样，左右仆射已渐被架空，都省的实权自然落在左右丞手中了，所以到宋代，左右丞也是执政官之一。
尚书都省所属的六部二十四司，负责处理全国军政、财文、兵刑、钱谷等一应行政事务。其中吏部掌文选、勋封、考课之政，下统吏部、司封、司勋、考功四司。唐代规定官员的选授制度是：三品以上者由皇帝亲自选授，五品以上者由宰相提名呈报皇帝御批，吏部听制授官；六品以下者由吏部根据其身材、资历、才能、功劳、德行、言辞、书判诸方面的优劣予以“注批”，并报请门下省审复后授职。四司官员分掌如下：吏部郎中，掌文官阶品，朝集、禄赐、给假告身、假使，其中有一人专掌选补流外官。员外郎二人，从六品上，一人判南曹，均为尚书、侍郎之副贰。司封郎中，掌封命、朝会、赐予之级。司勋郎中，掌官吏勋级；考功郎中，掌文武百官功过、善恶之考法及其行状。若官员死亡后，史官要为其立传，太常要议谥，若要铭于碑者，则会同百官议其宜记述的事迹上报，然后考功郎中通报其家属。唐玄宗开元二十四年（公元736年）以前，由考功员外郎主持科举考试。户部，掌天下财政、民政，包括土地、人民、婚姻、钱谷、贡赋等，所属有户部、度支、金部、仓部四司。其中户部郎中、员外郎，掌户口、土地、赋役、贡献、蠲免、优复、婚姻、继嗣之事；度支郎中、员外郎掌天下租赋、物产丰约之宜、水陆道涂之利，岁计所出而支调之，与中书门下省议定上奏；金部郎中、员外郎掌天下库藏出纳、权衡度量之数，管理两京市、宫市等交易之事，并供给宫人、王妃、官员奴婢衣服；仓部郎中、员外郎掌天下库储、出纳租税、禄粮、食禀之事。礼部掌礼仪、祭享、贡举之政。所属有礼部、祠部、膳部、主客四司。其中礼部郎中、员外郎，掌礼乐、学校、衣冠、符印、表疏、图书、册命、祥瑞、铺设，及百官、宫人丧葬赠赙之数，为本省尚书、侍郎之副；祠部郎中、员外郎掌祠祀、享祭、天文、漏刻、国忌、庙讳、卜筮、医药、僧尼之事；膳部郎中、员外郎，掌陵庙之牲豆酒膳；主客郎中、员外郎，掌诸蕃朝谨之事。开元二十四年玄宗诏礼部侍郎主持科举考试。这样，礼部的地位就大大提高了。兵部掌六品以下武官选授、考课、主持武举，以及军令、军籍和中央一级的军训，但并不直接带兵。所属有兵部、职方、驾部、库部四司。其中兵部郎中一人判帐及武官阶品、卫府众寡、校考、给告身诸事；一人判簿籍及军戎调遣之名数。
员外郎一人掌贡举、杂请，一人判南曹，岁选解状。皆为尚书、侍郎之副；职方郎中、员外郎，掌地图、城隍、镇戎，烽候、防人道路之远近及四夷归化之事。凡蕃客至，鸿胪寺先询问其国山川、风土，然后制成地图上奏，并送副图于职方司，殊俗入朝，则图其容状及衣服样式通达于上；驾部郎中、员外郎掌舆辇、车乘、传驿、厩牧马牛杂畜之籍；库部郎中、员外郎，掌兵器、卤簿仪仗。刑部掌律令、刑法、徒隶并平议国家之禁令。其属有刑部、都官、比部、司门四司。其中刑部郎中、员外郎掌律法，按覆大理寺及天下上奏诸案件，为尚书、侍郎之副贰。凡是审理大案件，可用尚书侍郎之名义与御史中丞、大理卿组成“三司”，共同参议。国家发布大赦令，可代表刑部召集囚徒宣布赦免名单；都官郎中、员外郎，管理俘虏，奴隶的簿录，给以衣粮医药，并审理其诉讼事件；比部郎中、员外郎负责通会内外赋敛、经费、俸禄、勋赐缺乏物资，以及军用物资、器械、和■等事；司门郎中、员外郎，管理门禁关卡出入登记，以及各地上缴失物的处理。工部掌土木水利工程和国家农、林、牧（军马除外）、渔业之政，以及诸司官署办公所需纸笔墨之事。所属有工部、屯田、虞部、水部四司。其中工部郎中、员外郎，掌城池之工役程式，为尚书、侍郎之助手；屯田郎中、员外郎，掌天下屯田及在京文武官员之职田、诸司官署公田的配给；虞部郎中、员外郎，掌苑囿、山泽草木以及百官蕃客菜蔬薪炭的供给和畋猎之事；水部郎中、员外郎，管理河流过渡、船舻、沟渠桥梁、堤堰、沟洫的修缮沟通，以及渔捕、漕运诸事。
六部长官称为尚书，正三品，副官为侍郎，正四品下（吏部侍郎正四品上）。唐初以来，尚书的地位很高，据《通鉴》开元二十四年的记载：“惟旧相及扬历中外有德望者乃为之”。正因为如此，尚书实际上成为高官权臣的兼职，不能具体处理本部事务，这自然就被架空而失去实权。唐代六部尚书分为三行：吏、兵为前行；刑、户为中行；礼、工是后行。各部官员的迁转就是按照这个次序的，由后而中而前的，所以担任某部尚书，并不等于熟悉这部的职务，而只是由于资格的关系。因此，中唐以后，六部尚书基本上成为官员迁转之资，其官称只代表一种身分，而不一定说明所任的职务。这就是宋代六部等于虚设，而另以其他机构代替六部的由来。
四、唐代的监察机关——御史台
唐承隋制，置御史台，为全国最高监察机关。设御史大夫1人，正三品。《新唐书·百官志》云：“大夫掌以刑法典章，纠正百官之罪恶”。《唐会要·御史台》云：“正朝廷纲纪，举百家紊失”。在隋朝及唐初，御史台只管揭发，并且只要根据传闻即可奏劾，不需要什么证据，更不受理诉讼，这就是《通典·御史台》所说的“但风闻弹事，提纲而已”。唐太宗非常重视御史台的作用，他要求三省和御史台官员各尽其责，真正起到互相检查的作用。《贞观政要》卷1记载他对大臣说：隋朝所以二世而亡，一个重要的原因就是当时皇帝“不肯信任有司，每事皆自断”，结果群臣有意见都不敢直言，“宰相以下，惟即承顺而已”。而他自己则要“择天下贤才，置之百官，使思天下事”，凡事都要交给有司商量，然后经宰相筹画，于事稳便，才能上奏施行。他为了充分发挥御史台的监察职能，贞观元年（公元627年）规定：凡是中书、门下及三品以上官吏入阁议事，都要有谏官随同，有不当的随时进谏。御史台的地位由此提高，对于纠正官吏的违失起了一定作用。贞观以后，御史台也受词讼，并且设置了“台狱”，《新唐书·百官志》说：“凡冤而无告者，三司诘之。三司，谓御史大夫、中书、门下也”。“有制覆囚，则与刑部尚书平阅”。对于百司不法事件，“大事奏裁，小事专达”。在纠举之前，往往要“推覆理尽，然后弹之”。
御史台的次官，唐初依隋旧制，称治书侍御史中丞，高宗李治即位，因避帝讳，改称御史中丞，正五品下。《唐会要》“御史大夫”条云：由于“大夫秩崇，官不常置”，故实际上以“中丞为宪台之长”。
高宗龙朔二年（公元662年），改御史台曰“宪台”，大夫曰“大司宪”，中丞曰“司宪大夫”。武后文明元年（公元684年），改御史台为肃政台。光宅元年（公元684年），分左右台、左台知百司、监军旅；右台察州县，省风俗。不久，又命左台兼察州县。两台每年派使者八人，春季称为风俗，秋季称廉察，以四十八条监察州县官员。唐肃宗至德以后，诸道使府参佐，皆以御史为之，谓之“外台”。东都洛阳设留台，有中丞1人，侍御史1人，殿中侍御史2人，监察御史三人；元和后，不置中丞，以侍御史、殿中侍御史、监察御史主持留台事务，而三院御史也不常备。
在御史台内设有三院，即台院、殿院、察院，分别由侍御史（从六品下）、殿中侍御史（从七品上）、监察御史（正八品上）居其职，合称“三院御史”。其中侍御史6人，掌纠举弹劾百僚，推鞠狱讼、知公廨等杂事。所谓推鞠狱讼，是指对被告发官员进行审理，这主要是“制狱”，即皇帝亲自命令办理的案子。弹劾指按朝廷行政法规指控官员的不法行为。知公廨杂事是指处理台内日常杂务。这一职务一般由资格较老的人担任，称为“杂端”，殿中监察职掌进名、迁改及令史考第，台内一切事务由他专决，所以也称为“台端”。唐德宗建中元年（公元780年），以侍御史直接处理台内事务，“杂端”的权力就减少了。殿中侍御史9人，从七品下，《大唐六典》谓“殿中侍御史，掌殿廷供奉之仪式。每朝，与侍御史随仗入，位在中丞下，给事中、中书舍人后”。意思是说在朝廷的重大典礼活动中，负责纠察殿廷供奉仪式，包括典礼的服饰、祭祀和皇帝巡省的大驾卤簿及一应文物的准备情况。监察御史15人，正八品下，主要任务是分察百僚，凡狱讼、军戎、祭祀、营作、太府出纳诸事并加监察。兼管朝堂左右厢及百司纲目。《大唐六典》说：“开元七年三月敕，并令随仗而入，不得供奉，位在尚书员外郎后”。唐代分全国为十道，派监察御史巡按，每道以判官2人为助手，若事务繁忙时则加支使。其任务有六：一、察官员善恶；二、察户口流散，籍帐隐没，赋役不均；三、察农桑不勤，仓库减耗；四、察妖猾盗贼，不事生业，为私蠹害；五、察德行孝悌，茂才异等，藏器晦迹，应时用者；六、察黠吏豪宗兼并纵暴，贫弱冤苦不能自申者。此外，凡打胜仗时对将士论功行赏，以及对屯田、铸钱、岭南、黔府官员的选补，也视功过纠察。开元中，兼巡传驿，至二十五年（公元737年），以监察御史检校两京馆驿。代宗大历十四年（公元779年），两京以御史一人知馆驿，号馆驿使。监察御史还分察尚书省六部，德宗兴元元年（公元784年），以第一人察吏部、礼部，兼监察使；第二人察兵部、工部，兼馆驿使；第三人察户部、刑部。岁终评议殿最。
总之，三院御史共司监察，又各有侧重，构成一个严密的监察体系，被封建王朝用来监视百官，为巩固专制皇权服务，所以他们被称为“人君耳目”。新旧《唐书·酷吏传》中所写的酷吏，很多是御史台官员或曾在御史台任过职的官员。特别是武后统治时期，其酷吏政治的推行是与御史台的加强分不开的。
唐代以御史纠弹百官，太宗时期，为了鼓励御史讲话，凡纠弹失真，也不予追究。开元十四年（公元726年）以后，宰相以御史权重，建议弹奏先白中丞、大夫，复通状中书、门下，然后得奏，这样，御史纠弹的正确与否便受到三省的制约。所以《旧唐书·职官志》在谈到仆射的职掌时说：“御史纠劾不当，兼得弹之。”《新唐书·百官志》也说：左右丞“掌辩六官之仪，纠正省内，劾御史举不当者。”这说明御史的弹劾制度已逐渐完善了。
唐代御史品秩并不高，但职位却很清要。《唐会要》卷60“侍御史”条记载武德时，李素立丁忧，按规定应当免除官职，归家守孝，但唐高祖李渊特敕有司“夺情”（即免于守制），授予七品清要官。主管部门拟授雍州（首都所在地）司录参军，李渊认为“此官要而不清”。又拟授秘书郎，李渊又说，“此官清而不要”。后来改授侍御史，李渊才满意。从此一例，足以说明御史地位之重要。正因如此，唐代御史的选拔都比较严格，一旦身居其位，迁转也比较迅速。《新唐书·选举下》记载唐宪宗元和时，规定官员考迁的办法，一般是四考或五考，最少也要三考（每年一考）才予以改迁，但侍御史只要13个月，殿中侍御史18个月，监察御史25个月就可改迁。
中唐以后，凡藩镇跋扈的地区，御史难以履职。其他藩镇州县内，御史的纠弹之权也往往委派度支、户部、盐铁三司巡院官及诸道幕府判官中带御史宪衔者兼任。在中央，凡是宦官把持的机构，御史不得触犯，前往巡视的御史甚至遭杖罚流配。据《旧唐书·元稹传》记载，元和四年（公元809年），元稹任监察御史时，他乘出使机会，了解民众疾苦，访察官吏不法，弹奏原剑南东川节度使严砺擅自没收辖内将吏百姓家产，又于两税外另加征钱、米、草等。朝廷中支持严砺的宦官将元稹分务东台。元稹被调离京师后，又弹奏了数十件不法之事。河南尹房式违法，元稹按照过去的办法，一面向朝廷上表，一面叫房式暂停职务。与元稹有矛盾的人，便责备他擅奏。朝廷因此罚元稹一季俸料，召还西台。行至敷水驿，宦官违犯规定，与元稹争宿驿舍的正厅，击伤元稹。宪宗不但不惩办宦官，反把元稹贬为江陵府士曹参军。在这种情况下，御史台的监察职能已经不可能得到正常的发挥了。
五、唐代中央的事务机关——卿监
在唐代中央职官中，有台省官与卿监官之别。所谓“台省”，一般指中书、门下、尚书三省和御史台。“卿监”一般指九寺五监等。九寺是太常、光禄、卫尉、宗正、太仆、大理、鸿胪、司农、太府；五监是国子、少府、将作、都水、军器。九寺的长官称“卿”，五监的长官多数称“监”。秘书、殿中、内侍三省的官署虽然也称省，但其长官则称“监”。所以把这些机构合称为“卿监百司”。在《册府元龟》中，有“台省部”与“卿监部”之别。前者讲三省和御史台事，后者记载九卿五监及殿中省、秘书省事（内侍省另立“宫臣部”）。之所以要分部，是因为它们的地位有明显差别，“台省”是中央的政务机关和监察机关，位在百官之上；而“卿监”则掌具体事务，接受台省的指令而办理各种专门事务，这就是所谓“总群官而听曰省，公务而专治曰寺”。这些卿监，从其职司，分五个系统介绍如下：
第一，宗正寺、殿中省、内侍省，都是掌管皇族及宫廷事务。它们的分工是，宗正寺，据《百官表》说，“掌天子族亲属籍，以别昭穆”。就是说管理皇帝的宗族家谱以及世系的区分。太庙陵园，本来是太常寺分管，开元二十四年（公元736年），濮阳王徹为宗正卿时，建议改隶宗正寺（后曾几度重归太常，但终隶宗正）。宗正寺设卿1人，从三品，少卿2人，从4品上，为卿之助。丞2人，从六品上。下领陵台、崇玄二署。陵台署管理守卫宗庙山陵，崇玄署掌京都诸观名数与道士女冠（女道士）户籍及斋醮诸事。道士女冠在隋及唐初隶鸿胪寺，开元二十四年（公元736年），改隶宗正寺。殿中省，隋置殿内省（因避杨忠讳），唐高祖武德元年（公元618年）改名。监掌天子服御之事，设监1人，从三品，少监2人，从四品上，为监之助。下统尚食、尚药、尚衣、尚乘、尚舍、尚辇六局，分掌皇帝膳食、医药、冕服、宫廷祭祀张设、汤沐、灯烛、洒扫以及马匹、舆辇等事务。殿中省所掌皆皇帝紧要差事，故多由亲信、贵倖者任之。如唐太宗时，以外戚窦诞为殿中监，玄宗即位之初，以姜皎为殿中少监，出入卧室，陪燕私。李令问是玄宗在藩邸时的旧臣，后任殿中监知尚食事。内侍省，高祖武德四年（公元621年）改隋之长秋监为内侍监，龙朔二年（公元662年）改为内侍省，武后垂拱元年（公元685年），改称司宫台。内侍省的官员是在内廷为皇家服务的，是纯粹宦官机构，下统掖庭、宫闱、奚官、内仆、内府、内坊六局。掖庭局掌宫人户籍及女工杂役；宫闱局，管理宫闱出入管钥。其中凡是无官品的，称为内给使，管诸宫门进入物资之记录；内阍使，负责诸门的传达及出入管钥；内掌扇，专司宫中繖扇。奚官司，管理奚隶、工役及宫官的品级，凡宫人有病，则供给医药，死则依其品级发给衣服。内仆局，掌中宫车乘，皇后出，则内仆令居左，丞居右。内府局，掌宫内宝藏和给纳之数，凡灯烛、汤沐、张设诸事皆主之。内坊局，初隶东宫，开元二十七年（公元739年），改隶内侍省，掌东宫閤内及宫人粮禀。唐初规定内侍省无三品官，不许宦官参预政事。唐中宗时，内侍省人数增至千余人，大宦官开始干政。开元末，宦官人数达三千余名，其中五品以上有千余人。唐玄宗天宝十三载（公元754年），始置内侍监2人，从三品，以高力士、袁思艺任之。杨思勖多次奉命出征南方少数民族，加骠骑大将军（从一品），封虢国公，打破了唐初以来宦官不得登三品的惯例。高力土亲侍皇帝，更受宠信，开元末年，凡大臣奏疏，均须经他过目，朝中小事，皆由高力士处理，只有大事才奏请玄宗。李林甫、安禄山、高仙芝等人取得将相地位，都是经高力士的引拔。所有宦官都听高力士的指挥。高力士就是唐玄宗权力的化身，太子称他为“二兄”，诸王公主称他为“阿翁”，驸马呼他为“阿爷”。安史之乱后，宦官李辅国辅肃宗即帝位。肃宗登基后，更加宠信宦官，使宦官权势进一步扩大。当九节度使讨伐安庆绪时，朝廷不设统帅，而以宦官鱼朝恩为观军容使，九节度使受他节制，结果打了大败仗。李辅国内掌玉玺符命，外管禁军，朝廷所有制敕，须经他押署，然后实行。宰相和各部尚书陈请，要先告知李辅国，然后才能上报皇帝，李岘、李揆当宰相时，见到李辅国时行弟子礼。李岘弹劾辅国专权乱政，肃宗半信半疑，只下令制敕归中书省管，李岘就因为得罪了辅国，只当了一个月宰相，就被诬陷，贬为蜀州刺史。李辅国不但废立宰相，还逼死皇帝，杀戮皇后。宝应元年（公元762年）肃宗病重，张皇后和越王系密谋除掉宦官，李辅国先发制人，逮捕了太子和越王系，皇后闻变跑到肃宗寝室避难，李辅国竟带领从人，闯进皇帝寝室，拖皇后出门，同时逮捕皇后的亲信数十人，肃宗死后，他们勒死张皇后，杀越王系，立代宗。李辅国狂妄自大，忘乎所以，后担任中书令，加司空衔，大权独揽。唐中期，宦官除了掌领宫廷侍奉外，还代天子出宣敕令，一出宫门便称为中使、敕使、诏使、制使。白居易在《卖炭翁》中说他们“手把文书口称敕”，就揭露了宦官依仗权势趾高气扬的丑恶形象。他们在地方上作威作福，不可一世，给人民带来了很大的灾难。
唐代宫内的女官，沿隋旧制，在皇后之下有贵妃、淑妃、德妃、贤妃各1人，称为夫人，正一品。如杨贵妃三姐妹均称为夫人（虢国、秦国、韩国）；又有昭仪、昭容、昭媛、脩仪、脩容、脩媛、充仪、充容、充媛各1人，为九嫔，正二品；有婕妤九人，正三品；美人4人，正四品；才人5人，正五品。武则天十四岁时入宫，就是太宗的才人，后来再次入宫，当过高宗的昭仪；又有宝林27人，正六品，御女27人，正七品，采女27人，正八品。此外还有宫官，为众宫女之首，有六尚，正三品；二十四司，正四品，二十四典，正六品。又有淑仪、德仪、贤仪、顺仪、婉仪、芳仪各1人、正二品，掌教九御四德，率其属以赞皇后。总之，如果说宦官是皇帝的家奴，那么宫官（宫女）则是皇帝的婢女，而内官则是皇帝的妻妾了。
皇帝的子女们也设有官属。太子内官有良娣2人，正三品；良媛6人，正四品；承徽10人，正五品；昭训16人，正七品；奉仪24人，正九品。其他儿子封亲王及女儿封公主者也皆有官属。分别称为王府官和公主邑司官。太子东宫官属有三太（太师、太傅、太保）、三少（少师、少傅、少保）、左右春坊、家令寺、率更寺、仆寺和十率府等名目。东宫官一般比较闲散，没有什么职权，至于新君即位，在宫官中擢拔辅佐，也往往有之，此为特例。
第二，太常寺、光禄寺、鸿胪寺、国子监、秘书省等，掌朝廷礼乐，典仪、文化教育诸方面事务。
尚书省的礼部，本是掌管全国礼仪，但礼部只掌政令的颁行、礼仪原则的制订，对于礼制的具体细节，则很少过问，这一应事务则归“卿监百司”。其中太常寺，掌礼乐、郊庙、社稷之事，有卿1人，正三品，是卿监百司之首（其他卿监均为从三品以下）。少卿2人，正四品上，为卿之助。下统郊社、太乐、鼓吹、太医、太卜、廪牺、汾祠以及诸祠庙等八署。有太常博士4人，从七品上，掌辩别朝廷五礼，议定三公以及三品以上官员功过善恶的谥号，号称法官，多由博通文士担任。他们在太常礼院议论礼仪，可以不通过太常卿或少卿。郊社署，两京皆设，有令1人，从八品上，掌五郊、社稷、明堂之位；太乐署，令2人，从七品下，掌调钟律，以供祭飨。鼓吹署，令2人，从七品下，掌鼓吹之节。太医署，令2人，从七品下，掌医疗之法，其属官有医师、针师、按摩师、咒禁师，皆经考试选用。太卜署，令1人，从七品下，掌卜筮之法。廪牺署，令1人，从八品下，掌牺牲粢盛之事，汾祠署，令1人，从七品下，掌享祭洒扫之制。此外，三皇五帝诸祠庙，均设令1人，从六品下，掌祠庙开关、洒扫、释奠诸礼仪。所有这些都是直接或间接地与封建礼乐事务有关，所以太常卿又名“乐卿”。
光禄寺，设卿1人，从三品，少卿2人，从四品上，为卿之助，掌朝会、祭祀等典仪、酒醴、膳羞之政。下统太官、珍羞、良醖、掌醢四署。其中太官署设令2人，从七品下，掌供祠宴朝会膳食；珍羞署设令1人，正八品下，掌供祭祀、朝会、宾客之菜肴；良醖署设令2人，正八品下，掌供酒醴；掌醢（hai音海）署设令1人，正八品下，掌供酱醋之物。本寺所供多是宫廷日常生活必需之副食，故配备专业技术工人特多，如酒匠、主醢、酱匠、酢匠、鼓匠、葅醯匠等。
鸿胪寺，设卿1人，从三品；少卿2人，从四品，是卿的助手。掌宾客及凶仪之事，凡四夷君长或外国使者来朝，本寺负责登记，区分其等位并安排朝见事仪。朝廷高级官员或外州都督、刺史卒于京师者，本寺负责其凶礼丧葬之具。下统典客、司仪二署，分掌本寺事务。
国子监，唐武德初称为国子学，隶于太常寺，贞观二年（公元628年）改称监，为中央文化教育机关，是培养封建统治人才的干部学校。设祭酒1人为长，从三品，次官有司业2人，从四品下。下统国子、太学，广文、四门、律、书、算等七学。其中国子学，有博士5人，正五品上，掌教三品以上及国公子孙，从二品以上曾孙。韩愈就曾任过国子博士，他的著名《进学解》就是任博士时所作。又有助教5人，从六品上，为博士之助，分经教授。直讲4人，为博士、助教之助，具体讲授经术；太学，有博士6人，正六品上，助教6人，从七品上，掌教五品以上及郡县公的子孙，从三品曾孙，分五经讲授，广文馆，唐玄宗天宝九载（公元750年）设置有博士4人，助教2人，掌领国子学生以进士科为业者；四门馆，有博士6人，正七品上，助教6人，从八品上，直讲4人，负责教育七品以上，侯、伯、子、男之子及庶人之子中的生员；律学，隋时隶大理寺，有博士8人，唐武德初改隶国子监，有博士3人，从八品下，助教1人，从九品下，掌教八品以下及庶人之子中的生员者，以律令为专业，兼习格式法例；书学，有博士2人，从九品下，助教1人，负责教育八品以下及庶人之子中的生员者，以石经、《说文》、《字林》为专业，兼习其他书法；算学有博士二人，从九品下，助教1人，负责教育八品以下及庶人之子中的生员，以《九章》、《海岛》、《孙子》、《五曹》、《张丘建》、《夏侯阳》、《周髀》、《五经算》、《缀学》、《缉古》等书为其专业，兼习《记遗》、《三等数》等书。
秘书省，唐高宗龙朔二年（公元662年）改为兰台，武后垂拱元年（公元685年）称麟台，唐睿宗太极元年（公元712年）复名秘书省，设监1人，从三品；少监2人，从四品上，监掌经籍图书之事。下领著作局和司天台。有秘书郎3人，从六品上，专掌甲乙丙丁四部图籍，每部皆有正、副、贮三本。有校书郎10人，正九品上；正字4人，正九品下，掌雠校典籍，刊正文章。著作局设郎2人，从五品上，著作佐郎2人，从六品上。魏晋南北朝时秘书省著作局掌修国史而唐代著作郎仅掌撰碑志、祝文、祭文，这是与魏晋时期不同之处。司天台，唐高祖武德四年（公元621年）称太史局（即隋之太史监），唐肃宗乾元元年（公元758年）改为司天台，设监1人为长，正三品；少监2人，正四品上，掌察天文，稽历数，占日月星辰，风云气色之变异。司天监的品秩与秘书监差不多，官员不隶于秘书省。此外，还有门下省的弘文馆，中书省的集贤书院和史馆，以及东宫崇文馆、司经局等均为文化教育机构。
第三，司农寺、太府寺、将作监、少府监、都水监，分掌全国农田水利，官营手工业以及金谷贮藏之事。
唐代关于农、林、渔、工诸业，基本上都是隶属于所在州县管理，但在中央机构中则设有专门官署，分别管理各业之行政事务。其中司农寺，置卿1人，从三品；少卿2人，从四品上，掌仓储委积之事。凡京都百司官吏禄廪、朝会、祭祀所需钱物，均由司农寺负责供给。下统上林、太仓、钩盾、■官四署。上林署，有令2人，从七品下，掌苑囿园池，种植果蔬，以供朝会、祭祀以及尚食诸司日常所需货物。太仓署，有令3人，从七品下，掌国家粮食储藏；钩盾署，有令2人，正八品上，掌供应祭祀、朝会飨燕宾客所需之薪炭、鹅鸭、蒲蔺、阤池薮泽之物。■官署，有令2人，正八品下，掌精细米麦之供应。此外，还统有诸仓、诸汤、诸屯、两京宫苑养殖以及专管竹苇种植的司竹等监。
太府寺，高宗龙朔二年（公元662）年改外府寺，武后光宅元年（公元684年）改称司府寺。中宗即位，复称太府寺。有卿1人，从三品；少卿2人，从四品上，掌财货、粮食贮藏与贸易诸事。凡四方贡献、百官俸秩皆归其出纳。下统京都四市、左右藏、常平七署。其中两京诸市署，有令1人，从六品上，丞2人，正八品上。掌财货交易，度量器物，辨其真伪轻重；左藏署，有令3人，从七品下；丞5人，从八品下，掌钱帛；杂綵右藏署，有令2人，正八品上；丞3人，正九品上，掌金玉、珠宝、铜铁、骨角、齿毛、綵画；常平署，高宗显庆三年（公元658年）置，有令1人，从七品上；丞2人，从八品下，掌平籴、仓储、出纳之事。武则天时，东都也置常平署。
唐代司农寺的太仓是国家的粮库，太府寺的左藏是国家的金库。这两个机构分别担负了国家金谷贮藏的具体事权，所以《册府元龟》卷620《卿监部·选任》记载杨崇礼为太府少卿时，“丈尺间躬自审阅，时议以为称职”。这与尚书的户部，掌财经政务但举大纲不涉事务是大不相同的。
将作监与少府监，是根据尚书省工部所制定之政令而具体掌管官府手工业制作。将作监设监1人为长，从三品，少监2人为助，从四品下，掌土木工匠及陶器制作诸事。下统左校、右校、中校、甄官等署。其中左校署，有令2人，从八品下，丞1人，正九品下，掌梓匠之事。负责供应乐县、簨簴、兵械、丧葬仪物等。右校署，有令2人，正八品下；丞3人，正九品下。掌版筑、涂泥、丹垩、匽厕之事。中校署，有令1人，从八品下；丞3人，正九品下。掌供舟车、兵械、杂器。甄官署，有令1人，从八品下，丞2人，正九品下，掌琢石、陶土之事，负责供给石磬、人、兽、碑、柱、碾、硙、瓶、缶之器。少府监，武德初废，以诸署隶太府寺。贞观元年（公元627年）复置，高宗龙朔二年（公元662年）改称内府监，武后垂拱元年（公元685年）又改称尚方监。后复称少府监，有监1人为长官，从三品，少监2人为次官，掌百工技巧之政。负责供给天子器御、后妃服饰及郊庙圭玉、百官仪物等。下统中尚、左尚、右尚、织染、掌冶五署以及诸冶、铸钱、互市等监。其中中尚署，有令1人，从七品下；丞2人，从八品下，掌供郊祀圭璧及天子器玩、后妃服饰雕文错彩之制；左尚署，有令1人，从七品下；丞5人，从八品下，掌供翟扇、■繖、五路、五副、七辇、十二车，及皇太后、皇太子、公主、后妃、内外命妇、王公之车路，凡画素刻镂与宫中蜡炬杂作之供应皆归所司；右尚署，有令2人，从七品下；丞4人，从八品下，负责供应十二闲马之辔，每岁取于京兆、河南府，加饰乃进织染署，有令1人，正八品上；丞2人，正九品上，掌供冠冕、组绶及织絍、色染诸事。掌冶署，有令1人，正八品上；丞2人，正九品上，掌管熔铸金银铜铁及涂饰琉璃玉作等事。诸冶监，监各1人，正七品下；丞各1人，从八品上，掌铸兵农之器，以供给军士、屯田、居民之器用。诸铸钱监，监各1人，以所在都督、刺史兼任，掌铸钱币。互市监，监各1人，从六品下，丞1人，从八品下，掌蕃国交易之事。
都水监，唐高祖武德初改监为署。太宗贞观六年（公元632年）复置监，高宗龙朔二年（公元662年）改称司津监，武后垂拱元年（公元685年）又改称水衡监，后复旧称。都水监本隶将作监，玄宗开元二十五年（公元737年）脱离将作监而独成机构。有使者2人为长，正五品上。掌山泽、津梁、渠堰陂池之政。下统河渠，诸津监署。其中河渠署，有令1人，正八品下；丞1人，正九品上。掌河渠、陂池、醢堰、鱼醢之事。凡沟渠开塞，渔捕时禁皆归其专管。诸津（渡口），各设令1人，正九品上，丞2人，从九品下，掌天下津济舟梁之事。在诸寺监百司中，都水监的机构最小，官员品秩最低。
第四，大理寺，为唐中央的司法部门。
大理寺，高宗龙朔二年（公元662年）改称详刑寺，光宅元年（公元684年）改为司刑寺，神龙元年（公元705年）复旧称。有卿1人，从三品；少卿2人，从五品下。《大唐六典·大理寺》说：
大理卿之职，掌邦国折狱详刑之事，以五听察其情，一曰气听，二曰色听，三曰视听，四曰声听，五曰词听。以三虑尽其理，一曰明慎，以谳疑狱，二曰哀矜，以雪冤狱，三曰公平，以鞠庶狱。
凡诸百司所送案犯，罪至流、死，皆上刑部，覆于中书、门下。有大理丞6人，从六品上，掌分判寺事，正刑之轻重。大理正2人，从五品下，根据刑法科条参议用刑之轻重，若大理丞断罪不当，则以法正之。此外，又有主簿2人，从七品上，掌大理寺之印章，凡官吏抵罪及雪免，皆立簿籍。狱丞2人，从九品下，掌率狱史，管理囚徒。大理司直6人，从六品上；大理评事8人，从八品下，掌出使推按。他们若是承制推讯，到地方去便具有钦差大臣的高贵地位。唐代还以大理寺、御史台、刑部组成三司，作为审理重大案件的临时司法机关。这三个机关的长、贰两官联席审讯，称为大三司，也谓之“三堂会审”，若由大理司直或评事、御史、刑部郎官联席会审，则称为小三司。封建帝王都很重视司法机关的职能和人选，据《唐会要·大理寺》的记载，唐太宗曾对臣属说：“大理之职，人命所悬，此官极须妙选”。同书《京城诸军》也记载，唐文宗在开成年间曾有敕文说：“刑法之官，人命所系，顷频有诏旨，令择才能”。
第五，卫尉寺、太仆寺、军器监，为掌军事和兵器机关。
卫尉寺，有卿1人，从三品；少卿2人，从四品上。《大唐六典·卫尉寺》说：
卫尉卿之职，掌邦国器械文物之政令……凡天下兵器，入京师者，皆籍其名数而藏之，凡大祭祀，大朝会，则供其羽仪、节钺、金鼓、帷帟、茵席之属。
本寺所统有武库、武器、守宫三署。其中两京武库署，令各2人，从六品下，掌藏兵械。若朝廷有赦令，则建金鸡、置鼓于宫城门之右，待大理寺及府县囚徒至，则击之；武器署，令1人，正八品下，掌出征将士之兵器；守宫署，令1人，正八品下，掌供帐帟。若祭祀、巡幸时，则设王公百官之位。吏部、兵部、礼部试贡举人时，则供帷幕。
太仆寺，高宗龙朔二年（公元662年）改为司驭寺，咸亨中复旧称，武后光宅元年（公元684年）又改为司仆寺，神龙元年（公元705年）又复旧称。有卿1人，从三品上；少卿2人，从四品上。掌厩牧、辇舆之政。下统乘黄、典厩、典牧、车府四署及诸监牧。其中乘黄署，有令1人，从七品下；丞1人，从八品下，掌供给车路并担负马匹的驯驭之法。典厩署，有令2人，从七品下；丞4人，从八品下，掌饲养马牛，给养杂畜。典牧署，有令3人，正八品上；丞6人，从九品上，掌诸牧杂畜给纳以及酥酪脯腊之事。车府署，有令1人，正八品下，丞1人，正九品下，掌王公以下之车路以及驯驭之法。诸牧监有上、中、下三等之分，凡马五千为上牧监，设监1人为长，从五品下；马三千为中牧监，设监1人，正六品下；马不及三千为下牧监，设监1人，从六品下。各监掌牛马之生育及牧养。骑兵在古代战争中处于重要地位，唐太宗任命太仆少卿张万岁掌管马政，设八坊四十八监，大力繁殖军马。贞观初，官府牧场仅养有几千匹马，到高宗麟德间，四十年内，畜养的马匹遽增至七十万六千匹，是唐代官府养马最盛的时期。这对加强唐代军队的作战能力提供了重要的物质保证。另外，唐代还特设东宫九牧监，仅设丞2人，正八品上，掌牧养马牛，供皇太子之用。武后时设置了闲厩使、飞龙使，渐夺其马政之权。中唐以后，宦官权重，厩牧之政几乎为宦官任命的飞龙使所掌握。
以上寺监都是秉承尚书省下达的命令行事，共有官吏一万余人。
唐代官制的另一个重要特点，就是翰林学士一职。唐初于禁中置翰林院，为内廷供奉之所。但唐初翰林院中，除文词、经学之士外，还有卜、医、棋、术等各种专门伎艺人员。他们定期入值当班，待诏于院中，以备皇帝召见，陪伴天子下棋、作画、写字并为其占卜、治病。总之，他们各以其专长为皇帝游居宴乐服务。此外，皇帝还往往召集一批作为私人参谋的文士，以备顾问，如《唐会要·翰林院》载，唐太宗曾以虞世南等才彦之士为弘文馆学士，“会于禁中”，参决谋议。《新唐书·刘祎之传》载，高宗时，召刘祎之、元万顷等入禁中，“密与参决时政，以分宰相之权，时谓‘北门学士’。”至唐玄宗时，始置翰林学士，《新唐书·百官志一》说：
玄宗初，置“翰林待诏”，以张说、陆坚、张九龄等为之，掌四方表疏批答，应和文章；既而又以中书务剧，文书多壅滞，乃选文学之士，号“翰林供奉”，与集贤院学士分掌制诰书敕。开元二十六年（公元738年），又改翰林供奉为学士，别置学士院，专掌内命。凡拜免将相，号令征伐，皆用白麻。其后，选用益重，而礼遇益亲，至号为“内相”，又以为天子私人。
翰林学士出现之后，便正式分割了中书舍人制诏之权，于是皇帝的命令被分为内制与外制。翰林学士所撰，乃直接从禁中发出，故称“内制”，用白麻纸写；而中书舍人所撰，为外朝所拟，故称“外制”，用黄麻纸写。内制主要是拜免将相，号令征伐，立皇后，定太子等重要诏书，而外制则只是一般诏书。例如白居易就曾担任过中书舍人，也做过翰林学士，他的文集中就收有“中书制诰”和“翰林制诰”两种，从中可以看出内制与外制的轻重之别。
翰林学士是一般行政系统以外的差遣，不计官阶品秩，也无官署。据说原定额为六员，但《唐会要·翰林院》则说，实“出于所命，盖无定数”，自六部尚书至校书郎皆得与选。安史之乱以后，由于天下用兵频繁，军国多务，深谋密诏，皆出自翰林院。因此翰林学士的地位就更加重要了，许多军国要事，甚至不与中书省商议。据《旧唐书·陆贽传》记载，德宗时，泾原兵变，天子出奔，翰林学士陆贽“行止辄随从”，“虽有宰臣，而谋猷参决，多出于贽，故当时目为‘内相’。”宪宗时，又于诸学士中选资高望重者一人为承旨学士，参谋禁密，权任独重，元稹《翰林承旨学士记》云：“大凡大诏令、大废置，丞相之密画，内外之密奏，上之所甚注意者，莫不专对，他人无得而参”。这种翰林学士承旨的职权，实际上已经不只是起草文书诏制了，还直接出谋划策于内廷，分割外朝宰相议政之权，可谓名副其实之“内相”了。
至于五代，翰林学士的选任，则要经过严格的考试，《五代会要·翰林院》记载，后唐长兴元年（公元930年）翰林学士刘昫（x&音虚），在一份奏章中说：
臣伏见本院旧例，学士入院，除中书舍人即不试，余官皆先试麻制（册封、赦文及任命之类诏书）、答蕃（对少数民族或域外的文书）、批答（对臣下章表的处理批复）各一道，诗、赋各一道，号曰五题。所试并于当日内了，便具呈纳。从前虽有召试之名，而无考校之实，每遇召试新学士日，或有援者，皆预出五题，潜令宿构、无援者即日起草，罕能成功。去留皆系于梯媒，得失尽归于偏党。今后凡本院召试新学士，欲请权停试诗赋，只试麻制答，共三道，仍请内廷赐题目，兼定字数，付本院召试。
刘昫这里所说的“本院旧例”，当指后唐初年的事。至于在学士中选拔谁当承旨学士，则完全由皇帝决定。《五代会要·翰林院》记载，天成三年（公元928年）明宗敕曰：“承旨一员。出自朕意，不计官资先后，在学士之上，仍编入《翰林志》。”
唐代翰林学士入院后，必须见习一年，迁“知制诰”以后，才有握笔草诏的资格。若是被提拔为承旨学士，一般短期内便可正式拜中书舍人，然后入相。元稹《翰林承旨学士记》说，从宪宗到穆宗时的十七年中，承旨学士“十一人而九参大政”。长庆以后各朝由翰林出身的宰相一般占二分之一到五分之四左右，开了后世拜相必由翰林之先河。
翰林学士具有皇帝机要秘书的身分，被天子视为“私人”，因此，在唐后期宦官势力膨胀的情况下，皇帝时常依靠他们来对付宦官。如顺宗时委任翰林学士王叔文主持“永贞革新”，谋夺宦官兵权，大阉俱文珍扼杀这次革新的第一个措施便是削去王叔文学士之职，使王叔文无由“入内商量公事”。文宗时，翰林学士李训，在皇帝支持下策划欲尽诛宦官。由此可见，翰林学士在唐后期各派政治势力的斗争中，具有重要而微妙的政治地位，所以最为仕途中人所羡慕。明清时期的翰林虽已不直接预闻政事，而习惯上总以翰林为清贵之选，不由翰林出身不拜相，也还是从唐宋沿袭下来的风气。
唐代在京有行政系统以外的差遣官翰林学士，在外的临时差遣则有掌财计的度支、户部、盐铁转运三司。它们是三个各自独立的部门，各以使臣莅其事，到五代时才并为一职，称为“三司使”。三司中以“执天下利权”的盐铁转运使最为重要。转运使与盐铁使本是两个职务，转运使掌漕运转输，盐铁使掌食盐买卖，兼及铜铁矿冶。《新唐书·食货志三》记载，开元二十一年（公元733年），裴耀卿为京兆尹，因京师雨水，粮食无法转运，谷踊贵，耀卿提出了漕运办法，解决了关中缺粮问题，玄宗拜耀卿为黄门侍郎，同中书门下平章事，兼江淮都转运使。他在任三年，漕运粮食700万石，省陆运佣钱30万缗。又《食货志四》记载，天宝、至德间，盐每斗10钱。乾元元年（公元758年）盐铁、铸钱使第五琦首先提出了食盐的管理办法，在产盐区设立监院，天下食盐实行专卖，每斗时价加100钱即由10钱上涨到110钱，至德宗贞元四年（公元788年）以后，每斗时价甚至高达370钱。官府借此牟取暴利。顺宗时，单盐利茶税每年收入达665万缗。这笔巨额的赢利必须转运到关中，而转运工作主要是靠盐利收入，盐利与转运两者是结合在一起的。所以第五琦为盐铁使时，同时也挂上转运使的职务。后来，盐铁转运使便合成一个职务了。盐铁专卖事业也得到空前发展，成为国家财政收入的主要项目，所以《旧唐书·食货志下》说：“大历末，通天下之财，而计其所入，总一千二百万贯，而盐利过半”。当时每岁收入基本上是依靠东西八道四十九州。可见盐铁转运使的地位是相当重要的。
度支和户部本来都是尚书省户部下的司。度支掌统筹财政出纳，中唐以后，由于战争频繁，军事费用很大，度支的事务早已超越本司的范围，所以常以他官兼判之。据《唐会要·别官判度支》记载，开元二十二年（公元734年）以太府少卿萧炅（ji%ng音窘）知度支事，以后便成为制度，或称制度支事，或称知度支事，或称度支使。德宗贞元以前，以他官判者多；贞元以后，多以本部尚书、侍郎主之，并加“判”、“知”之类名号。尚书、侍郎若不加“判”、“知”本司的头衔，也不能实任其职。这样，正规的度支职官反而成了无事权的虚衔了。
户部掌户口赋役，因为财政出纳与盐铁税源分别由度支和盐铁转运使所分担，所以它在三司中最为清简。元和时，宦官憎恶李绛，即把他从翰林学士中挤出去，派他判户部事，就是因为户部无甚事权的缘故。
三司在唐代已有互兼的现象，如刘晏曾任盐铁转运使兼度支使，元琇曾于户部侍郎判度支之外，加兼诸道盐铁转运使。唐末黄巢起义以后天下兴兵，三司的组织系统随之瘫痪，于是随处置租庸使以主调发，兵罢则停。至五代后梁时，乃沿其制，置租庸使以掌天下钱货，三司之职因被废除。此后，凡赋税征敛，仓储蓄积，军费供应，财货转输尽由租庸使掌之。后唐恢复度支、户部、盐铁三司，以张延朗为三司使，至此，三司使方并为一职。
六、唐代的军事制度
唐前期沿用经隋文帝改革过的府兵制度。军队以府兵为骨干的中央禁军、边军和地方军组成。军队由皇帝直接掌管，除军事紧急情况外，凡发十人十马以上，都要有兵部奉皇帝敕令颁发的鱼符、木契。将帅不能长期专兵，《新唐书·兵志》云：“若四方有事，则命将以出，事解辄罢，兵散于府，将归于朝”。贞观时期，边将连续领兵，一般也只是三年，《困学纪闻》卷14引《家学要录》说：“三年一易，收其兵权”。这些制度都是为了保证军权集中于皇帝一人之手，防止大将拥兵擅权。贞观十年（公元636年）唐太宗为了加强军备，对府兵制进行了整顿。负责管辖府兵的中央最高军事机关是直隶皇帝十六卫府和东宫六率府。其中左右卫、左右骁卫、左右武卫、左右威卫、左右领军卫、左右金吾卫等十二卫各领40—60个折冲府（即军府或兵府），左右监门卫、左右千牛卫不统府兵。皇太子的东宫六率府各领3—6个军府。十六卫各置大将军1人，正三品；将军2人，从三品。折冲府各设折冲都尉1人，左、右果毅都尉2人统领。府以下200人为团，50人为队，10人为火。上府1，200人，中府1，000人，下府800人。府兵叫卫士，《新唐书·兵志》说：“二十一入募，六十出军”；能骑射的为越骑，其余的当步兵、武骑、排■手、步射。府兵战时出征，平时轮流到京城宿卫，称为番上。其制度据《大唐六典·兵部卫士给番之制》注说：“百里内（内恐当作外）五番，五百里外七番，一千里外八番，各一月上。二千里外九番，倍其月上”。所谓五番，即将一府卫士分为五组，七番分为七组，每组宿卫一月后轮换。贞观时期虽在关中以外地区增设了许多新的军府，但仍实行强本弱枝的方针。京城所在的关中地区军府最多，有261府，兵20万人，约占全国军府总数的百分之四十以上（唐前期军府总数各书记载不同，少的500余府，多的630余府）。唐前期，各卫将军时常领兵打仗，随着府兵制的崩坏，北衙禁军势力的增长，十六卫将军都成了安置勋臣罢镇者的闲散之职。
唐代的禁军是在府兵之外的另一军事组织。在群雄割据局面结束后，唐高祖把太原从兵遣送还乡，其中有三万人愿留宿卫。唐高祖以渭北白渠之下七县绝户膏腴之地分给他们作永业田，并给予他们以“元从禁军”的称号。其后元从禁军年老，即以其子弟接替入伍，当时又称之为父子军。太宗时设置了左右屯营，又取高户的壮健青年充兵，号为飞骑。再在其中选择善骑射者为百骑。高宗时，改左右屯营为左右羽林军。武则天时，扩大百骑为千骑，中宗时，扩大千骑为万骑。此时，左右万骑营仍与左右飞骑兼隶左右羽林军。玄宗时，以左右万骑营析置左右龙武军。这样就形成了北门四军。
唐代府兵宿卫长安，驻屯在皇城的朱雀门内。位置在南，故称南衙。禁军的任务是守卫皇宫，位置在北，故称北衙。北衙禁军在唐前期是在宫廷政变中发展起来的，其中左右神策军在禁军中势力最大。诸军也有大将军、将军，一般用武臣担任，但实际上也是空衔，因为军事大权掌握在宦官担任的“六军辟仗使”及左右神策军中尉手中。
第三节 地方官制
经过武德、贞观三十多年的治理，唐王朝成为一个强盛的封建国家。它的版图东达于海，西逾葱岭，北过大漠，南至林邑，皆为州县，东西9，500余里，南北10，900余里。在这块辽阔的统治区域里，由于中原地区与边疆少数民族地区社会历史条件和经济发展水平的不同，反映在地方官制上也有所差异。概而论之，中原内陆是州县制或道州县制；边疆地区则为羁糜府州制；有些少数民族地区还建立自己的小王国。现根据不同情况，把唐代地方官制分为道、州、县制与少数民族之王国制两个方面介绍。
一、道州县地方行政职官
唐初依隋旧制，地方上有州（郡）、县两级。据《旧唐书·地理志》的记载，贞观十三年（公元639年）全国有358州，1，551县。州县均按其地位之轻重，辖境之大小，户口之多寡以及经济开发水平之高低分为上、中、下三等。三万户以上为上州，二万户以上为中州，二万户以下为下州；五千户以上为上县，二千户以上为中县，一千户以上为中下县，其余为下县。近京之州称辅州，京都所在县名赤县，京之旁邑谓畿县，此外还有雄、望、紧、上、中、下等级，一般也是按户口多少而定的。
州的长官为刺史，唐玄宗天宝元年（公元742年），改州为郡，改刺史为太守。后复称州，上州刺史从三品，其下佐官有别驾1人，从四品下，长史1人，从五品上，司马1人，从五品下，录事参军事1人，从七品上，录事2人，从九品下，此外还有司功、司仓、司户、司田、司兵、司法、司士等七曹参军各1人，皆从七品下。又有市令、丞、文学、医学博土等；中、下州刺史皆正四品下，其下佐官仿上州，但不全置。别驾（中州不置）、长史、司马称为“上佐”，唐制规定，凡刺史缺员或为亲王兼领时，上佐可代行州事。但在一般情况下，上佐并无具体职任，因其品高俸厚，又不亲实务，故多用以优待宗室或安置闲散官员等，所以自居易称这类官为“送老官”。诸曹参军分掌各州府的军政、财政、刑法、农田以及户粮诸事务，称为“判司”。诸曹“判司”由各州录事参军事统辖。未设司马之州，录事参军为刺史之佐，处于综领督察的地位。
县的长官不分大小统称令。京县令，正五品上；畿县令，正六品上；上县令，从六品上；中县令，正七品上；中下县令，从七品上；下县令，从七品下。佐官有县丞、主簿、县尉等（京县增设录事2人）。《新唐书·百官志》说：
县令掌导风化，察冤滞，听狱讼。凡民田收授，县令给之。每岁季终，行乡饮酒礼，籍帐、传驿、仓库、盗贼、隄道，虽有专官，皆通知。
可见县令统管一县所有军政事务，亲自处理刑狱。县丞为之副，县尉分判众曹，催征租赋，主簿掌文书簿计。此外，还有七曹佐官，是应州府七曹而设，因事务不多，一般不常设。
州、县官员都是“亲民”之官，一方面要负责刑狱治安，征敛赋役；另一方面要“宣扬德化”、“劝课农桑”，“务知百姓之疾苦”。因此，《册府元龟》卷636《铨选部·考课》说：“殊功异行及祥瑞灾蝗、户口赋役增减，当界丰俭，盗贼多少”，就是吏部考核州、县官吏政绩的标准。各州县每年造一次计帐，向尚书省报告户口及明年所征的课役。《新唐书·食货志》说，各州县必须把每年征税的数目“书于县门、村坊，与众知之”。所以，州县官员的选任，得人与否，对封建政权的稳固关系甚大。唐自太宗开始，就很重视地方吏治，据《贞观政要》卷3记载，他曾说自己“居深宫之中，视听不能及远，所委者惟都督、刺史，此辈实理乱所系，尤须得人。”他亲自过问刺史的选用，并把各地都督、刺史的名字写在屏风上，凡作“善事”的就在其名下记上一笔。贞观八年（公元634年）又派李靖等13人为诸道黜陟大使，到各地巡查，升迁廉吏，惩罚贪官，问民间疾苦。
州府的判司及县的簿、尉，虽然职位不高，但一般也是进士及第后的起家之官，若上有官员提携，下有州县推荐，几经迁转就可能入朝为郎官、御史，甚至可以外派为州刺史，直至藩帅，所以唐代一些高级文职人员大多在基层担任过这类职务。
唐代首都或陪都所在地有“府”的建制。玄宗开元元年（公元713年）改雍州为京兆府，洛州为河南府，并州为太原府，长官称“牧”，由亲王挂名遥领，实际主持府政的是“尹”。如上都京兆尹、东都河南尹、北都太原尹。后来又陆续设有凤翔、成都、河中、江陵、兴元、兴德等府，也都有“尹”，但已不置挂名的“牧”。府尹之下有少尹、录事参军事以及六曹参军事，其职掌同于州诸官，只是品秩略高而已。若皇帝不在京城，则置留守官，多由府尹或临时指定大臣兼任。由于唐代高宗、武后时多居东都洛阳，玄宗以后诸帝虽然都居住长安（除短期避乱外），但洛阳原来那一套略同于长安的职官建置并没有省去，凡在那里任职的，叫做分司东都，或称为分司，这些官员都由东都留守总之。分司各官署往往空存其名，于是朝廷常以贬降或闲废的官员安置在此。这里的官员一般是除按期拜表行香外，只领俸而不任事。只有分司御史还可以稍为行使职权。
除分司官外，还有王傅一官，也是养老的。因为唐代亲王虽有额定的官属，而亲王并不出阁。名为王傅，官居三品，实际连王的面都没有见到过。
唐代大官犯了公罪，多半是贬到远方作州县以下的官，称为左降官。这种官只有官名，没有任职，名为员外，置同正员，其实只能领少数的生活费而已。但由于大赦频繁，每经一次大赦，即有“量移”的机会（从远处移回近处），而且在君主或执政大臣有变动的时候，也很容易再起掌权，如德宗时的杨炎，从左降的道州司马一躍起为宰相。而宰相一旦远贬为司马，或录事参军的，也不足为奇。在这种情况下，地方官对左降的朝官总是另眼看待，不敢以僚属相待。
唐代府、州、县官最为复杂，因为这是由几套制度纠缠在一起的，除州县官外，同时并存的还有以下几种：
（一）都督与都护
隋炀帝废除总管府之后，到唐高祖武德初又恢复了，不久改名都督府。一般置于“缘边镇守及襟带之地”。唐初规定，管十州以上的为大都督府，不满十州称都督府。玄宗开元时进一步规定，户满二万以上为中都督府，不满二万为下都督府。都督府设都督1人（大都督府从二品，中都督府正三品，下都督府从三品）。大都督一般以亲王遥领。都督既是军事长官，故其僚属也以长史、别驾、司马为名。开元以后，特别是安史乱后，从边疆到内陆相继兴起了节度、观察、团练、防御等使。都督府虽未明令废除，但已成空名，长史、别驾也不常设，司马则仅存其名，以位置贬谪或闲散之人，也可以名居此官而实任事于他处（详见白居易《江州司马厅记》），这都是无职务的。只有大都督府往往还用长史的名义施行节度使的职权，这是另一问题。
为了管理周边少数民族事务，唐代还在边疆地区设置了都护府，所谓“都护”，其意本为监察，《新唐书·百官志》说：“都护掌统诸蕃、抚慰、征讨、叙功、罪过，总判府事”。唐从贞观到天宝间，先后设置过六个都护府：①安东都护府；②安南都护府；③安西都护府（治龟兹）；④安北都护府；⑤单于都护府；⑥北庭都护府。此外，高宗时设昆陵都护府（治碎叶川以东），濛池都护府（治碎叶川以西），均隶属安西都护府。都护府有大都护府与上都护府之分。大都护府设大都护1人（一般由亲王遥领），从二品，副大都护2人，从三品，副都护1人，正四品上；上都护府设都护1人，正三品，副都护1人，从四品上，其下僚属之设置，略同于都督府。
边疆地区的都督府和都护府都有管辖羁糜府州的职责。所谓羁糜府州是唐朝前期于边远少数民族聚居地区设置的一种类略仿于内陆的行政单位。大者称都督府，小者称州，以当地少数民族首领为都督、刺史，皆得世袭。《新唐书·地理志》说，这些府州“贡赋版籍，多不上户部，然声教所暨，皆边州都督、都护所领”。也就是说，中央不向这些府州征收贡赋，一般内部事务也任其自治，但仍须接受边州都督与都护的领导。这样的羁糜府州，据《地理志》的记载，有856个，比内陆府州还多。这种以羁糜府州自治，而以都督、都护府监领的边疆行政体制，对于少数民族地区的经济开发和文化发展都发挥了积极作用。
（二）节度使与观察使
随着封建军事制度的演变和统治阶级内部关系的变化，统治集团中的明争暗斗又逐渐激烈起来。自唐睿宗时起（公元684年），为了适应边防军的需要，开始设立节度使，由统领当地军队的都督兼任。这时地方州郡仍由朝廷委任的各道按察使监督，不隶属于节度使。天宝中，节度使增至八个，它们是：安西（驻今新疆库车）、北庭（驻今乌鲁木齐）、河西（驻今甘肃武威）、范阳（驻今北京）、平卢（驻今辽宁朝阳）、陇右（驻今青海乐都）、朔方（驻今宁夏灵武）、河东（驻今山西太原）。他们的权力也大大扩张，一般不仅兼任驻区的都督、刺史、且兼任一道的采访处置使，握有监察地方官吏的大权。同时，他们还兼屯田、水陆转运等有经济权的使职。这样，节度使们就集地方军、政、财权于一身。《旧唐书·职官志》说：
天宝中，缘边御戎，置八节度使。受命之日，赐之旌节，谓之节度使，得以专制军事。行则建符节，树六纛。外任之中无比焉。至德以后，天下用兵，中原刺史，亦循其例受节度使之号。
节度使往往兼领数镇，久任不替，长期掌兵。因此，昔日府兵制实行时期的那种“兵散于府，将归于朝”的状况已经过去了。此时的节度使，正如《新唐书·兵志》所说“据要险，专方面”，既有其土地，又有其人民，还有其甲兵，又有其财赋的地方军阀势力。
唐代的节度使，实际上有三种不同情况：
（一）早期的节度使，是统辖边防军队、驻守国境，是比较固定的军事首领。
（二）安史之乱后，军阀占据地的节度使，形成了半独立的政权，即使表面上听命，也始终是唐朝政府力量所不能控制的地方割据军阀。
（三）一般地区所设的节度使，其性质和魏晋南北朝的都督、刺史相似，以节度使兼任所在的州刺史。这类节度使多设在中原及东南、西南地区，由中央任免，大多数是文人担任。
节度使直属军队的军职和使府内的文职，大多数是自行任命的。规定的文职有行军司马、副使、判官、支使、掌书记等，其中任要职者也可以代行节度使职权。次一等的，可以委派代理州县职务。这些名为幕职的差遣官，无官阶，故此种人必须带有郎官、御史等头衔。幕职不限出身，文士不论是否中进士，都可以应聘。在一定条件下，也可以推荐到中央任职。事实上，唐代中期以后的文士，很多都以幕僚作进身之阶，这是宋代进士必先任幕职的由来。
唐代有一种驾凌于州县之上的地方行政机关，叫方镇，又称“道”，是依山川形势而划分的监察区域。贞观时期分全国为十道，玄宗时分天下为十五道，至唐后期，全国已被划分成四十余道，每道皆置观察使，雄藩重镇则带节度使，不带节度使者则带都团练使或都防御使。它们虽仍是使职，实际上已经成为统领一道军政、民政、财政、司法等大权的行政长官了。州县二级建制实际上变成了道、州、县三级建制，出现了“制敕不下支郡，刺史不专奏事”的局面。
诸道观察使等，一般以所治州刺史或府尹、长史为本官，其属下除了原来州府下的一套佐僚外，还有一套人数不少的幕府。其中既有都知兵马使、都押衙、都虞侯、都教练使、都指挥使等带兵打仗的武夫，又有副使、行军司马、判官、掌书记、支使、推官、巡官等一批文职幕僚，地方事权尽掌于这些人手中。如行军司马掌军籍、符伍、号令印信，德宗朝常以之为“储帅”。判官，据《通典·职官十四》云：“掌判仓、兵、骑、胄事”，各藩镇往往尽委钱谷支计于判官。掌书记，《通典·职官十四》云：“掌表奏书檄”，凡文辞之事，皆出掌书记。幕职还常被派往巡察管内州县，有的本身即兼任州县之职，有的甚至代行刺史之权。中唐以后，这些人实际上是控制州县的实权派。故《封氏闻见记·风宪》云：“游宦之士至以朝廷为闲地，谓幕府为要津”。
方镇属下之州郡称为支州、支郡。支州刺史往往亦带团练使或防御使之类的使职，由于方镇一般皆在支州派驻兵马，另遣镇将领兵事，支州刺史实际上是没有兵权的。所以唐代方镇对所属州县有很大的统治权。五代时期，中央政府逐渐加强了直接对支州的统治，这为北宋时期削弱藩镇之权以诸州直隶中央奠定了基础。
唐代临时性质的要职除节度使、观察使之外，财政方面则有度支、盐铁、转运、租庸、铸钱等使，名目不一，分合也无一定。大体上盐铁转运使以扬州为中心，派员巡视各地，在正规职官之外又另成一系统。盐铁使往往身兼要职，手握财权，而正规的户部职官反而不能举其职，必以其他官员判户部，才是户部真正负责人（即使官居户部侍郎，也要加判本司的头衔才能实任户部之职），因此，户部本身的职务只掌赋役，度支使的职务为统筹财政，盐铁使的职务则统一切税源。三者合一才能行使全部的财务行政。这是五代定名三司使的由来。
附：唐代地方官制简表
少数民族政权的职官制
唐代是我国多民族国家发展的重要时期。在青藏高原地区，若干原始部落进入了奴隶社会，形成了一个统一的吐蕃族，与汉族结成了亲密的关系。在云南地区，南绍统一了当地各族，加速了奴隶制向封建制转化的过程。北部地区的突厥族逐渐由奴隶制向封建制发展，西域各族经过长期发展，社会经济文化已接近中原地区的先进水平。东北地区在靺鞨、契丹等族的开发下，社会生产也有显著进步。居住在台湾地区的少数民族，更进一步密切了与中原地区的联系。这些少数民族都在边疆地区建立过地方政权，在历史上产生过巨大的影响。这些政权的职官大体分为两种情况，一种是前述过的羁糜府州制，但实际上还有另外的一套制度，如突厥、回纥和前期的渤海等；另一种是王国制，如吐蕃、南绍和后期的渤海国等。不管在哪一种情形下，中原王朝与周边少数民族之间的政治联系与经济文化交流都是十分密切的，各族人民共同创造着祖国的灿烂文明。以下就现存有限的史料，分别介绍周边少数民族的地方官制。
一、突厥与回纥
突厥汗国是六世纪中叶至八世纪中叶我国北部和西北部一个强大的少数民族政权。《新唐书·突厥上》说：
突厥阿史那氏，盖古匈奴北部也。居金山之阳，臣于蠕蠕，种裔繁衍。至吐门，遂强大，更号可汗，犹单于也，妻曰可敦，……其别部典兵者曰设，子弟曰特勒。“设”统兵镇守一方，权力甚大。《通典·突厥上》记载，有个名叫阿史那思摩的人，本来是突厥颉利族人，但可汗（突厥称其君主曰可汗）一直认为他“貌类胡，不类突厥”，不喜欢他，所以他虽然贵为特勒，但始终不能典兵为“设”。《新唐书·突厥上》又载，突厥汗国的官称还有“大臣曰叶护、曰屈律啜、曰阿波、曰俟利发、曰吐屯、曰俟斤、曰阎洪达、曰颉利发、曰达干，凡二十八等。皆其世官而无员限。卫士曰附离。”
东突厥亡后，唐政府从东起幽州，西至灵州（宁夏灵武县西南），设置了顺、祐、长、化四个都督府，以安置内附的十多万突厥人民；又把颉利可汗统辖的今内蒙古地区，东面置定襄都督府，西面置云中都督府，下面设六个州，任用原来的突厥酋长为刺史，来管理当地的突厥部落。当时突厥人迁居长安的有近万家，突厥贵族被任命为将军、中郎将等五品以上官吏的达百余人。《唐会要·突厥》载，唐太宗曾赐西突厥十姓部落十箭，每部一箭。十姓部落又分为左右厢，其中左厢五姓称为五咄咄，每部各置大啜领之；右厢五姓号五弩失毕，每部各置大俟斤以领之。由此可见，“啜”与“俟斤”乃是突厥某部官长的名号。“吐屯”是突厥派驻被征地区的监领官，“颉利发”这一名号有时用来授予被征服王国的君主。《旧唐书·突厥传下》载，西突厥统叶护可汗时，“对西域诸国王悉授颉利发，并遣吐屯一人监统之，督其征赋”①。
回纥即今维吾尔族人的祖先。在汉文史籍中，它又被称为袁纥、韦纥、回鹘、畏兀儿等。这些异称其实都是“维吾尔”一词的不同音译。回纥的国家制度，兼采突厥和唐制。可汗的子弟称特勒，别部领兵者称“设”，大臣有叶护、俟利发、达干、吐屯等，这是突厥的制度；另外《新唐书·回鹘传》说，还有“外宰相六，内宰相三，又有都督、将军、司马之号”，这些官称都是唐的制度。回纥在唐太宗时为瀚海都督府，那时，回纥的首领吐迷度虽然是唐朝的怀化大将军兼瀚海都督，但在其部族内则自称可汗。回纥可汗在“九姓铁勒”等部皆置都督，以管理各部事务。在其他部则派监使，以督责贡赋，监察政事，这个“监使”实际上也就相当于突厥在西域各国所置的吐屯。安史之乱以后，回纥成为北方继突厥而后起的一个大汗国，东北的奚、契丹等皆为其所役属。
二、吐蕃
吐蕃是藏族的祖先。在西藏高原，很早就有人类居住。战国以后，在民族斗争中失败的羌族部落，如越巂羌、发羌、唐旄、迷唐等部，都逐渐迁移到西藏地区。他们和当地人民相融合，繁衍发展，形成了吐蕃族。建立吐蕃王朝的是活动在雅隆河谷（西藏穷结县）的牦牛部，统一牦牛部各部落的叫弃聂弃赞普。“赞普”是雄健丈夫的意思，以后成了吐蕃君长的专称。赞普妻称为末蒙。从七世纪松赞干布建立统一政权算起，到九世纪后半叶分裂衰亡为止，这个王国大约存在二百余年。吐蕃的王族称为“论”（有大论、小论），宦族称为“尚”。论和尚构成了统治阶级的核心。大论、小论即大相、副相。此外还有内大相（也称为论莽热）、内副相、小相各一人。又有整事大相、副整事、小整事，皆任国事。由这些官员所组成的中央机构，《新唐书·吐蕃上》说它“总号曰尚论掣逋突瞿”。吐蕃原来信奉钵教，后来又从唐朝输入佛教，钵教巫师和佛教上层僧侣也是统治阶级的重要组成部分。
吐蕃的官制除本族特有的外，也兼采唐制。据汉籍文献记载，吐蕃官名有宰相、中书令、都元帅、尚书令等。这些官，可能是根据唐代官名而意译的，其实际不一定如唐代那样有细致的分工。从弃聂弃开始，吐蕃确定了酋长世袭制度，《册府元龟》卷961《外臣部·土风》说：“其设官，父死子继，绝嗣则近亲袭焉”。
吐蕃在地方上实行军政合一的制度，把全境划分成四个军事行政区，即拉如、叶如、伍如、云如，各区的领兵军官兼任地方行政长官。每区又分上下两部，其下有若干千夫长以统部民。从《旧唐书·吐蕃传下》的记载中，可知吐蕃的地方官也兼采唐制，设节度使、观察使等职，节度使之下设州，州置守将，如维州守将悉怛谋。军事据点设讨击使，如别将尚恐热为落门川讨击使。
三、南诏
隋唐时期，在今云南地区错杂散居着许多部落，名号繁多，难以胜计。就种族来说，主要有白蛮和乌蛮。从七世纪初叶到中叶，乌蛮部落不断向洱海地区迁移，它们征服了当地的白蛮，建立了六个诏。乌蛮称王为诏，六诏就是六个王国。南诏王姓蒙，始祖叫蒙舍龙。公元653年，舍龙子龙独逻开始建诏，并依附于唐朝。到南诏王皮逻阁时，渐次消灭了其他各诏，建立了统一的南诏国，定都太和城（大理市南）。自唐玄宗开元二十六年（公元738年），册封皮逻阁为云南王起，到唐昭宗天复二年（公元902年）郑氏建立大长和国止，南诏在西南地区立国160余年。
南诏王是一国的最高统治者。其下设有清平官6人以襄理政务，相当于宰相。大将军12人，参议决定军政大事。清平官中有1人为内算官，两人为副，代理南诏王判押处置文书。《旧唐书·南诏蛮传》载，异牟寻时，以郑回为清平官，“事皆咨之，秉政用事。余清平官5人，事回卑谨。或有过，回辄挞之”。此外，还有外算官2人，由清平官或大将军兼领，负责处理“六曹”事务。“六曹”是兵曹、户曹、客曹、法曹、士曹、仓曹，主管境内实际政务。九世纪以后，“六曹”扩大为“九爽”，“九爽”的职掌，据《新唐书·南诏传上》记载是：幕爽主兵，琮爽主户籍，慈爽主礼仪，罚爽主刑法，劝爽主官民，厥爽主工作，万爽主财用，引爽主客，禾爽主商贾。所谓“爽”，就是唐朝中央行政机构“省”的译音。九爽增加了掌管礼仪、官府手工业、贸易等部门。
南诏奴隶主政权将所占土地，划分为许多区。每区有的广达30里，由城、镇地方军将派遣官吏管理。官吏下有“监守”人，负责“催促”强迫佃人生产。
南诏的地方组织多仿唐朝，其机构为军政合一，分设二都督府、六节度使、十崄（相当于唐朝的州）。对平民实行军事编制，《新唐书·南诏上》说：“百家有总佐一，千家有治人官一，万家有都督一”。所有壮丁都是战士，有马的则为骑兵。作战时南诏王派高级官吏监视，身体前部受伤的才许休息，背部受伤后退就要处死。军队出战时奴隶主政权不付给养，全靠掠夺为军事费用。南诏这种地方军事组织，对内用于管理，镇压奴隶，对外为奴隶主掠夺财物和奴隶服务，是南诏奴隶制政权的重要工具。
南诏政权建立后，基本上和唐朝保持友好关系。南诏十三代王中，有十个王接受过唐朝的委任和册封，有的还与唐王朝建立了“兄弟若舅甥”的亲密关系。
四、靺鞨渤海
靺鞨（m^ h6音末合）是满族的祖先，它很早就出现在祖国的历史舞名上。商周时它被称为肃慎，汉魏时称为挹娄，北朝时称为勿吉，隋唐时改称靺鞨。它活动的地区，主要是在东北的白山（长白山）、黑水（黑龙江）地带。唐玄宗开元元年（公元713年）封大祚荣为渤海郡王，以其所部为忽汗州，令大祚荣兼都督。从此，这个政权就以渤海为号。至后唐明宗天成元年（公元926年）渤海为契丹所灭，历时200余年。
渤海政权的统治区域东至于海，北至黑水，西接契丹，南至朝鲜的德源，居民有十多万户。这一带以前大都是荒寒之区，居民主要靠渔猎游牧为生。
渤海的官制基本上仿照唐朝。在国王之下，中央设有政堂、宣诏、中台三省，相当于唐朝的尚书、中书、门下三省。政堂省设大内相（犹唐之尚书令）1人，左右司政（犹唐之仆射）各1人，左右允（犹唐之丞）各1人。下统忠、仁、义、智、礼、信六部，分别相当于唐朝的吏、户、礼、兵、刑、工六部。六部长官为卿（犹唐之尚书），次官为少卿（犹唐之侍郎）。宣诏、中台二省长官称左右相。三省长官共掌军国政务。中正台是渤海的监察机关，犹唐之御史台。此外还有殿中、宗属、太常、司宾、司藏、司膳、大农等七寺。其中殿中、宗属二寺设大令、少令；太常、司宾、大农三寺设卿；司藏、司膳二寺设令、丞。此外还有文籍院，设监；胄子监，设监长；巷伯局，设常侍。武官有左右猛贲、左右熊卫、左右罴卫、南左右卫、北左右卫，分别设大将军、将军各1人。这些都是唐朝九寺、五监和殿中、秘书、内侍省与十二卫的简化，其职掌也大体相同。
渤海的地方行政建制为府、州、县三级。九世纪时，全国除五京外，还有15府、62州和3个直隶州，州下有130余县。府设都督，州设刺史，县设令，为地方各级之行政长官。
五代十国官制
唐代灭亡以后，中原地区先后建立过五个封建政权：后梁、后唐、后晋、后汉、后周，合称“五代”。东南、南方、西南以及代北之地，先后建立起10个小小的割据政权，合称“十国”。“五代”统治的时间共五十四年（公元907—960年）。
五代官制，大体上沿用唐制，中枢机构有三省六部。如后梁尚书省设令1人，正一品，并设左右司郎中（犹唐之左右丞），又设中书门下省，置“中书门下平章事”。梁太祖开平元年（公元907年），改唐枢密院为崇政院，三年（公元909年）改思政殿为金銮殿，置大学士一员，以崇政院使敬翔为金銮殿大学士。后唐于尚书省设左右仆射及尚书左右丞，六部尚书，各部分司办事。后唐庄宗同光元年（公元923年），复改崇政院为枢密院，设枢密使，副使，常以宰臣兼任枢密使，如后周世宗显德六年（公元959年），命司徒平章事范质、礼部尚书平章事王溥并参知枢密院事。
五代各朝均置节度使，有的节度使以亲王遥领，如后唐清泰元年（公元934年），以皇子重美遥领成德军节度使，汉乾祐元年（公元948年）以皇弟勋领山南西道节度使；也有宰相遥领的，如后唐同光元年（公元923年），以侍中、监修国史郭崇韬兼领成德军节度使。
五代地方官制全采唐制，一般为州、县两级，州设刺史，县设县令。在重要城市设府，如开封府、河南府、京兆府、大名府等。于军事要地设大都督府，如后梁在宋州、福州均设大都督府。后唐在全国设十大都督府。五代注重对地方官的考课，令其忠于职守，据《五代会要·刺史》载：
后唐同光二年（公元924年）三月，中书门下奏：“刺史、县令，有政绩优异，为众所知；或招复户口，能增加赋税者；或辨雪冤狱，能全人命者；或去害物之积弊，立利世之新规，有益时政，为众所推者，即仰本处逐条分明闻奏，当议奖擢。或在任贪猥，诛戮生灵，公事不治，为政怠惰，亦加惩罚。其州县官任满三考，即具关申送吏部，格式候敕除铨注，其本道不得差摄官替正授者。”从之。
五代对地方官的选任极为严格，后梁、后唐皇帝都诏谕吏部注意州县官不得“姑徇私情，靡求才实”。
五代还在某些地方设“军”，成为一级行政机构。如后梁开平元年（公元907年），在辉州砀山县置崇德军，后晋天福四年（公元939年），改旧威州为清远军，后周显德元年（公元954年），以莱芜监为广利军等。其军使委命本道差补。
五代各朝，以“使”名官者很多，如崇政院使、宣徽院使、飞龙使、翰林使、五坊使等。据《五代会要》记载，其名目达三十种之多。
五代军官制：后梁在京城设左右龙虎军、左右羽林军、左右神武军、左右龙骧军，均以亲王为军使（后来名称时有变更）。后唐在京城设严卫左右军、捧圣左右军等。后晋又设护圣左右军。后周设龙捷左右军、虎捷左右军。
总之，五代官制虽然基本上沿用唐制，但各朝变化很多，废置不常，其制甚为紊乱。
十国官制大致也是依仿唐制，其中有的虽然臣服于中原，但在其国内仍然是独立的王朝。其省、台、寺、监等官署基本具备，设官也有同平章事、尚书、侍郎、枢密使、翰林学士及郎官、御史等等。有的在同平章事之外还有丞相等官。如吴国有大丞相，楚、吴、越有左右丞相，吴、南汉有参知政事。吴越有参相府事。大概都是相当于宰相的职称。地方州、县也置刺史、县令，其上也有节度使及团练使、防御使等。
由于五代十国天子或国王大都从藩镇节度使起家，所以他们原来的幕职往往成了新政权的骨干，而前代遗老多半只是给他三师、三公或台省官的虚衔。此外，对那些立功将士，往往以官爵名号为赏赐，这些情况一直延伸到北宋，并且成为北宋官冗职繁的一个历史渊源。
第四节隋唐五代品阶勋爵制度
对于隋唐五代中央和地方各级政府与部门的职官设置及其职能，我们已经作了介绍。为了显示各种职官的贵贱尊卑，还有一套与之相辅而行的品、阶、勋、爵制度。
一、职事官与散官
隋唐的官员可分为职事官与散官两类。所谓职事官，就是指中央机构的三省、六部、九寺、五监、十二卫以及州县各官。这些官员都有比较明确的职责权限。所谓散官，只是一种表示身份地位的称号，并没有实际的职权。《隋书·百官志下》说：“居曹有职务者为执事官，无职务者为散官”。“执事官”就是职事官，又说“散官以加文武之德声者，并不理事”。凡职事官都是有“品”的，隋文帝时定九品三十阶，即自一品至九品各分正从，其中自正四品至从九品又各分上下阶。《隋书·百官志下》载，炀帝大业三年（公元607年），定令：“品自第一至于第九：唯置正从，而除上下阶”。唐初又恢复三十阶。大体说，九品又分成三品以上，五品以上及六品以下三个等级，表示着职事官的不同身分。三品以上职事官通常是指中央机构中的台、省、寺、监的首官和六部尚书、诸卫将军以及地方府尹、上州刺史。这一等级的官员一般是由皇帝亲自任命。四品、五品职事官多半是中央各部门的次官、要职（诸如给事中、中书舍人、尚书左右丞等）以及其下属各司、局、署一级长官。这一级官员通常是由宰相提名，呈皇帝御批。六品以下算是低级官员，他们的任命只需通过吏、兵二部铨选注拟并经过例行的审报手续即可。
职事官都是流内官，此外还有流外官，《隋书·百官志下》说：
又有流外勋品、二品、三品、四品、五品、六品、七品、八品、九品之差。又视流外，亦有视勋品、视二品、视三品、视四品、视五品、视六品、视七品、视八品、视九品之差。极于胥吏矣，皆无上下阶云。
这些流外、视流外官都是胥吏杂色者。这些人若经过一定时间的考课或有劳绩，可以升入低级的流内官。
职事官与散官的名称始于汉代，到隋代才有明确的区分。隋文帝时，制定特进、左右光禄大夫、金紫光禄大夫、银紫光禄大夫、朝议大夫、朝散大夫等为散官，以加文武大臣德行卓著之人。六品以下，又有翊军等四十三号将军，品级分十六等，为散号将军，授予有功武官。炀帝时，废除四十三散号将军。至唐时才建立起一套比较完整的文武散官制度。文散官从开府仪同三司至将仕郎共二十九阶，武散官从骠骑大将军至陪戎副尉共四十五号三十一阶。其中有十六个散官号是专门授给归附的少数民族酋长的。按规定，凡九品以上职事官，皆带散官号，谓之“本品”。如果本品高而职事官低者谓之守某官，本品低而职事官高者，谓之行某官。
附：唐代武官散阶简表
注：①两表根据《新唐书·百官志》制。
②唐政府对三品以上官用“册授”；五品以上官用
“制授”，六品以下官用“敕授”。
二、勋官与封爵
勋官本来是赏给立功将士的荣誉称号，后来文职朝官也有赏给的。隋文帝时，采用北周之制，定勋级自上柱国至都督共十一等。唐武德、贞观时有所改易。由于当时勋官与散官名称相同，不易区分，所以高宗咸亨五年（公元674年）再加以改革，定为十二转，如下表：
注：本表根据《新唐书·百官志》制。
据《新唐书·百官志一》载，凡以战功授勋者，主要根据其杀获敌人的多少来评定其战功之大小，进而决定其勋转的授予。例如坚城苦战，功第一者，授勋三转。在两军对阵中，以少击多，杀获敌人十分之四者，称为上获，授勋五转；杀敌十分之二者，称为中获，授勋四转；杀敌十分之一者，称为下获，授勋三转。自高宗以后，战士立功授勋者动辄盈万。由于授勋太滥，所谓勋官，便成无用的空头支票了。
除将士授勋外，其他朝官文臣以及无战功者也可授勋。这主要视其政绩之优劣而定，也有特恩赏赐者。五代承唐旧制，唯其授勋特重资历，对文武官授勋规定更为明确。据《五代会要·司勋》载，后唐天成三年（公元928年），庄宗敕曰：
近代已来，文臣官阶稍高，便授柱国，岁月未深，便转上柱国；武资初官便授上柱国。官爵非无次第，阶勋备有差等，宜自此时，重修旧制。今后加勋，先自武骑尉，经一十二转方授上柱国，仍永为常式。
但是这种制度未能坚持，所以后唐潞王时，尚书司勋郎李盈休又再次建议：“从今群官得叙封者，并请自武骑尉依次”。
封爵也是享有某种特权的封号。隋唐五代的封爵，自亲王至开国县男共九等，如下表：
注：本表据《新唐书·百官志》制
据《新唐书·百官志一》载：“皇之弟、皇子，皆封国为亲王；皇太子子，为郡王；亲王之子，承嫡者为嗣王，诸子为郡公，以恩进者封郡王；袭郡王、嗣王者，封国公”。自郡王以下，文武大臣有功者均可受封。总之，获得封爵的途径有二条：一是靠血缘关系；二是靠立功。立功得封者，如唐初李靖曾封卫国公，李勣曾封英国公，德宗时李晟曾封平西郡王。但唐后期封爵也很滥。
封爵本来规定有食邑若干户，这种规定实际都是徒有其名仅虚封而已。但若加上“食实封”若干户之类的名号，才能享有相应的封户租税，或者从国库支取应得的封赐。
三、检校官与宪官
隋代及唐前期已有检校官。那时的检校官是在正式任命以前而暂时代理某职的意思。如贞观六年（公元623年）唐太宗以魏徵为检校侍中，那是叫他暂时代理侍中的职务，贞观七年才正式任命为侍中。自玄宗以后，由于使职、差遣制度的发展，检校官的含义就有所改变了。当时各种使职，特别是诸道使府立功的将校，大多带中央台省的官衔，上自三公、仆射、尚书，下至郎中、员外郎、校书郎。这些官衔均称为检校官。他们并不在该部门任职，只是挂衔表示其地位之尊崇和升迁之经历而已。例如杜甫，世称杜工部，其实他并未在工部担任过任何官职，只是在西川节度使严武幕府里当参谋时曾经挂过检校工部员外郎的头衔。还有带御史台职称的，如御史大夫、御史中丞、御史等，这类称为宪官。如元稹有一首诗，题为《送东川马逢侍御史回十韵》，马逢并不是御史台官员，侍御史只是他所带的宪官称号，其实他是东川节度使下的一个幕职。此外，有的节度使还带“同平章事”的头衔，则称为“使相”，其实也是不问宰相事的。
了解了唐代种种官称名号后，我们对唐代官员头上所戴的一顶顶“桂冠”就可以一目了然，例如《旧唐书·宣帝纪》载，大中元年（公元847年）有一份制书称：
以正议大夫、尚书户部侍郎、知制诰、翰林学士承旨、柱国、赐紫金鱼袋韦琮以本官同中书门下平章事。其中正议大夫是正四品以上的文散官，尚书户部侍郎是职事官。知制诰、翰林学士承旨是差遣，柱国是从二品十一转勋官。唐代规定，三品以上者才能穿紫色章服，佩挂金鱼袋，韦琮的散官为正四品上，职事官正四品下，不能服紫佩金鱼袋，故要“赐紫金鱼袋”。大中二年（公元848年）又一制书云：
剑南西川节度使、光禄大夫、检校吏部尚书、同平章事、成都尹、上柱国、陇西郡开国公、食邑二千户李回责授湖南观察使。
其中，剑南西川节度使是差遣，光禄大夫是散官，检校吏部尚书是检校官，同平章事是使相。只有成都尹才是职事官，上柱国是勋官，陇西郡开国公是封爵，食邑二千户是其所带的虚封。
最后再谈谈唐代官员的俸禄以及致仕制度。唐代官员从政府那里所得的俸禄包括禄米、土地、俸料三大项。
（一）禄米。《新唐书·食货志五》云：“武德元年（公元618年），文武官给禄，颇减隋制，一品七百石，从一品六百石，二品五百石，从二品四百六十石……”递至从九品为30石，都是每年供给一次，外官无禄。至贞观初年，中书舍人高季辅建言：“外官卑品贫匮，宜给禄养亲。”此后，规定外官比京官低一等给禄，一品以50石为一等，二品三品以30石为一等，四品、五品以20石为一等，六品、七品以5石为一等，八品、九品以2石5斗为一等。若无粟则以盐代禄。此外，百官在年终考核中得到上考者，可得到奖禄一季或一年。
（二）土地。在均田制度下，唐代职事官、散官、封爵、勋官等均可按品级受职分田和永业田。据《新唐书·食货志五》载，一品有职分田12顷，二品10顷，递至九品2顷，皆给百里内之地。诸州都督、都护、亲王府官二品12顷，三品10顷，递至九品2顷50亩。武官、三卫中郎将、上府折冲都尉六顷，中府五顷五十亩，递至队正、队副80亩。此外，又有永业田，亲王100顷，职事官一品60顷，郡王、职事官从一品50顷，国公、职事官从二品35顷，县公、职事官三品25顷，递至九品2顷。上柱国30顷，柱国25顷，上护军20顷，护军15顷，散官五品以上给同职事官。如果职事官被解免者，则追回田亩，若被除名者，则仅受口分之田，若袭爵者，不另给田亩。这些规定，只是政府的一种限田措施，并不能实授其地。不过，《食货志五》说：“凡给田而无地者，亩给粟二斗”。但从白居易的《问议百官职田》看，唐代官员从政府那里所得土地收入主要还是靠职分田。职分田一般按每亩收六升的租率出佃，所谓“依品而授地，计田而出租”。
（三）俸料。唐代官员的俸料制是唐高宗永徽元年（公元650年）制定的。所谓俸料，包括月俸、食料、杂用，职事官又有防閤或庶仆（一品至五品有防閤。一品防閤96人；六品至九品有庶仆，六品有庶仆15人）。这套内容复杂的俸料制，至唐玄宗时才合为一项。《新唐书·食货志五》说：“开元二十四年（公元736年），令百官防閤、庶仆俸食杂用以月给之，总称月俸”。唐代官员的俸料法定额数与实际收入往往差别很大，这在地方官尤其为甚。其俸钱的来源有几个方面，或以公廨钱充，或以户税充，或以青苗钱充等等。
隋唐五代的官员，按规定到了七十岁是要退休的，称之为“致仕”。官员请求致仕叫做“乞骸骨”。如果不满七十但疾病缠身者，也可提前要求退休。反之，若精力充沛，体魄健壮者，虽年过七十也可继续留任。五品以上官员退休，本人应直接上奏皇帝批准，六品以下退休者，则只要尚书省按规定统一办理即可。致仕之后，若有特殊需要，也可再度出仕。
官员致仕时可享受一定的待遇，据《唐会要·致仕官》说，有的可以加官一级，有的只是换了一个官名而品秩并未改变（致仕后，例晋一级，至宋代才成为制度）。在经济待遇方面，五品以上者致仕，终生可以享受半俸，特例可给全俸。六品以下者，旧制前四年给半俸，天宝时令给至终身。此外，三品以上致仕者还享受朔望听朝参，其班列在本品现任官之上，以表尊崇。这些制度和规定对于鼓励官员退休是有一定作用的。
第五节 隋唐五代的选官制度
隋朝统一中国以后，曾一度实行“九品中正”制。因为隋文帝杨坚的父亲名忠，为了避讳，将中正改名州都。《通典·职官》说：
中正魏置……北齐郡县皆有之……隋初有，后罢而有州都。
钱大昕《廿二史考异》卷16《北史》说：
魏晋以后，诸州皆置大中正，以甄别流品，隋时避杨忠讳，改为州都，而去中正之名。
自南北朝末年，士族门阀制度已经走向衰落。关陇地区的士族门阀势力，本来就不象南朝和山东地区那样根深蒂固。北周官员的升迁已经不全凭家世门资。随着统一的封建中央集权国家的重建，地主阶级要求扩大它的统治基础，与士族门阀制度密切联系的九品中正制再也不能适应封建国家的需要了。隋文帝即位后，多次下令征求才能之士。《隋书·高帝纪》载：“开皇七年（公元587年）正月……制诸州岁贡三人”。开皇十八年（公元598年）七月又“诏京官五品以上，总管、刺史，以志行修谨、清平干济二科举人。”①当时，代理吏部尚书的卢恺、侍郎薛道衡坚持以门第高低作为选用人才的标准，结果是“潜愬纷纭”，卢、薛两人都受到了“除名”的处分②。文帝坚持荐举制度，直到他临死的前一年，还下了一道诏书：“令州县搜扬贤哲，皆取明知古今，通识治乱，究政教之本，达礼乐之源。不限多少，不得不举。”到了炀帝设置进士科，才正式形成了科举制度。当时的科举大体有两种情况：一类属于临时的特科，相当于唐代的制科，如炀帝大业三年（公元607年）四月，诏文武有职事者，以孝悌有闻、德行敦厚、节义可称、操履清洁、强毅正直、执宪不挠、学业优敏、文才秀美、才堪将略、膂力骁壮十科举人。大业五年（公元609年）六月，又诏诸郡“以学业该通，才艺优洽；膂力骁壮、超绝等伦；在官勤慎、堪理政事；立性正直、不避强御四科举人。”③这里的“十科举人”、“四科举人”都只是临时下诏，偶一行之，并没有成为一种制度；另一类是常设科目，有秀才、明经、进士科。最初只设秀才、明经两科。秀才先试策，并加杂文。如开皇十五年（公元595年），杜正玄投考秀才科，当时杂文考试很难。那年的题目是拟作《司马相如上林赋》、《王褒圣主得贤臣颂》、《班固燕然山铭》、《白鹦鹉赋》。开皇十六年（公元596年）的考题是拟作《贾谊过秦论》及《尚书·汤誓》、《匠人箴》、《几赋》等。当时秀才科的录取标准很高，每次考试及第的人很少，几乎成为虚悬的科目。后来又增置了进士科，只试策，不考杂文，增加了录取的人数。明经科只考《九经》、或帖经或问经义，及第的人数较多。隋朝的刘焯、王贞、杜正玄、杜正藏、许敬宗等，都是秀才出身；房玄龄、侯君素、孙伏伽、杨纂等，都是进士出身；孔颖达、韦云起等，都是明经出身。以“试策”取士，在中国选官史上揭开了新的一页。科举制度从此开始。
唐王朝建立之后，继续实行科举取士，并把这一制度更加完善起来。唐代选官科目有常科和制科两种。
常科，每年分科举行一次。其考生主要来源是生徒与乡贡两方面。在唐代，中央和地方都设有学校。中央有国子监、弘文馆、崇文馆；地方有州县学。这些学校的学生都有一定的名额。学生入学年龄和学习年限，也有明确的规定。学习的内容主要有《诗》、《书》、《易》、《周礼》、《仪礼》、《礼记》、《左传》、《公羊传》、《谷梁传》等儒家经典。若学书、学算、学律的，则主要学习有关文学、算术、法律等方面的专业书籍。每年冬天，国子监、弘文馆、崇文馆以及各州县学都要将经考试合格的学生送尚书省参加考试。这些考生，就叫做生徒。那些不在学校学习而学业有成者，则向州县“投牒自举”，即以书面形式提出申请，经考试合格，由州送尚书省参加考试，这些考生随各州进贡物品解送，所以称为乡贡。《通典·选举三》说：
自京师郡县，皆有学焉，每岁仲冬，郡县馆监，课试其成者……而与计偕，其不在馆学而举者，谓之乡贡。旧令诸郡，虽一、二、三人之限（上郡岁三人，中郡二人，下郡一人）而实无常数，到尚书省，始由户部籍阅，而关于考功课试，可者为第。
唐代常科考试科目很多。据《新唐书·选举志上》说：
其科之目，有秀才，有明经，有俊士，有进士，有明法，有明字，有明算，有一史，有三史，有开元礼，有道举，有童子。其中明字、明法、明算等科，不为人们重视。俊士、一史、三史、开元礼、道举、童子等科，并不经常举行。秀才，在唐初要求很高，唐太宗贞观年间规定，凡被推荐应秀才科而未能中选者，其所在州的长官要受处分。因为选拔严格，所以应试者很少。高宗永徽二年（公元651年），曾一度停止秀才科。后来虽然恢复，但主持考试的人，因为此科久废，不愿录取。因而明经、进士两科就成为唐代常科的主要科目。
明经、进士两科，最初只是试策，考试的内容是经义或者是时事。太宗贞观八年（公元634年），进士科加试读经史一部。高宗调露二年（公元680年），进士科加试帖经。永隆二年（公元681年），明经加试帖经，进士加试杂文。这种考试办法，偏重帖经，士子死记硬背，毫无实际意义。至玄宗时，又规定加试诗赋，据《新唐书·杨绾传》载：
天宝十三载（公元754年），玄宗御勤政楼，试博通坟典，洞晓玄经、辞藻宏华、军谋出众等举人……取词藻宏丽外，别试诗赋各一首。
但是，两科考试内容各有偏重，大抵是：进士重诗赋，明经重帖经墨义。因为帖经墨义只要能熟读经传及其注释就可登第，而诗赋则需要具有文学才能。同时，录取的名额明经又比进士多得多，《通典·选举三》说：
其进士大抵千人，得第者百一二，明经倍之，得第者十一二……开元以后，四海宴清，士无贤不肖，耻不以文章达。
其应诏而举者，多达二千人，少犹不减千人，所收百才有一。明经科得第，每年有一、二百人，而进士科得第的，有时只有几人，最多也不过三、四十人。所以，当时流传着这样的说法：“三十老明经，五十少进士”。可见在唐代众科中，最贵重是进士科，所以王定保《唐摭言·散序进士》说：
进士科，始于隋大业中，盛于贞观，缙绅位极人臣，
不由进士者，终不为美。
唐朝初年，常科考试是由尚书省之吏部考功员外郎（从六品上）主持的，《通典·选举三注》说：“武德旧制，以考功郎中监试贡举，贞观以后，则考功员外郎专掌之”。开元二十四年（公元736年），考功员外郎李昂因诋毁进士李权的文章，大受李权的辱骂。由于发生这个事件，朝官议论纷纭，都认为由郎官主持科场，职位太低，威望不高。于是，玄宗决定把主考权移给礼部，由礼部侍郎（正四品下）主持。此后，历代相沿不改。
唐皇朝对选拔人才十分重视，严防弄虚作假，挟带舞弊，每逢科考，兵卫森严，防患备至。举人入场仪式，也极为隆重。《通典·选举三》说：
先试之期，命举人谒于先师，有司卜日，宿张于国学，宰辅以下，皆会而观焉，博集群议，讲论而退。礼部阅试之日，皆严设兵卫，荐棘围之，搜索衣服，讥呵出入，以防假滥焉。
进士及第，是一种很高的荣誉，当时人称之为“登龙门”。发榜之后，有曲江会、杏园宴、雁塔题名等活动。进士曲江大会，有时皇帝还登紫云楼垂帘观看。士子登科之后，并不立即授予官职，还要再经过吏部考试，这种考试，叫做“省试”或“释褐试”。考试合格，才能授予官职。吏部复试分四个方面，据《通典·选举三》载：
其择人有四事：一曰“身”（取其体貌丰伟）；二曰“言”（取其言词辨正）；三曰书（取其楷法遒美）；四曰“判”（取其文理尤长）……始集而试，观其书判，已试而“铨”，察其身言；已铨而注，询其便利而拟其官；已注而“唱”示之，不厌者，得反通其辞。……三唱而不厌，听冬集。
另一条途径是经过地方长官如节度使、观察使等的荐引，先作他们的幕僚，然后才由中央政府授予官职。
武则天载初元年（公元689年）二月，亲自在洛阳殿策问贡士，开后代科举制度殿试之先例。不过，唐代的殿试，只是在特殊情况下才举行的，并没有成为制度。
唐代取士，不仅看考试成绩，还要有知名人士的推荐。因此，考生纷纷奔走于名公巨卿之门，向他们“投献”自己的代表作，称为“投卷”。若直接向礼部投献的，称为“公卷”，向达官贵人们投献的，称为“行卷”。投献的作品，有诗、有文、也有表现史才、诗笔、议论的小说。投卷的办法使一些确有才能的人得以显露头角。据《唐摭言·公荐》记载，牛僧孺以《说乐》得到韩愈、皇甫湜的赏识，杜牧因《阿房宫赋》受到吴武陵的推荐。但是，欺世盗名，弄虚作假者，也不乏其人。中唐以后，投卷多而且滥，弊端百出，一些主考官不得不规定投卷的数量，投卷完全流于形式。
考试与推荐相结合，对选拔人才曾经起过积极的作用，但是也为那些达官贵人营私舞弊大开方便之门。他们利用职权，为自己或同僚的子弟请托，甚至对主考官进行威胁。例如天宝年间，礼部侍郎达奚珣主持考试，不准备录取杨国忠的儿子杨暄，杨国忠知道后，大发雷霆，达奚珣被迫录取了杨暄，而且使他名列前茅。
自武则天长安二年（公元702年）始，鼓励民间学习武艺。此后，凡文科考试之年，同时举行武科。武科考试项目以骑射为主。科场由兵部主持。
文武科士人经过复试合格后，按例分别给以凭照，谓之“告身”。这种“凭照”犹如今之身分证。《通典·选举三》说：
各给以符，而印其上，谓之“告身”，其文曰“尚书吏部告身之印”。自出身之人，至于公卿皆给之。武官则受于兵部。
此外，唐代还另有一种特制选举，四年一次，称为“南选”。《通典·选举三》说：
其黔中、岑南、闽中郡县之官，不由吏部，以京官五品以上一人，充使就补，御史一人监之，四岁一往，谓之“南选”。制科，是由皇帝下诏临时举行的考试。唐代制科，名目繁多。王应麟《困学纪闻》说：“唐制科之名，多至八十有六”。其中最著名的有贤良方正、直言极谏；博通坟典，达于教化；军谋宏远、堪任将率；详明政术、可以理人等。应制科考试的，可以是得第得官的人，可以是登过常科的人，也可以是庶民百姓。制科考试，由皇帝亲自主持。《通考·选举考三》说：“试之日，或在殿廷，天子亲临观之。试已，糊其名，于中考之。文策高者，特授以美官，其次与出身”。尽管如此，制科在人们心目中的地位还是不如进士科。《封民闻见记》说：“制科出身，名望虽高，犹居进士之下”。
总之，自魏晋以来所造成门阀的九品中正制，至唐代才完全废除。由于隋唐实行科举制，一般有才学的人，才有登阶仕进的机会，也可以与世族官吏通婚结亲。于是，门第之风随之衰落。门阀世族的衰落，非贵族出身的新兴地主阶级的兴起，豪门世族在政治上独占优势的地位便开始动摇，“九品中正”制自然也随之垮台了。所以，依靠考试成绩，不靠门第的科举制度才应运而起。“九品中正”制是以门第取人，取人大权掌握在大小中正手中，而科举制度是以学业取人，取人大权掌握在皇帝手中。科举制度的确立，可谓中古社会政治上的一大变革，这种选拔官吏的办法，多为后世沿袭。我们认为，科举制度一方面是统治阶级选拔官吏制度的一大进步，同时也是封建专制政府牢笼知识分子，使他们变成书呆子的一种手段。
第六节唐代官吏的考课制度
隋唐的科举制是选拔官吏的重要方式，配合着这种选拔方式，唐王朝又对官吏的功过、品行和才能规定了一套考核制度，这便是考课。
所谓“考课”，包含着两种意义：一是考，就是考察自中央至地方各级官吏在其任职期间执行国家法令的具体表现；二是课，就是依照国家的行政计划进行督课。总的说，考课就是国家依照所颁布的法令和行政规则，在一定的年限内，对各级官吏进行考核，并依其不同表现，区别不同等级，予以升降赏罚。所以考课制度又与官吏的铨选任用有着紧密的联系。在封建社会里，考课制度各个朝代都有其不同的特点——或详或略，或严或驰。唐代的考课已形成一个比较完整的政治制度了。
唐代是中国封建社会的鼎盛时期，中央集权制进一步加强，对官吏的选择和考察也更加重视，据《资治通鉴》卷194的记载，唐太宗说过：“为官择人，唯才是与，苟或不才，虽亲不用”。他对所有官员不论职位高低，每年都需经过一定的考课，称为小考。每隔三年（有时也有四年或五年），又举行一次大考。小考评定被考者的等第；大考则综合三年（或四年、五年）中的等第以决定升降赏罚。这项严肃而繁重的工作是由尚书省的吏部主管。吏部属下有考功司，这个司就是专门负责考课官吏的机构。在考功司中设有郎中、员外郎各1人，考功郎中品秩从五品上，负责京官考课；考功员外郎从六品上，负责外官考课。因为他们的品秩较低，只能负责四品以下官吏的考课，对三品以上的大臣，必须报呈皇帝亲自裁决。为加强考课工作的严肃性和权威性，唐制还规定由大臣两人担任考校使，分校京官、外官的考课。又规定，由门下省的给事中和中书省的中书舍人分别监察考课的进行，称为监考使。这种制度在贞观初期就已经确立了。《新唐书·百官志一》说：
贞观初，岁定京官望高者二人，分校京官、外官考，给事中、中书舍人各一人莅之，号监中外官考使。考功郎中判京官考，员外郎判外官考。其后屡置监考，校考，知考使。自太宗定下这种制度后，终唐一代，基本上没有多大变化。这种考课工作，按规定必在岁终完成。这是为次年官员的选授提供依据。但在此前，中央的省、台、寺、监以及地方州郡各级机构的长官，先要对被考的下属人员进行品德才能的评定，并把他们当年的功过德才登上簿状，作为档案材料。其等第：流内官分九等，流外官分四等。定等之后，各机构的长官再召集被考人当面宣读考核意见（被考人可对其考语提出异议），通过后，注入簿册。至此，算是初审。接着，中央和地方各级机构按照规定日期（京官限九月十三日，外官限十月二十五日以前）把被考者的簿状送报尚书省。与此同时，尚书省又把属下各司和各道监察官所收集到的有关官员的考课材料一并汇总，交考功司作为考校时的参考。
唐代对官吏的考课，有一定的标准和具体的内容。尚书省各司每年都需在本职规定的范围内，把地方州县的州牧、刺史、县令的治绩（诸如殊功异行、灾蝗祥瑞、户口赋役增减以及盗贼多少等情况）报送考功司。中央又派遣监察御史和特遣的巡察使、存抚使等分道察访，于每年九月三十日以前将被考人员的状况写出，报考功司。这些材料都作为考功司决定等第或升降赏罚的参考依据。最后的复考由考校使和尚书省的考功郎中、员外郎共同负责。核定后，由考校使当面向齐集于都省的京官和地方各州的朝集使宣布。定考以后，中央和地方各机构的长官还要将被考人的名牒、等第公开张挂于门上三天。县一级被考官吏的名牒送到州后，于当天下达到县，公布如前。如果所定等第有不当之处，被考人可以陈诉。经一定的复查手续，若符合事实，可重新更改考第；若不符合事实，则降低被考人的考第以示惩罚。考定以后，发给考牒，作为凭证。
唐代对各级官吏的考课规定了一套标准，《新唐书·百官志一》说：
流内之官，叙以四善：一曰德义有闻，二曰清慎明著，三曰公平可称，四曰恪勤匪懈。
所谓“四善”，简单说就是德、慎、公、勤四个字。这四条是对各类官吏共同的品德要求。四善之外，还有“二十七最”，则是针对各个部门的具体工作而规定的不同要求，这主要是对各类官吏才能方面的考察。这“二十七最”据《大唐六典·吏部·考功郎中》的记载是：
一曰献可替否，拾遗补阙，为近侍之最；二曰铨衡人物，擢尽才良，为选司之最；三曰扬清激浊，褒贬必当，为考校之最；四曰礼制仪式，动合经典，为礼官之最；五曰音律克谐，不失节奏，为乐官之最；六曰决断不滞，与夺合理，为判事之最；七曰部统有方，警守无失，为宿卫之最；八曰兵士调集，戎装充备，为督领之最；九曰推鞫得情，处断平允，为法官之最；十曰雠校精审，明于刊定，为校正之最；十一曰承旨敷奏，吐纳明敏，为宣纳之最；十二曰训导有方，生徒充业，为学官之最；十三曰赏罚严明，攻战必胜，为将师（师当作帅，《百官志》作“军将”）之最；十四曰礼仪兴行，肃清所部，为政教之最；十五曰详录典正，词理兼举，为文理之最；十六曰访察精审，弹举必当，为纠正之最；十七曰明于勘覆，稽失无隐，为句检之最；十八曰职事脩理，供承强济，为监掌之最；十九曰功课皆充，丁匠无怨，为役使之最；二十曰耕耨以时，收获剩（《百官志》作“成”）课，为屯官之最；二十一曰谨于盖藏，明于出纳，为仓库之最；二十二曰推步盈虚，究理精密，为历官之最；二十三曰占候医卜，效验居多（《百官志》作“多者”），为方术之最；二十四曰讥察（《百官志》作“检察”）有方，行旅无壅，为关津之最；二十五曰市■不扰（《百官志》作“市廛弗扰”），奸滥不行，为市司之最；二十六曰牧养肥硕，蕃息孳多，为牧官之最；二十七
曰边境肃清（《百官志》作“清肃”），城隍脩理，为镇防之最。在进行考课时，考官便根据这“四善二十七最”的标准，把被考人的考绩优劣和所得的善最多少，区别为九等。其具体分等办法，据《新唐书·百官志一》所载：
一最四善为上上；一最三善为上中；一最二善为上
下；无最而有二善为中上；无最而有一善为中中；职事精理，善最不闻，为中下；爱憎任情，处断乖理，为下上；背公向私，职务废阙，为下中；居官谄诈，贪浊有状，为下下。
这九等配置办法（《大唐六典》、《通典》、《册府元龟》等书的文字略有差异）把各类官员的功过好坏区别得十分清楚。流外官，以行能功过分四等：清谨勤公为上，执事无私为中，不勤其职为下，贪浊有状为下下。亲、勋、翊三卫及王府执仗亲事、执乘亲事等佐卫人员皆以其行能功过分为上、中、下三等。《大唐六典·尚书吏部》考功郎条说：
专勤谨慎，宿卫如法，便习弓马者为上，番期不违，职掌无失，虽解弓马，非是灼然者为中，违番不上，数有犯失，好请私假，不习弓马者为下。
由此看出，唐朝对官吏考课的目的是为了选贤任能，奖善罚恶，裁汰贪懦，澄清吏治，使官僚队伍更适合于封建统治的需要。因此，凡在考课时，列于中等以上的官吏，在政治上可以升官，在经济上可以加禄；反之，若列于中等以下的官吏，就要降级罚禄，情节严重的，甚至要受到罢官的处分。这些赏罚规定，据《大唐六典·尚书吏部》考功郎中条说：
诸食禄之官，考在中上已上，每进一等，加禄一季；中下已下，每退一等，夺禄一季；若私罪下中以下，公罪下下，并解见任，夺当年禄，追告身，周年，听依本品叙。
《新唐书·百官志一》亦记载：
中品以下，四考皆中中者，进一阶；一中上考，复进一阶；一上下考，进二阶；
计当进而参有下考者，以一中上覆一中下，以一上下覆二中下。上中以上，虽有下考，从上第。有下下考者，解任。凡制敕不便，有执奏者，进其考。
从上文可以看出对百官的政绩评定等第与升降赏罚有密切的关系。
州县官吏日常工作，都算职分内应做的事，不在计课之内。所谓“职分”事，据《唐会要》载，大中六年（公元852年）七月考功司的奏文说：
至于赋税毕集、判断不滞、户口无逃散、田亩守常额，差科均平、廨宇修饰、馆驿如法、道路开通，如此之类，皆是寻常职分，不合计课。
如果以上工作不犯差错，便一律以“准职分无失”处理。也就是说，在考第时，只要能得到中中，四年之后，就可以升迁一级。但如果户口、田亩有增损，公事有得失，那么就要酌情进考或减考，《通典·选举三》说，州县户口增益十分之一，刺史县令各进考一等，户口减损十分之一，降一等，农业收成增加十分之二，进考一等，减产十分之一，降考一等。如果各方面都有成绩，可以累计加等。在封建社会，农业是国家的根本，农业人口和土地的增减，粮食收成的好坏，往往直接影响到国家的盛衰，唐王朝之所以采取这种升降奖罚的办法，就是为了使地方官吏能各尽其职，努力做好本职工作，以使封建王朝能够长治久安。
一千多年前的唐代，在行政管理上能建立起一套如此周密而又完善的考课制度，这是社会历史发展和中央集权加强的结果。但是，严密的考课制度并不能从根本上解决封建吏治日益腐败的痼疾，加以在执行中弊端百出，到中晚唐时期，藩镇割据，各占一方，考课制度也就很难在全国范围内认真执行了。然而，唐王朝所制定的这套考察官吏的制度，今天，还能给我们以启示。
第十一章 宋朝
第一节 宋代的政治概况
宋太祖赵匡胤在后周时，随周世宗作战有功，任殿前都检点，统领精粹的禁军。公元959年，周世宗死，七岁的幼子宗训（恭帝）即位，赵匡胤又兼任宋州归德军节度使，防守开封（京城）。显德七年（公元960年）元旦，赵匡胤以镇（河北正定）、定（河北定县）二州名义，谎报军情，说是契丹勾结北汉大举南侵。宰相范质、王溥不辨虚实，立即派赵匡胤率军出征。初三早晨，赵匡胤率兵到达开封东北四十里的陈桥驿，弟赵匡义、归德军掌书记赵普和军中诸将把皇帝的黄袍加在赵匡胤身上，拥立他做皇帝。赵匡胤率领禁军返回守卫空虚的京师，殿前都指挥石守信等在宫中作内应，轻而易举地夺取了皇位。由于赵匡胤原任宋州归德军节度使，所以新立的王朝便建号“宋”。宋朝仍建都开封（东京，汴梁），习惯上称为北宋。以后迁都杭州，史称南宋。
北宋政权虽然建立，但当时在南方和北方，还存在着南唐、吴越、漳泉、南汉、湖南、荆南、后蜀、北汉等八、九个割据政权。就是在北宋统治区域内，也还有不少节度使，他们割据一方，既有土地，又有人民、甲兵和财赋。在北宋中央政权中，特别是在军队中，还有一批在后周时同赵匡胤地位相当的禁军将领，他们都手握重兵。赵匡胤是靠他们的支持才夺取后周政权的，但又害怕这些人也用同样手段把自己搞掉。宋太祖和他的继承者宋太宗以及他们的主要谋士赵普等人经常思虑这个问题。为了镇压人民的反抗和防止割据势力的再起，他们采取了一系列加强专制主义中央集权的措施。
首先削减州郡（府、州、军、监）长官的权力，不许他们兼任一个州郡以上的职务。州郡的兵权、财权和司法权也都收归朝廷。又规定州郡长官由文臣担任，长官之外另设“通判”，使其互相牵制。后来，又把全国州郡划分为十五路，陆续在各路设转运使、提点刑狱、安抚使、提举常平四司。除安抚使用武人外，其他也都由文臣担任。路、州、县的官员都由中央官兼摄，属于临时指派的性质，“三年一替”。此外，南方各州郡的城墙和护城河，绝大部分被毁填为平地，例如西川路共29个州郡，只留下益州（成都）、梓州（三台）、眉州（眉山）、遂州（遂宁）四座城隘。这样，地方长官的权力被分散，任期短暂，武力削弱，就不能与朝廷对抗。
其次，分割宰相的权力。不但在宰相之下增设“参知政事”作为副职，而且还把在唐末五代设置过的枢密使和三司使定为常员，以枢密使分取宰相的军政大权，以三司使分取宰相的财政大权。枢密使、三司使的权力是和宰相不相上下的。本来是“事无不统”的宰相，经过这番改革，只剩下有限的权力。这样，皇帝便可以总揽大权、操纵自如了。
其三，禁军不再设置最高统帅，罢去殿前都检点、副都检点及侍卫马步军正副都指挥使的职位，而且把禁军两司分为三衙，即殿前司与侍卫马军司、侍卫步军司鼎足而立。建隆二年（公元961年）赵匡胤夺取了禁军主要将领石守信、王审琦、高怀德等人的兵权后，三衙的将领则起用一些资历较浅，容易驾驭的人来担任，但就是对这些人，也是严加控制，处处防范，时常加以调动。这些将领虽统率军队，而军队的调遣和移防等事则须听命于枢密院。同时，还实行“更戍法”。禁军的驻屯地点，每隔几年更调一次，而将领却不随之更动，使得“兵无常将，将无常师”，以防止军队兵变和武人拥兵自立。
其四，发展了隋唐以来的科举制度，增加录取名额，放宽录取标准，提高被录取人的待遇，广泛地吸收地主阶级的知识分子参加政权。宋太宗在位二十一年，通过科举而得官的将近一万人。宋仁宗在位四十年，单由进士一科而得官的就有4，517人。这批知识分子成为封建国家的忠顺奴仆和统治人民的得力工具。从宋太祖后期起，举人经礼部考试后，还必须通过殿试才合格。这样，被录取的人便成为“天子门生”了。
其五，北宋统治者按照“守内虚外”的政策进行军事部署，禁军有一半驻防在京师及其附近，其余分戍全国各重要地区。边境上只屯驻少量的禁军，对辽、西夏的贵族势力采取了被动的守势。
北宋统治者采取了这些加强中央集权的措施，对解决藩镇拔扈、维护国家统一是起了重要作用的，在客观上也有利于社会经济的发展。但这些措施虽然解决了中央与地方藩镇的矛盾，却种下了“积贫积弱”的祸根。例如实行兵将分离政策而带来了将帅无权、指挥不灵，以致军队战斗力不强的弊端。虽然北宋政府征集了百余万军队，但却无法阻挡辽、西夏的侵扰。由于各级政府权力的分散，形成了叠床架屋的庞大官僚机构。尽管北宋政府尽力搜括人民财物，仍难以应付庞大的财政开支。
至仁宗时期，官僚机构越来越庞大，官员人数越来越多，而整个官僚机构却是一派萎糜不振的腐败景象。朝廷政令“信宿辄改，适行遽止”。宰相固守成规，“无所建白”。任何改革建议，都以“先朝旧规，不可轻议改革”为由，被打入冷宫。军队的数量也越来越多，到庆历年间，宋朝的禁军和厢军总数已达一百二十多万，相当于北宋初年的六倍。军政却越来越腐败，平时不加训练，终日饱食嬉戏，遇敌则一触即溃。维持这支痈肿不堪的雇佣兵的费用，每年要耗去政府财政收入的大部分。
巨额的冗官俸禄和赏赐，宠大的军费开支，统治者的大兴土木和其他挥霍，以及由于“澶渊之盟”给辽的岁币，北宋统治者都根据“量国用而取之民”的方针，大量增加赋税的名目和税额。加以连年灾荒，农民被迫在死亡线上挣扎反抗，斗争不断发生，王小波、李顺起义失败后，小规模的农民革命斗争仍持续不断，到仁宗时期更加蓬勃开展。
宋仁宗庆历年间的农民起义和士兵哗变，同样被镇压下去，但是阶级矛盾却日益激化。同时，宋王朝与西夏、辽的关系也很紧张，西夏统治者元昊正式称帝后，不断派兵向宋进攻，并且接连打败驻守陕西各路的宋兵。辽也乘机要挟，于庆历二年（公元1042年）陈兵幽燕，进行威胁，要宋朝交出周世宗收复的瓦桥关（今河北雄县南）以南十县之地。宋只好用不断赔款增币的办法换取辽放弃对这十县土地的要求。内忧外患的严重处境，使得宋统治集团中一些人开始意识到不能再照老样子统治下去。在当时士大夫的议论中，富弼的看法是最有代表性的，他在《乞选任转运守令以除盗贼疏》中指出：
国用殚竭，民力空虚，徭役日繁，率敛日重。官吏猥滥，不思澄汰；人民疾苦，未尝省察。百姓无告，朝廷不与为主，不使叛而为寇，复何为哉。
他还认为“朝廷自守弊法，不肯更张”将会导致十分危险的后果。其他名臣如欧阳修、范仲淹等人，也都有相似的议论。
庆历三年（公元1043年），宋仁宗在当时变法浪潮的影响下，为了扭转宋朝政权衰败的局面，也“欲更天下弊事”。这年八月，仁宗任命范仲淹为参知政事，让他同富弼等人就当世急务提出书面建议。范仲淹奏称：明黜陟、抑侥倖、精贡举、择官长、均公田、厚农桑、修武备、减徭役、覃恩信，重命令等十事。建议从这十方面着手进行改革。宋仁宗接受了范仲淹的大部分建议，从庆历三年（公元1043年）九月到庆历四年（公元1044年），先后发布了一系列诏令，宣布对官僚选拔和升迁的办法进行改革。主要内容有：“臣僚非有勋德善状，不得非时进秩”，“凡有善政异绩，或劝农桑获美利，鞠刑狱雪冤枉，典物务能革大弊、省钱谷数多，准事大小迁官升任”；奖励那些有“经国济民”之才的官员，淘汰那些“非才、贪浊、老懦”的官吏；对各级官僚子弟靠“恩荫”做官的特权，进一步限制。规定“自今臣僚毋得以奏荐恩泽及所授命，为亲属乞赐科名，及转官升陟入通判以上差遣。其亲属尝降官降差遣，亦毋得乞以恩泽牵复”。宋仁宗还接受富弼的建议，“选官置局”，把太祖、太宗、真宗三朝典故、法令编纂成书，作为模范，参照执行，希图达到“颓纲稍振、敝法渐除”的目的。这就是所谓“庆历新政”。
“庆历新政”有利于改善宋朝的专制统治。但是，由于多少触犯了官僚权贵的一些既得利益，遭到了他们强烈反对。这些人制造了范仲淹等人结成“朋党”，阴谋废掉宋仁宗的谣言，进行恶意中伤。“新政”实行仅一年多，范仲淹和富弼就被迫离开朝廷。已经宣布的改革法令，也被相继取消了。
公元1067年，宋神宗即位，这位刚满二十岁的年青皇帝锐气十足，决心进行变法，想把“积贫积弱”的政治局面扭转过来。他首先起用王安石为翰林学士，允许他“越次入对”，即可以直接向皇帝陈述政见。熙宁二年（公元1069年），神宗任王安石为参知政事，并按王安石的建议创立了“制置三司条例司”这一主持变法的机构，由王安石负责，实行变法。熙宁三年（公元1070年）十二月，又任命王安石为同中书门下平章事（宰相）。神宗和王安石建立了非同寻常的君臣关系。王安石以天下为己任，协助神宗实行变法。变法的内容大体分为三大类。第一，财政经济方面的改革，是这次变法的最主要内容。包括均输法、青苗法、农田水利法、募役法、市易法、方田均税法六个方面；第二，军政方面的改革，包括保甲法、军器监的设置、保马法、将兵法等四方面；第三，教育方面的改革，包括科举制度的改革和整顿学校两方面。
神宗依靠王安石等变法派，在熙宁年间推行这些措施，在统治集团内引起了一场轩然大波，以司马光为代表的势力强大的保守派官僚认为“祖宗法制”不能变，坚决反对变法，使得新法的推行遇到重重阻力。王安石虽被迫罢相，但神宗继续坚持变法立场，直至元丰八年（公元1085年）病逝，前后进行了近二十年之久。
此外，神宗还对官僚制度进行改革。元丰三年（公元1080年）八月，神宗正式发布诏令，要仿效“成周以事建官，以爵制禄”的原则，“使台、省、守、监之官实典职事，领空名者一切罢去，而易之以阶，因以制禄”。把以前用以“寓俸禄”的“官”，一律改为相应的“阶”，按“阶”的高低领取薪俸。神宗在元丰年间对官制所进行的这些改革，在历史上被称为“元丰改制”。神宗改革官制的诏令说：“国家受命百年，四海承德。岂兹官政，尚愧前闻”（指不合“成周以事建官，以爵制禄”的制度），改革官制后，“不惟朝廷可以循名考正万事，且使卿大夫莅官居职，知所责任，而不失宠禄之实”。由此可见，宋神宗改革官制的目的，不仅意在进一步改革“祖宗”弊法，还在于循名责实，以便对职官进行考核，使官僚机器能适应变法的需要，以巩固变法成果。
元丰八年（公元1085年）三月，神宗病逝，其子哲宗继位时还不满十岁，由神宗之母高氏（宣仁太后）以太皇太后的身分垂帘听政，执掌朝政大权。宣仁太后是宫廷反对新法的主要人物。她利用自己执掌的朝廷大权，立即调回司马光、吕公著、文彦博等保守派元老回都城，让他们“以复祖宗法度为先务”，提出施政建议。司马光当时虽然重病在身，但他仗着宣仁太后的支持，竟然在一年多的时间内，把熙宁年间颁布的主要变法措施都废除了。废除熙宁新政是在哲宗元祐年间，因此后来称之为“元祐更化”。
元符三年（公元1100年）正月，哲宗死，其弟徽宗继位。为平息统治集团内部的矛盾斗争，徽宗曾采取对元祐的做法持否定态度，企图兼用两派人物，以“消释朋党”，调和矛盾，因此把年号也改成“建中靖国”。这时曾布又以变法派自居，同韩忠彦争权夺利。徽宗鉴于两派冲突无法调和，保守派又不得人心，也转而打出了“上述父兄之志”的旗号，把年号改为“崇宁”，表示要继续推行熙宁新政，并罢去韩忠彦，起用投机新法的蔡京，曾布在与蔡京的争权中失败，不久即被赶出朝廷。从此，徽宗与蔡京一伙，组成一个极端腐败的统治集团，这个集团的黑暗统治达二十余年之久。
宋徽宗和蔡京等一伙，标榜要“事事绍述熙丰（指熙宁、元丰）”，其实是以推行新政为大棒，打击异己，并从根本上篡改熙宁年间的新法。徽宗一伙利用道教作为统治工具，自封为“教主道君皇帝”。同时立“道学”，设道官，置道阶。徽宗和蔡京一伙宠臣终日装神弄鬼，把朝政搞得乌烟瘴气。这个统治集团不但政治上极端腐败，生活上也腐朽不堪。徽宗平时好玩珍宝，“天下珍异悉归禁中”，供其享受。为了搜罗更多的珍宝，从崇宁元年起，在苏州、杭州等地设立“造作局”，搜括民间原材料，集中各种工匠数千人，专门制造各种名奇珍贵的工艺品。徽宗还大兴土木，广建宫殿园林，并公然发布诏旨，令群臣不得反对。这个统治集团的倒行逆施，使阶级对立更加严重。从大观二年（公元1108年）起，河东、河北、京东、江西、广东各路，都先后发生小规模的农民起义。宣和年间，农民革命斗争形成新高潮，爆发了东京的宋江起义及震撼东南的方腊起义。宋江、方腊起义虽然都失败了，但却严重地打击了宋王朝的腐败统治。
宣和七年（公元1125年），金兵南下，靖康二年（公元1127年）虏去徽、钦二帝，北宋亡。赵构在临安建立了南宋新王朝。由于军民的奋勇抗金，才保住了南宋半壁江山。
金统治者一心想灭亡南宋，对宋一贯采取攻势。南宋统治者一向惧怕金兵，打击主战派，重用投降派，相继与金人签订了“绍兴和议”、“隆兴和议”、“嘉定和议”。用屈辱投降来换取南宋王朝表面和平的局面。但是统治集团中始终未能形成一个稳定的核心，高宗在位36年，参知政事前后更换了48人，平均不到一年更换一次。孝宗看到秦桧独相18年的弊病，决心引以为戒，在位27年，任命宰相15人，其中将近半数的人任期不满一年，最短的仅3个月。孝宗朝参知政事也多达34人，任期不足一年的有18人，最短的仅两个月。宰相不但任期短，而且职权也受到限制。所以这时期的宰相和参知政事只求无过，不思建树。除辅政大臣外，其他寺、监、丞、簿、郎、曹、卿等，也往往不到一年就换人。这样做，不利于政治上的稳定，也不利于重大决策的贯彻执行。
但是，从宋宁宗到宋理宗时期，韩侂胄和史弥远两个权臣几乎掌握朝廷全部大权，前后达40年。宋代历来削弱相权、增强皇权的情况更是为之大变。在这40年里，蒙古军队前后三次向南发起全面进攻。公元1276年元兵入临安，延续150年的南宋王朝实际上已经灭亡了。
第二节 中央官制
宋代专制主义中央集权达到前所未有的程度，基本上消除了造成封建割据和威胁皇权的种种因素。为了防范文臣、武将、女后、外戚、宗室、宦官等六种人的专权独裁，宋朝廷制订出一整套集中政权、兵权、财权、司法权等各种制度。所谓中央集权，是指把地方的权力集中到中央；专制主义则是把权力集中到皇帝手里，君主主宰一切。秦汉时代，中央集权制就已经确立起来，但专制主义还未至登峰造极的程度。宰相权力的变化就是一个例子。汉代的宰相，权力相当大，所谓“一人之下，万人之上”，但到了宋代以后，宰相的权力就越来越小了，权力越来越集中到皇帝手里。可以说，专制主义中央集权的加强是从宋代逐步发展的。
中枢官制是中央集权的轴心，从赵匡胤建立宋王朝开始，就对中央官制作了调整。其特点是用设官分职、分割各级长官事权的办法来削弱其权力的。这样，有些官只是空名，所谓“官”，其概念只是拿俸禄而已。这类官有两种情况，第一，在宋太祖、太宗统一五代十国的过程中，留用了大批各国旧官员，使他们保持官位，领取俸禄，但不使掌握实权（只对其中认为可靠者安排一些实际职务）；第二，对于宗室、外戚、勋旧，也仅授予高官，优加俸禄，而不给实职。至真宗时，便把这些措施加以制度化。按照这个制度，一般官员都有“官”和“差遣”两个头衔，有的官还加有“职”的头衔。“官”只是说明他可以领取俸禄，而职才有实际的权力。每个机关彼此互相牵制，“任非其官”的情形很普遍。例如左、右仆射、六部尚书、侍郎、大夫、郎中、员外郎、卿、少卿等，在成为官阶的名称后，就失去了原有的意义，不再担任与官名相应的职务。这些官名只用作定品秩、俸禄、章服和序迁的根据，因此称为正官或本宫，又称阶官或寄禄官。其中有文资、武阶的区别。差遣是指官员担任的实际职务，又称“职事官”。差遣名称中常带有判、知、权、直、试、管勾、提举、提点、签书、监等字，如知县、参知政事、知制诰、直秘阁、判祠部事、提点刑狱公事之类。也有一些差遣并不带上这些字样，如县令、安抚使等。官阶按年资升迁，即使不担任差遣，也可依阶领取俸禄，而差遣则根据朝廷的需要和官员的才能，进行调动和升降。所以真正决定其实权的不是官阶，而是差遣。至于“职”，一般指三馆（昭文馆、史馆、集贤院）和秘阁中的官职，如大学士、学士、待制等，是授予较高级文臣的清高衔头，并非实有所掌。宋神宗元丰三年（公元1080年）官制改革后，撤销馆职，另设秘书省职事官，自秘书监丞、著作郎以下，都称馆职。其他文臣兼带馆职，武臣带阁门宣赞舍人，则称“贴职”。
官称和实职的分离，使朝廷内外大批官员无所事事，三省、六部、二十四司名义上都有正式官员，但除非皇帝特命，不管本部的职事。《宋史·职官志一》说：
故三省、六曹、二十四司，类以他官主判，虽有正官，非别敕不治本司事，事之所寄，十亡二三。
又说：仆射、尚书、丞、郎、员外、居其官，不知其职者，十常八九。
这样，各级官府层次重复，叠床架屋，机构空前庞大。但是，却有利于皇帝直接控制用人大权，他可以随时提拔官阶较低而有才能者担任要职，也可随时撤换无能之辈。历代的官制，宋朝大多保留下来。《宋史·职官志》云：
宋承唐制，抑又甚焉。三师、三公不常置，宰相不专任三省长官，尚书、门下并列于外，又别置中书禁中，是为政事堂，与枢密对掌大政。
自赵匡胤建宋以后，三师、三公之制虽承唐制保留下来，但授与大臣者为数并不多，尤其是太师一官，只以赵普与文彦博两人功高德厚方予特拜。但自蔡京擅政以后，拜三公者在宣和年间竟多达18人。这18人中，除了蔡京父子及童贯、王黼等宠臣外，其他多为宋徽宗的儿子（太子除外）任职。
宰执
宋代的中枢机构，真正握有最高行政权者是“宰执”。所谓“宰执”，即宰相与执政之统称。宋代的宰相称中书门下平章事，副职称参知政事。参知政事也称为“执政”，这是赵匡胤为牵制宰相而设置的。据李焘《长编》卷5所记，宋太祖登位后，仍留用后周宰臣范质、王溥等为相，及范质等求退之后，虽以赵普为门下侍郎、平章事，但未行宰相署敕之事。当时有大臣认为宰相虚位，应以尚书省长官行宰相署敕之权，但有的大臣不同意，说平章事即宰相之任。那时加封为平章事者，还有多人，但都是在朝外的“使相”之类（宋制，亲王、枢密使、留守、节度使兼侍中，中书令、同平章事，都称为使相，但不预闻政事）。因此赵普独擅宰相之权。宋太祖要给赵普设置一个副职，但想不出合适的名称，便问翰林学士陶榖：相“下宰一等有何官？”陶榖回答说，唐代曾有参知机务、参知政事之称。于是便以薛居正、吕余庆为参知政事。这是宋太祖乾德二年（公元964年）时的事。当时设置的参知政事地位还很低，据《长编》卷5载：“不宣制，不押班，不知印，不升政事堂。止令就宣徽使厅上事，殿廷别设■（zhu1n，音砖）位于宰相后，敕尾署衔降宰相数字，月伴杂给皆半之。”政事堂是宰相议事办公的地方，参知政事连宰相的办公厅都不能进，可见没有多大权力。后来，宋太祖看到赵普为政专断，为了加强对宰相的牵制，便提高参知政事的地位和职权。开宝六年（公元973年）诏薛居正、吕余庆与赵普“更知印拥班奏事”，以分其权。到了太宗时，又进一步提高参知政事的地位。据《长编》卷37载：至道元年（公元995年）正月戊子，太宗诏曰：
自今参知政事宜与宰相分日知印，押正衙班。其■位先异位，宜合而为一。遇宰相、使相、亲王得议军国大政，并得升都堂。
都堂就是政事堂。参知政事原来与宰相在地位和职权上的差别，至此完全消除。这就形成了对宰相的有力牵制。所以宋代常以“宰执”并称。参知政事一名虽沿自唐代，而唐代的参知政事并非常制，凡以他官而居宰相职的，即称为参知政事。也有称为参预朝政，参议朝政。而宋代所设的参知政事，则成为宰相副职之定制。参知政事地位的提高，是宋代统治者削弱宰相之权，并使之与宰相互相牵制从而加强皇权的重要措施。
概而言之，宋代宰相制度大体有五次变动。
第一次是北宋初，宋神宗元丰以前。如上所述，就是这时期的变化情况。名义上与唐代没有什么不同，但实际上却有很大区别。主要在于宋代设中书、枢密、三司分掌政、军、财三大务，宰相之权为枢密使、三司使所分取。宰相、枢密使、三司使三者的事权不相上下，不相统摄。宰相之权既已分削，又设参知政事互为牵制，相权益弱，而皇权却由此加强。另一方面的变化是，中枢机构中三省制已进入衰落荒废的阶段。职权的转移，是三省制消亡的先声。
第二次是宋神宗元丰五年（公元1082年）开始的官制改革，史称元丰改制。元丰改制撤销中书门下，恢复唐初三省制度，置三省长官——尚书令、中书令和门下侍中。不过，这三个官位只是虚设，从不授人。又仿照唐制，用尚书左仆射、右仆射代行尚书省的职权；尚书右仆射兼中书侍郎，代行中书令的职权，他们是正宰相。这时，参知政事的名称被取销，而增设了四名副宰相，即门下侍郎、中书侍郎、尚书左丞、尚书右丞。
第三次是宋徽宗政和年间（公元1111——1118年），蔡京任宰相，自称“太师”，总领门下、中书、尚书三省之事，改尚书左、右仆射为“太宰”、“少宰”，由太宰兼门下侍郎，少宰兼中书侍郎。钦宗靖康年间，又废除太宰和少宰，改为尚书左仆射和右仆射。
第四次是南宋高宗建炎三年（公元1129年），正式以左仆射和右仆射兼同中书门下平章事，为正宰相，又将门下侍郎和中书侍郎改为参知政事，为副宰相。还取消尚书左、右丞的官称，大体上恢复了宋初的制度。
第五次是孝宗乾道八年（公元1172年），又改左、右仆射兼同中书门下平章事为左、右丞相，参知政事照旧。除去中书令、侍中、尚书令的虚称。门下并入中书，称中书门下。左右宰相主中书事，兼尚书省之长，六部直属于宰相，尚书省之制已废于无形，实际上这也是三省合一。从此，左右宰相成为全国最高的行政长官，尚书省只掌握六部，奉命执行政务。当时大臣虞允文、梁克家为首任左、右宰相并兼枢密使。
除宰相之外，尚有“平章军国重事”一职。《宋史·职官志一》说，哲宗元祐中，置平章军国重事，以文彦博、吕公著相继任之。其位在宰相之上，专以处高德老臣，以示宠幸，五日或两日一朝，非朝日不至都堂（政事堂）。但这一官职只是一种最高荣誉职位，并没有多少“军国重事”可管。南宋时，情况有些变化，宁宗开禧元年（公元1205年），韩侂胄任平章军国重事，“所预者广”，“所任者专”，独擅朝政。理宗时，权奸贾似道也升任“太师，平章军国重事”，窃位日久，恩宠日隆，位在丞相之上。于是，“平章军国重事”便独揽军、政大权，出现了军政合一的定制，而宰相则屈居于副职的地位。
宋初的宰相称为中书门下平章事，这是沿袭唐代的，中书门下的长官编制不固定，大致同中书门下平章事和参知政事同时不超过五人。或三相一参，或三相而无一参。太宗以后，以三相二参或二相二参居多。
唐代以三省长官为宰相，在政事堂办公。政事堂先设于门下省，后迁至中书省，最后干脆就改称为“中书门下”。宋初虽门下、中书、尚书三省的名称照旧，但这些与唐代之制已大不相同。首先是宰相不专用三省长官；其次是三省的职权已转移。唐代三省分掌定策、封驳和执行之权。但宋代三省的权力被削弱。这个削弱，与“宰相不专用三省长官”有关。《宋会要辑稿·职官一》就记载了元丰改革官制以前，三省权力旁落，官署冷清的情形：“中书省、门下省者，存其名，列皇城外两庑、官舍各数楹。中书省但掌册文、覆奏、考账，门下省主乘舆、八宝、朝会、报版、流外、考校诸司附奏挟名而已。”至于尚书省，实际上自唐末五代就已经逐渐荒废了，至宋代就更是名存实亡。因此，北宋前期经常有大臣建议恢复尚书省的地位。例如宋太宗淳化二年（公元991年）九月，右谏议大夫王化基上疏言五事，其一便是“复尚书省”。他建议“废三司，止于尚书省设六尚书分掌其事。”唐代的尚书省分掌吏、户、礼、兵、刑、工六部，掌握行政、财政、司法、仪礼的大权。至宋代，官吏的选用，另设审官院，“除授者皆出中书，不复由吏部”。户部则归于三司。这样，行政权归于政事堂，财政权移归三司。三司的设立，是宋太祖收回财政权的重要措施之一。王化基废“三司以实尚书省”的建议，自然不被采纳。但是为了搪塞众议，宋太宗对尚书省长官的地位也给予某些提高。淳化三年（公元992年）升尚书令于三师之上。然而，这并没有提高尚书令的职权，何况尚书令又很少授人。因此，到至道、大中、祥符年间（公元995年—1061年），不断有大臣提出恢复尚书省制的问题，但均未有结果，这个问题至神宗元丰改制以前，一直争论不休。实际上，尚书省职权之分割，是宋代分散中枢机构的权力而强化皇权的反映。正是这种变化，在其后促成了三省制的消亡而演进为一省制。
三省六部
门下省：又称“左省”。其长官名义上是门下侍中，但很少委任过，实际上有名无职。副长官是门下侍郎，另外又委派一名给事中任“判门下省事”①真正掌管本省的职权。其属官有左散骑常侍、左谏议大夫、左司谏、左正言以及给事中等。门下省的职权是主管皇帝宝玺、大朝会设位版、赞拜、拜表、宣黄、外官和流外官考课、年满斋郎转补以及各司附奏署名等事。神宗改革官制时，重新恢复三省的实际地位和职权，门下省专司审议，但自门下侍郎成为尚书左仆射（宰相）的兼职或副宰相的专职后，便不再和门下省本身的职事相关了。
中书省：又称“右省”。其长官名为中书令，实际上也有名无职。副长官为中书侍郎。又另委派一名中书舍人任“判中书省事”，真正掌管本省职权。其属官有右散骑常侍，中书舍人、右谏议大夫、起居舍人、右司谏、右正言等。中书省的职权是主管郊祀、皇帝册文、州县官考课、斋郎等年满复奏、文官改赐章服、僧道给赐紫衣师号、举人出身及寺观名额等事②。神宗改革官制后，中书省则专司取旨出令。但自中书侍郎成为尚书右仆射（宰相）的兼职或副宰相的专职后，便不再和中书省本身的职事相关了。
门下和中书两省的左、右散骑常侍，左、右谏议大夫，左、右司谏，左、右正言，通称“两省官”③。门下省的起居郎和中书省的中书舍人称“小两省官”。④。散骑常侍、给事中、谏议大夫等称“大两省官”⑤。北宋前期，大两省官员虽名为谏官，但除非皇帝特旨供职，并不得谏诤。
尚书省：又称“都省”。其长官名义上是尚书令，还有左右仆射、左右丞等，但尚书令从不委任。实际上另外委派诸司三品以上者或学士一员任“权判尚书都省事”。尚书省的职权是总辖吏、户、礼、兵、刑、工等六部和司封、司勋、考功、度支等二十四司，并主管议定官员谥号、祠祭、受誓戒、在京文武官封赠、注甲发付选人、二十四司人吏迁补等事。尚书省所辖六部二十四司，分属左司和右司，左司掌管吏部（下辖司封、司勋、考功）、户部（下辖度支、金部、仓部）、礼部（下辖祠部、主客、膳部）；右司掌管兵部（下辖职方、驾部、库部）、邢部（下辖都官、比部、司门）、工部（下辖屯田、虞部、水部）。左、右司各设郎中1人，员外郎1人。
宋太祖时，设立流内铨（简称铨司）、委派“权判流内铨事”2员，专管考试选人、判决案例和拟定差遣等事。还设立三班院，委派“知三班院事”或“勾当三班院”，员数不定，负责对东西头供奉官等武臣的考课和拟定差遣等事①。太宗时，设立磨勘京朝官院和磨勘幕职州县官院，总称磨勘院，负责对京朝官和选人进行考核。随后，改磨勘京朝官院为“审官院”、磨勘幕职州县官院为“考课院”②。太宗时还设置“京朝官差遣院”，负责对少卿监以下京朝官注拟差遣。淳化四年（公元993年）也并入审官院。神宗熙宁三年（公元1070年），设置审官西院，主管武臣阁门祗候以上到诸司使等的磨勘、注拟差遣等事。又改审官院为审官东院，主管文臣京朝官以下考核功过、叙其爵秩、注拟差遣等事。两院各派知院、同知院各1员、主簿2员。元丰五年（公元1082年），作为全面改革官制措施之一，是铨注之法全归吏部，撤销审官东院而改为吏部尚书左选、主管寄禄官在京朝官和职任非中书除授的文臣；撤销流内铨而改为吏部侍郎左选，主管从初任到选人的文臣；撤销审官西院而改为吏部尚书右选，主管升朝官以上和职任非枢密院除授的武臣；撤销三班院而改为吏部侍郎右选，主管副尉以上到从义郎的武臣。据《宋史·职官三》载，从此以后，以上文、武官员的选试、注拟、责任、升迁、叙复、荫补、考课的政令以及封爵、策勋、赏罚、殿最的制度，都归吏部掌管。吏部的长官为吏部尚书，设一员，副长官为吏部侍郎，其下有郎中、员外郎各二员，分管尚书左、右选和侍郎左、右选。此外，还有司封、司勋、考功的郎中和员外郎各两员，官告院主管官一员等。
户部：宋初设三司总管全国财政，户部几乎无所职掌，只委派“判户部事”一员，接受各地土贡，至时陈列于殿廷。神宗官制改革时，撤销三司，全国财计始归户部。户部主管全国户籍、土地、钱谷的政令以及贡赋、征役等事。设户部尚书一员，左、右曹侍郎各一员。郎中、员外郎各二员，度支、金部、仓部各二员。左曹分管户籍、税赋、土贡、征榷等事，右曹分管常平、免役、保甲、义仓等事。度支掌管全国财政预算，量入而出；金部掌管全国的货币收支，藏于府库；仓部掌管仓库贮积和收支等事。
礼部：宋初设太常寺礼院。真宗时又设礼仪院，主管礼仪之事。礼部只委派“判礼部事”一员，掌管科举，奏补太宙斋郎等事。神宗时，撤销太常礼院，其职权划归礼部。礼部设尚书、侍郎各一员，郎中、员外郎各一员。礼部下设祠部、主客、膳部等三司。掌管礼乐、祭祀、朝会、宴享、学校、科举之政令。
兵部：宋初设枢密院，掌管军事政令，武臣铨选则归三班院和审官西院负责，兵部只管皇帝仪仗、卤簿、武举、义勇弓箭手等事，委任“判兵部事”一员。神宗时设兵部尚书、侍郎各一员，职方、驾部、库部和本部等四司郎中、员外郎各一员，职权略有扩大，主管民兵、弓手、厢军、蕃兵、剩员，武士校试武艺，及少数民族官封承袭等事。
刑部：宋初刑部是最高司法机构之一，主管全国刑政，并审复大理寺所定大辟案件。太宗时，创设审刑院，将刑部审复权拨归审刑院，审刑院成为全国另一最高司法机构。神宗时，撤销审刑院以及纠察在京刑狱司，将其审复等权归还刑部，从此，刑部的职权大为扩大，主管全国刑法、狱讼、奏谳、赦宥、叙复等事。设刑部尚书一员，侍郎二员；郎中和员外郎，本部各二员，都官、比部、司门等司各一员。本部郎中和员外郎，又分左、右两厅，厅各二员，左厅掌管详复，右厅掌管叙雪。
工部：宋初只设“判工部事”一员，所属屯田、虞部、水部的职权全被划归“三司”，工部职权很少。神宗官制改革时撤销“三司”，工部才恢复职权。设工部尚书、侍郎各一员，本部和屯田、虞部、水部四司郎中、员外郎各一员，主管全国城郭、宫室、舟车、器械、钱币、河渠等政令。南宋时，将军器监和都水监并归工部，工部的职权就更为扩大了。工部还兼管军器所和文思院；高宗时还设立制造御前军器所，委任提点官二员和提辖、监造官各若干员，负责制造武器；文思院负责制造金银、犀玉等器物，设提辖官一员、监官三员。
枢密院与三衙
枢密院是总理全国军务的最高机构，简称“枢府”。宋代枢密院与中书门下共掌文、武大权，称为东、西“二府”。《宋史·职官志二》说：
宋初，循五代之制，置枢密院，与中书对掌文、武二柄，号为“二府”。
又《通考·职官考四》说：
唐末，诸司使皆内臣领之，枢密使始与宰相分权矣。降及五代，改用士人，枢密使皆天子腹心之臣……其权重于宰相。太祖受命，以宰相专主文事，参知政事佐之，枢密使专主武事，副使佐之。
枢密使为枢密院之长官，或称知枢密院事，副长官称枢密副使或同知枢密院事，签书枢密院事或同签书枢密院事。其下设都 承旨和副都承旨，负责“承宣旨命，通领院务”，由武官担任。还设编修官，不定员。枢密院“掌兵籍，虎符”，若得皇帝的批准，有调动兵马之权。枢密使的地位略低于宰相，与参知政事、门下侍郎、中书侍郎、尚书左丞等统称为“执政官”。枢密使这一官衔在唐太宗时就设置了，但唐代的枢密使只负责管理军事情报，机密情报之类，由宦官兼任，直至五代时还保留这个官衔。而宋代的枢密使地位抬得这么高，权力这么大，其原因是与当时国内外的阶级矛盾、政治形势有关。宋时阶级矛盾一开始就相当尖锐。北宋初年就发生了王小波、李顺起义。在边境，又有契丹、西夏等少数民族政权的并立，形成边防的紧迫局势。内忧外患使得宋王朝需要一支相当庞大的军队，方能抵抗少数民族的入侵和镇压国内人民的反抗，因而，就需要一个强有力的机构来管理这支军队，这就是宋代设立枢密院的原因。同时，枢密使的设立又可以削弱宰相的权力，也是强化皇权的重要措施。所以，元丰改制后，枢密院照样保存下来。但是北宋的枢密使与中书的关系都极不正常。王明清的《挥麈录·后录》说：“枢密使每朝奏事，与中书先后上，所言两不相知，以故多成疑贰。”宋神宗的御史滕达道也说，战守安危之所政，中书主打，枢密使主守，这样怎么能取胜呢？明确指出这种互相牵制所造成的殆误军国大政的弊端。南宋统治者接受了这一教训，为了对付经常性的对外战争，不得不实行兵政合一，设立“平章军国重事”这一官衔。
北宋初年，仍然沿袭后周的制度，由殿前司和侍卫司统领全部禁军。但是赵匡胤在禁军的人事安排、组织编制和部署等方面，都作了重大的调整。据《长编》卷2记载：建隆二年（公元961年）的一个晚上，赵匡胤把曾经帮助他夺取政权的禁军主要将领石守信、王审琦、高怀德等人请来喝酒，对他们说，自己当了皇帝后整天提心吊胆，还不如作节度使快乐。石守信等人说，现在天命已定，谁还敢有异心呢？赵匡胤说，你们虽然没有异心，但如果你们手下人贪图富贵，一旦把黄袍加在你们身上，你想不干也不行呀！石守信等人领会赵匡胤的意思，大为震惊，次日即称病，主动要求解除军职。赵匡胤答应给他们以优厚的待遇，同他们结成儿女亲家，说这样就可以使“君臣之间，两无猜疑”，赵匡胤就把石守信等人调到外地去当节度使，脱离他们原来掌握的军队，这就是有名的“杯酒释兵权”。赵匡胤在解除石守信等人的军权之后，提拔了一批资历较浅，容易驾驭的人当禁军将领。但就是对这些人也严加控制，处处防范。
同时，赵匡胤还取消了殿前都点检和殿前副都点检这两个职务，由殿前都指挥、侍卫马军都指挥使、侍卫步军都指挥使，分别率领禁军，合称“三衙”，互不统属。禁军从此没有统帅，将领分别听命于皇帝本人。“三衙”长官都指挥使之下，各设副指挥使，都虞候，副都虞候各一员。真宗时，废除侍卫两司的都虞候之职。南宋时，殿前司掌管殿前各班、直和步、骑各指挥的名籍，侍卫亲军马、步军司分掌马军、步军各指挥的名籍。并负责属下军队的管理、训练、戍守、升补、赏罚等政令。“三衙”与枢密使所掌之兵权不同：枢密使有发兵之权，而无统兵之重；三衙有统兵之重，而无发兵之权。
三司使
三司是北宋前期最高财政机构，号称“计省”。唐末税法混乱，田赋、丁税的收入无法维持王朝的庞大费用，国家的财政收入主要依靠盐铁和度支。五代后唐明宗始设盐铁、度支和户部“三司”，宋初沿之。三司的职权是总管全国各地之贡赋和国家的财政。长官是三司使，其权位之重，与执政无殊，号称“计相”。《宋史、职官志二》说：
国初沿五代之制，置使以总国计，应四方贡赋之入，朝廷不预，一归三司，通管盐铁、度支、户部，号曰“计省”，位亚执政，目为“计相”。
三司之副长官为三司副使。宋太宗时，罢三司使，另设盐铁、度支、户都三使。真宗时，又罢三使，重设三司使一员，另设盐铁副使、度支副使和户部副使。盐铁之下设七案，即兵案、胄案、商税案、都盐案、茶案、铁案、设案等，掌管全国矿冶、茶、盐、商税、河渠和军器等。度支之下设八案：赏给案、钱帛案、粮料案、常平案、发运案、骑案、斛斗案、百官案，掌管全国财赋之数。户部之下设五案：户税案、上供案、修造案、曲案、衣粮案，掌管全国户口、两税、酒税等事。三司的附属机构，据《宋史·职官志二》载，有磨勘司、都主辖收支司、拘收司、都理欠司、都凭由司、开折司、发放司、勾凿司、催驱司、受事司等。由此可见三司职权之广泛，与事务之殷繁。北宋前期，全国财政支出大部分依靠三司，三司实际上取代了尚书省的许多职务。元丰改革官制时虽废三司仍归户部、工部管辖，其中胄案改置军器监，这些改革似较合理。但是财用大计毕竟不是户部所能尽办，因此，北宋末期又有总领财赋官及经总制使以别掌之。
北宋前期，中书门下主管民政，枢密院主管军政，三司主管财政，三者鼎足而立，彼此不相知，而大权集中于皇帝一身。神宗改制后，宰相实际上兼管财政。南宋时，宰相兼任枢密使，又兼管部分军政。这样，宰相重新握有民政、财政和部分军政之权。
监察机构
宋代监察机关，沿袭唐制，中央设御史台，下设三院，《宋史·职官志四》说：“其属有三院：一曰台院，侍御史隶焉；二曰殿院，殿中侍御史隶焉；三曰察院，监察御史隶焉。”御史台设有御史大夫和御史中丞。御史大夫名义上是御史台的最高长官，但宋初不除正员，只作为加官，授予其他官员。检校官带宪衔的，有检校御史大夫。元丰改官制后，一并除去。因而御史中丞便成为御史台的真正长官，称为台长；副长官是侍御史知杂事。御史官的职掌是“纠察官邪，肃正纲纪。大事则廷辨，小事则奏弹。”上至宰相，下至一般小官，都在御史监察弹劾之列。官阶低而任殿中侍御史，或监察御史者，称“监察御史里行”。此外，还设推官二员，专管审理刑事案件。三院御史上疏言事，评论朝政或弹劾官员，按规定必须先向中丞报告。仁宗时，刘筠任中丞后，御史言事就不必请示本台长官了①。
地方官的监察，由通判负责。同时，皇帝还经常派遣转运使、按察使、观察使到各地去监察，这些都属于外任御史。转运使本来是管理财政的，但也兼任监察官吏。南宋时，地方监司官职权加重，安抚使称帅臣，宰相外出巡事时，虽说是典州，亦必兼此职。后来在安抚使之上设宣抚、制置二使，不领州而位在诸路帅臣之上，成为一路之长官。开元代行省承宣布政司，开明代按察司制度之先声。
宋代的御史官人数没有定制，可多可少，随皇帝意旨而定，除御史中丞较固定外，其他御史可随时增减。
宋代的谏官称为司谏、正言。谏官的职责是向皇帝提出批评和建议，但实际上空有其名，未能履行其职。最终便混同御史，专司监察官吏。按规定，谏官每月要向皇帝报告一次，称为“月课”。他们可以把平时随便听到的一点情况就向皇帝报告，不必是否有据，当时称为“风闻弹人”。若奏弹不实，谏官不必受到惩罚。如果御史台的谏官上任后百日之内无所纠弹，则罢作外官或罚“辱台钱”。这种规定更助长了御史滥用弹劾权。例如宋神宗时御史唐垌（d^ng，音洞），曾面弹王安石，胡说一通，但神宗也不加责怪。所以，宋代的宰相大受牵制，无可奈何。按规定，台谏官不能由与宰相有关系的人来担当，更不能由宰相提名推荐，因此，台谏官与宰相的关系极为紧张。当时人说宰相与御史台是敌对的营垒，互相仇视。对于这种关系，王夫之在《宋论》卷4有一段评论说：
宰相之用舍听之天子，谏官之予夺听之宰相，天子之得失则举而听之谏官；环相为治，而言乃为功。谏官者，以绳纠天子，而非以绳纠宰相者也……仁宗诏宰相毋得进用台官，非中丞知杂保荐者毋得除授，曰：“使宰相自用台官，则宰相过失毋敢言者。”呜呼！宋以言语沓兴，而政紊于廷，民劳于野，境蹙于疆，日削以亡，自此始矣。御史官在宋代以前与台谏官分开，宋代实际上合二为一，主要用以监察官员，看其是否忠于皇帝，而不察其是否忠于职守。虽然历代均如此，但宋代尤为突出。宋代随着专制皇权的加强，谏官对皇帝的过失更不敢有所规劝，因而谏官与御史官实际上并没有什么区别，都是以弹劾官员为责，这种变化导致了后来台谏的合流。
由上所述，宋代中枢机构的行政、军事、财政、监察这四种大权分得十分清楚，而总之于皇帝。宋朝统治者的这些集权措施，日趋严密，甚至达到“细者愈细，密者愈密，摇手举足，辄有法禁”的程度。杨万里的《诚斋集》卷69记载了这样一件事：宋太祖曾令后苑造一薰笼，数天未成，太祖怒责左右，臣僚答以此事必须经过尚书省、本部、本寺、本局等许多关口，等到逐级办齐手续后覆奏，得到皇帝的批语“依”字，然后方可制造，宋太祖听后大怒，问宰相赵普说：“我在民间时，用数十钱即可买一薰笼。今为天子，乃数日不得，何也？”赵普回答说：“此是自来条贯，不为陛下设，乃为陛下子孙设，使后代子孙若非理制造奢侈之物，破坏钱物，以经诸处行遣，须有台谏理会，此条贯深意也。”太祖听后转怒为喜说：“此条贯极妙！”可见，宋代统治者订立各种“法制”的目的有二，一是使“政出于一”，“权归于上”，“一兵之籍，一财之源，一地之守，皆人主自为之。”①百官不过“奉法遵职”而已。于是，从中央到地方，“上下相维，如身使臂，如臂使指”，达到空前集中和统一；二是定为“祖宗之法”，要求子孙“谨守”，以保证赵家皇朝的长治久安。
诸寺监
九寺：指太常、宗正、光禄、卫尉、太仆、太理、鸿胪、司农、太府等寺。北宋前期，虽然保留了九寺的名位，但大部分已成闲官，而另外委派朝官以上一员或二员兼充“判本寺事”。其中只有大理、太常两寺还有一些职权。神宗时，九寺各专其职，并分设本寺的长官卿、少卿各1员以及丞、主簿1—2员。但各寺职务忙闲不均，宋徽宗时，王得臣在《麀史》卷下《谐谑》中有这样的记述：太府寺所隶场务众多，号称“忙卿”司农寺掌管仓库，号称“走卿”；光禄寺掌管祭祀供应酒食，号称“饱卿”；鸿胪寺掌管四邻各国朝贡，号称“睡卿”。南宋时，把光禄、鸿胪两寺并入礼部；卫尉、太仆两寺并入兵部。
诸监：宋代先后设置国子、少府、将作、军器、都水、司天等六监。宋初各监的基本情况是，国子监是全国最高学府，仁宗以后，成为掌管全国学校的总机构。少府监的主要职事巳划归文思院和后苑造作所，本监只管制造门戟、神衣、旌节等物。将作监也只管祭祀、供给牲牌、镇石、炷香、盥水等事，有关土木工匠的政令、京城的缮修都归“三司”修造案掌管。仁宗嘉祐三年（公元1058年），撤销“三司”河渠案，另设都水监，掌管修治河道之事。神宗熙宁六年（公元1073年），撤销“三司”胄案，另设军器监，掌管制造武器。司天监负责观察天文祥异、钟鼓漏刻，编制历书等。各监除司天监以外，都设“判本监事”1—2员，或设“同判监事”1员，以及丞、主簿等。神宗改革官制时，撤销了司天监，另设太史局，隶属秘书省。国子监正式设祭酒、司业各1员为正、副长官，主管国子学、太学、武学、律学的政令。又设丞1员，参领监事；设各学太学博士多员，分别讲授各种课程。南宋初，国子监并归礼部，重建太学，太学之学官时有增减。神宗改制时，除国子监外，各监都设监和少监作为正副长官，其下又设丞和主簿等，同时恢复了本监职权。
内侍省
内侍省是宋代宦官的总机构，另设入内内侍省以统辖亲信宦官。《宋史·职官六》说：“入内内侍省与内侍省号为前后省，而入内省尤为亲近。通侍禁中，役服亵近者，隶入内省。拱侍殿中，备洒扫之职，役使杂品者，隶内侍省。”入内内侍省的宦官职衔有都都知、都知、副都知、押班、内东头供奉官、内西头供奉官、内侍殿头、内侍高品、内侍高班、内侍黄门等。内侍省宦官职名有左班都知、副都知；右班都知、副都知；押班，内东头供奉官、内西头供奉官；内侍殿头，内侍高品、内侍高班、内侍黄门等。自供奉官至黄门，以180人为定员。凡内侍初补者，称为小黄门，经恩迁补者，则为内侍黄门。宦官的高级官称另有内客典使、延福官使、宣政使、宣庆使、昭宣使等。元丰改制后改为通侍大夫、正侍大夫、中侍大夫、中亮大夫、中卫大夫、拱卫大夫等。宋朝不准宦官参预政事，故专设官阶，使不与士人混淆。授官最高不过“留后”，平日只“供洒扫”。不过，从神宗朝起，又重用宦官，宋徽宗时，宦官竟握兵权。南宋时，重申禁令，不许宦官干预朝政，不准兼兵职，不准申请提领外朝官职。如违反规定者，要受到流放二千里或除名的惩处。与此同时，又规定外戚只准“奉朝请”，坐享富贵，不准预政，不准管军，不许通宫禁，不许接宾客，不得任文官或“二府”（中书和枢密院）的职务。对于女后，宋代统治者也认识到“贼根本，起皇后阁前”，因此宫禁严密，几乎把她们与外廷隔绝；在舆论上，宣传“女后不可使预事”，“勿专政于女后”的政策。这些做法都是接受汉唐以来外戚宦官擅权，扰乱朝政的经验教训。
翰林学士
宋代中央的文职机构有翰林学士院，这也是沿袭唐代制度的。唐代有翰林学士、知制诰，为皇帝亲信顾向之官，其地位很重要。到了宋代，又特定其资权，变成了一种清要而又显贵的官员了。宋代能入翰林学士院任职的，都是一些文学之士。学士中资格最老的称翰林学士承旨，其下称翰林学士、知制诰。承旨不常设，其他学士也无定员。学士院的职权是负责起草朝廷的制诰、赦敕、国书以及宫廷所用文书，还侍皇帝出巡，充顾问。实际是皇帝的秘书处和参谋官员。《通考·职官考八》云：“其为翰林学士者，职始显贵，可以比肩台长，举武政路矣！”其他官员入院而未授学士，即称“直院学士”。如果学士缺员，由其他官员暂行院中文书，则称“学士院权直”或“翰林权直”。《宋史·职官志二》云：“凡他官入院，未除学士，谓之直院学士，他官暂行院中文书，谓之权直。自国初至元丰，官制行，百司事失其实，多所釐正，独学士院承唐旧典，不改。”冠有翰林名号，而不属于学士院，专门为皇帝讲解儒经者，称“翰林侍读学士”或“翰林侍讲学士”，官阶较低者称“崇政殿说书”。神宗后屡有变化，称为经筵官，一般为他官的兼职。北宋前期，翰林学士被委任他职者，如任知开封府、三司使之类，并不归院供职，故必须带知制诰职者，才真正掌管诏命。直接替皇帝起草麻制、批答及宫廷内所用之词，称为“内制”；若单称知制诰，奉皇帝或宰相之命，分房起草官员升迁、磨勘、改换差遣等制词，则称为“外制”，总称“两制”。神宗元丰改制后，翰林学士虽不再另任他职，但仍带知制诰。遇缺，则以侍中、给事中、中书舍人等兼直学士院。南宋时，有以尚书兼权翰林学士，而不带知制诰的。
馆阁学士
馆阁学士，是宋代特殊的制度之一，除某某殿大学士、学士多为执政大臣之荣衔外，还有龙图阁、天章阁等阁学士、直学士、待制，名为典司秘籍，为文学侍从官。其实，凡朝官出任外官，都带这种头衔，并非兼职之义。又有直秘阁等官称，名为馆职，是须经过考试的，称为入馆。明清制度，进士一部份因考试优等而入翰林院的，称为馆阁之选，就是由此而来的。但宋代后期的直秘阁，是其他官员的兼衔，名为贴职，并不被看重。宋洪迈《容斋随笔》卷16说：
国朝馆阁之选，皆天下英俊，然必试而后命，一经此职，遂为名流，其高者曰集贤殿修撰，史馆修撰，直龙图阁，直昭文馆、史馆、集贤院秘阁；次曰集贤秘阁校理。官卑者曰馆阁校勘、史馆检讨，均谓之馆职。记注官缺，必于此取之，非经修注，未有直除知制诰者，官至员外郎则任之，中外皆称为学士。及元丰官制行，凡带职者，皆迁一官而罢之，而置秘书省官，大抵与职事官等。
此外，宋代还有一种“殿学士”的衔称，包括观文殿大学士、学士、资政殿大学士、学士、端明殿学士等。殿学士的资望极高，无职守，无典掌，只是出入侍从，以备顾问而已，然非常人可充任。《通考·职官考八》说：
观文殿大学士，非曾为宰相不除；观文殿学士、资政
殿大学士及学士，并以宠辅臣之位者；端明殿学士，惟学士之久次者始除。
可见宋代的“殿学士”是专门作为高官、宠臣的荣称，一般官员是不可能“荣任”的。
下面再谈几种在京师服职的文武官员。
宋代在京服职的文官，按其官阶分为京官和升朝官二等。唐代从宰相以下在京师做官者，均称之为“京官”。其中常能朝见皇帝的称为“常参官”，此外称为“未常参官”。宋代的京官含义又有不同，仅指不常参的低级文官，实际类似唐代的“未常参官”。这类京官的寄禄官，宋初有秘书省的著作佐郎、大理寺丞以下到秘书省校书郎、正字、将作监主簿等。宋神宗改革官制，自下而上有承务郎、承奉郎、承事郎、宣义郎、宣德郎（徽宗政和间改称宣教郎）等五阶，其官品为从九品、正九品和从八品。宋代初年，由吏部主管京官注授差遣事宜。太宗时设差遣院，与升朝官一起，由差遣院委派差遣。神宗改制后，废除京官之称，规定在法律上和一般公文中都称“承务郎”以上，不过时俗仍沿旧习称京官。
唐代的常参官在宋代称为“升朝官”。这是对可以朝见皇帝和参加宴坐的中、高级官员的总称。北宋前期，文臣自太子中允，武臣自内殿崇班以上均为升朝官。神宗改革官制后，文臣自通直郎到开府仪同三司，武臣自修武郎到太尉，为升朝官。又改侍从官以上官员每天赴垂拱殿朝见，称为“常参（日参）官”；朝廷各司的朝官，每五天一次赴紫辰殿朝见，称为“六参（每月六次）官”；另一种是每逢朔（初一）、望（十五）赴紫辰殿朝见，称为“朔参官”。
武官依其官阶分为横班、诸司使、使臣三等。
宋初武官处以“三班”者，称“祇应官”，有左、右供奉班。太宗时因资品少，又陆续创设三班借职、三班奉职（原殿前承旨）、左右班殿直、左右侍禁、东西头供奉官，称“小使臣”；内殿崇班、内殿承制以及阁门祇候，称“大使臣”。大、小使臣都由三班院统辖。徽宗政和二年（公元1112年），其他武官都改称“大夫”或“郎”，唯有使臣依旧不改。宋高宗时重定武阶，其中小使臣八阶，大使臣两阶。
宋初承后唐旧制，在三班之上设诸司使、副使，当时尚有正官担任实职，但后来逐渐变成阶官。自皇城使至供备库使，共四十使，是诸司正使；其副职是诸司副使。《宋史·职官志九》云：“皇城使以下二十名谓之东班，洛苑使以下二十名谓之西班。初犹有正官充者，其后但以检校官为之。”东班和西班是因朝参时班位的排列方向而得名。诸司使、副使，到徽宗政和二年（公元1112年）改用新名，《宋史·职官志九》云：“政和二年，乃诏易以新名，正使为大夫，副使为郎。”东西班官员都是正七品。
比诸司使更高的武阶是横班，或称为横行，也有正、副使之分。正使是内客省使、客省使、引进使、四方馆使、东上阁门使、西上阁门使；副使是客省副使，引进副使、东上阁门副使、西上阁门副使等，共十阶。朝参时位在东班前，列成横行。政和二年（公元1112年），亦改正使为大夫，副使为郎，共十二阶。政和六年（公元1116年），又增置宣正大夫、宣正郎、履正大夫、履正郎、协忠大夫、协忠郎、翊卫大夫、翊卫郎、亲卫大夫、亲卫郎等十阶，通称为横班。正使为正五品到正六品官，副使为从七品官。
乾道六年（公元1170年）孝宗欲清阁门之选，置阁门舍人十员，以待武举之入官者，掌纠察殿廷礼仪失制，并兼侍立，若皇帝驾幸，作为随从，称为“阁职”，有如文官之馆职。此职先由中书省召试，然后任命。淳熙间，又置看班祇候，由忠训郎以下、秉义郎以上充任；阁门祇候，须由胸怀韬略，善弓马，并在边境任过职者充任。宋宁宗时，特别重视此类官员的选任，《宋史·职官志六》说：“庆元初，申严阁门长官选择其属之令，非右科前名之士不预召试，盖以为右列清选云”。凡带阁门之职者，均称为“阁职”。
武职充任最亲信的近侍为带御器械，这是因为五代时皇帝多在军中，故有此习惯。宋代沿袭，非极亲近之人，不令其在左右持带武器作侍卫。《宋史·职官志六》说：“宋初，选三班以上武干亲信者佩櫜■、御剑，或以内臣为之，止名“御带”。咸平元年（公元998年）改为“带御器械。”宋仁宗景祐二年（公元1035年），定其人数不得超过6人。《职官志六》又载绍兴七年（公元1137年）枢密院奏言：“带御器械官当带插。”宋高宗说：“此官本以卫不虞，今乃佩数笴骹箭，不知何用。方承平时，至饰以珠玉，车驾每出，为观美而已。他日恢复，此等事当尽去之。”虽然绍兴二十九年曾再次诏增带御器械4员，实际上仅作为装饰而已。
又有几种中央派出的外任官、与前代有所不同，必须说明：
宋代以节度使和观察使合称“两使”。自唐末以来，节度使之权虽重而除授极滥。宋代派文臣知军州事、代替节度使之职，于是节度使之权虽尽去，而官位反而提高，只有亲王外戚及前任将相大臣中有特殊资望者，方授以此官。但名为某某道或某某军节度使，实际并不履任。例如元丰中，镇江军节度使检校太傅韩绛为开府仪同三司、判大名府，其中镇江军节度使为虚衔，判大名府才是实际职务。凡节度使兼中书令或侍中或中书门下平章事者谓之使相，检校官加节度使出判府州者，亦谓之使相。节度观察留后本是唐代藩镇以其亲信留充后务之称，作为次于节度使一级的官名，后改为承宣使。此外，观察、防御使、团练使以及刺史都作为虚衔，虽带某州之名，但并不履某州之任，名为“遥郡”。
宋代的节度使、观察使名存实亡，但两使之下的判官、支使、掌书记、推官等幕职却依然如故，就连防御、团练、军事州都仍有幕职，作为入官的初阶，这是一种奇特的制度。判官也有称签书判官厅公事的，简称签判。签判之下的幕职官，其实都是闲职。
兵制
宋代的兵制非常复杂，有禁军、厢军、乡兵、蕃兵之分。维护宋代封建政权的主要军事力量是禁军。保卫京城、戍守边境、对外作战、对内镇压人民，主要是依靠禁军。禁军原来是皇帝的卫兵。禁军的名称始于唐代，当时数量很少。五代的皇帝许多是由节度使爬上来的。他们登上了皇帝的宝座以后，往往把他们原来统率的军队调到中央当禁军，作为自己的亲兵。后梁朱温时，已经有“侍卫亲军”的名号。到了后汉，侍卫亲军的统帅——侍卫亲军马步军都指挥使就握有很大的权力。后周柴荣为了加强中央的权力，除了保留侍卫亲军以外，又下令各地选募壮士到开封，由当时任殿前都虞候的赵匡胤挑选武艺高强的编为殿前诸班，也作为禁军，而且比侍卫亲军更见信用。宋代在首都设殿前司，置都指挥使、副都指挥使、都虞候各一人，其职掌据《宋史·职官志六》说：“掌殿前诸班直及步骑诸指挥之名籍，凡统制、训练、番卫、戍守、迁补、赏罚，皆总其政令。”五代后周时，本设有都点检、副都点检之官，位在都指挥之上，因为赵匡胤在北周时任过“都点检”，故即位之后不复置。此外又设环卫官，共十六卫（如左右卫、左右金吾卫等），各卫有上将军、大将军等官。
厢军、乡兵和蕃兵都是地方部队，一般不离开本地，乡兵主要是河北、河东（山西）、陕西等地为防御辽和党项而设的；蕃兵从西北地区少数民族中召募。这两种军队数量不多，力量分散。厢军遍布各地，数量很大，但是不进行军事训练，没有什么战斗力，主要供地方上役使，实际上是一种役兵。
附：宋代中央官制简表
〔附注〕：本表据《宋史·百官志》制。
第三节 地方官制
宋代的地方官制，初期基本上沿袭唐五代旧制。行政机构分州、县两级。宋太宗以后，又把全国分为若干路，路相当于唐代的道、元代的省。这就变成为路、州、县三级。
县是地方行政机构最低一级，自秦汉以后，历朝相沿不革。宋代的县，设县令、县尉，作为一县的长官。大县还设有主簿一员。《长编》卷11载，开宝三年（公元970年）规定县官的定制：“县千户以上，依旧置令、尉、主簿，凡3员；户不满千，止置令、尉各1员，县令兼主簿事；不满四百，止置主簿、县尉，以主簿兼知县事；不满二百，止置主簿，兼县尉事。”神宗熙宁以后，令二万户以上的县增置县丞一员，县丞次于县令而位在主簿、县尉之上。南宋时则取消县丞。宋制县的长官称县令。但往往看到史志记载多称为知县，这是宋代地方官制的特点。知县就是知县事的简称。据《长编》卷4载，宋代为了加强对地方政权的控制，从乾德元年（公元963年）开始“命大理正奚屿知馆陶县、监察御史王祐知魏县、杨应梦知永济县、屯田员外郎于继徽知临泛县。常参官知县，自屿等始也。”这是由皇帝直接委派京官带本官去掌管一县之政，即所谓知县事，也就是一县的主要长官。知县有别于县的本官县令，因为是差遣。
州等于秦汉时的郡，隋唐以后改称为州。州的长官，隋唐皆设刺史。赵匡胤立宋初年，鉴于唐末五代之患，削州镇之权，“令文臣知州事”，其后，派二品以上的官员充任一州的长官；主要也是为了便于皇帝的直接控制。为了更有效地加强控制，又设通判与知州相互牵制、监督。《长编》卷4载，宋太祖乾德元年（公元963年）“始命刑部郎中贾玭等通判湖南诸州”，当时因为湖南刚刚平定，多留用后周时的旧官员，于是宋太祖才命刑部郎中贾玭等通判湖南诸州，意在控制这批留用官员。后来发展成为牵制、监视州府长官的一种定制。《宋会要辑稿·职官》卷47说：“通判，州各1人，与长吏均理，州府之政，无不统治，藩府或置两员，广南小州有试秩充通判兼知州者。”又云：“知州，掌郡国之政令，通判为之贰。”通判这种官的权位有些特殊：论官位，通判在知州之下，仁宗以前规定，朝官充通判者，历两任即可升为知州，天圣六年（公元1028年）改为三任方得充知州；论职权，则通判不但可与知州同理一州之政（州府公事须经知州与通判签议连书方许发下，凡兵民、钱谷、户口、赋役、狱讼听断之事，与守臣通判签书施行），而且，作为皇帝的耳目，所部官有功过及职事修废，可直接通达皇帝。因此不能简单地认为通判就是知州的副职，当时人视之为“监州”，则更符合其身分。
宋代以府、州、军、监并称。大体说，凡政治、经济、军事三者兼重的地方设府，有驻重兵的军事地区设军，工业区如煮盐、冶铁等重要地区设监。府的地位比州略高一些，因此，稍大的州，则多升为府，升府的州，一部分是沿袭唐五代旧名，一部分是因为皇帝未即位时所封或曾是任官之地。派往知府者一般都是比较重要的官员。
军在唐代是一种军区，只管兵戎，五代以后，逐渐与行政区没有多大差别，至宋代则成为兵、民、军、政合一的行政区域。凡是唐代节镇所在仍保留其军号，也有加给新改的军号，这种称为节度州。但另有一种称军的地方，不是节度州，而是由县升的，或领数县，或并不领县。这种军往往仅比县略高一级。设军的地方，一般是在边境，也有是在关隘要地。宋太宗时期，军的建置最多，总共有34个，其中在河北、陕西与契丹、西夏接壤的边境所建置的就有15个。在边境地区设军，是为了适应制御外敌的需要，而在内陆的关隘口设军，则主要是为了易于弹压兵民的叛乱。例如彭州灌口镇（今四川彭县），乾德四年（公元966年）置永安军，后一度废为县，太平兴国三年（978年）改称永康军，据《长编》卷274载，其批文称“永康军正控两山六州军隘口，昨据张商英奏请废为导江县。若非军官，实不足弹压，可令复旧。”五代的军，治所与县治同处一所，而隶属于州；宋代因削藩镇兵权，取消支郡制度，于是军便得与州府并列。至于监，实际上与县差不多，但因其直属京师，不为州县所辖，因而也同列于州。监亦有领县者。府、军、监的设官，大体与州相似，《神宗正史职官志》说：“知州事，通判州事各1人，府、军、监事如州，视地望重轻，以资级应选省充。”
为了统治的便利，宋代还把全国分为若干路。今据《宋史·地理志》所载，并依《太平环宇记》、《元丰九域志》校补，制成“宋代行政区域表”。路的建置是依据元丰时设置的23路，加上徽宗崇宁时重设的京畿路，共24路。
宋代的地方行政单位名称是非常复杂的，路之下有府、州；府、州之外又有军、监。府也有与节度军号同的，也有不同的，节度州有不改府的，升府之后也有不立节度军号的。
路的划分，起初并非作为行政区域而设置的，因此，路一级的官僚机构，便不成体制，设官无定式，无定员，甚至连驻地、辖境、名称都随时变动。大体上说，路的官僚机构，主要有四个监司，称为帅、漕、宪、仓。这些官员均由皇帝委派。帅也称为安抚使，是一路高级军政长官，照例由文臣充任，但往往带都总管衔，统辖军队，掌管兵民、军事、兵工工程诸事。南宋的安抚使改为帅司，兼管民政。漕是转运使，其本职是经管一路财赋，保障上供及地方经费的足额。为了履行其本职，就有必要巡察辖境，稽考簿籍，举劾官吏。久而久之，转运使便成为事实上的大行政区（路）的监司官。不过，转运使的品秩不很高，而地方长官如知府、知州，还可能是前任的执政官，品位在转运使之上。在职权上转运使较为广泛，而在体制上却不能完全以下属对待府州。这与汉代的州刺史与郡守的关系略同。南宋改为漕司。与转运使平行的又有提点刑狱公事及提举常平司两种，前者管司法，称为宪；后者管赈荒救济事宜，称为仓。此外，又在安抚司中设走马承受1员，有事可直接向皇帝报告，不经安抚使之手，事实上与唐代的监军相似。所以每路有四个系统的长官，职权互相不同，而又不能认真负责。
对于地方官僚体制，《宋会要辑稿·职官》42有较明确的记述：大中祥符二年（公元1009年）十一月，真宗诏论监司失察罪时说：
分天下为郡县，总郡县为一道，而又总诸道于朝廷。委郡县于守令，总守令于监司，而又察监司于近臣，此我朝内外之纪纲也。故欲择守令，必责之转运，必责之近臣。既严连坐之罪，又定举官之赏，而失察者又有罪，赏罚行，纪纲正矣。
监司是统领州县守令的长官，《哲宗正史职官志》的记载说：
诸州府置知州事一人，州、军、监亦如之，掌总领郡务……凡兵民之政，皆总焉。属县事、令丞所不能决者，总而治之。又不能决，则禀于所隶监司，及申省部。
转运使有权管一路之政，但因宋代州府长官常是二品以上的朝官带本官充任，因而有时转运使的官位低于州府长官，这就给转运使在行使职权上造成困难。因此，大中祥符五年（公元1012年）规定，凡是大两省官以上充任转运使的，州府公文必由转运使、副使申转；若是观察使以上知州府的，州府公文不必经由转运使。于是路与州府长官的关系就以品秩高低来决定，这样的地方机构，自然会出现许多紊乱的现象。
宋代地方驻军指挥则有都总管、副总管、都钤辖、副钤辖、都监、副都监三级，或守臣兼充，或武臣充副职。至于沿边地区则置都巡检、巡检。南渡以后，多采用临时措置，各军将领分别给以统制，同统制、副统制、统领、同统领、副统领等名号、其下则有正将，副将、准备将等名，这些都是偏禆之职。
宋代的州、县衙门中，除了中央所委派的官员外，还有很大数量的吏。在州一级政府里，有孔目官、勾押官、开拆官、押司官，粮料官等等。在县衙门里，有押司、录事、手分、贴司等。吏的来源有的是召募，有的是差派，绝大部分从地主阶级中选充。有的吏是世袭的，父死子继。吏的名目繁多，最主要的职责是经手征收赋税，处理狱讼。他们上下其手，趁机敲榨勒索。吏是封建统治集团中一个重要而不可忽视的组成部分。
在县以下，还有乡和里。乡、里虽然没有正式的政权机关，但是宋代统治者依靠乡间地主，统治和控制广大农民。据《文献通考·职役考》记载，北宋政权建立以后，就差派乡村的地主当里正、户长和耆长。里正、户长负责“课督赋税”。耆长则专司“逐捕盗贼”。总之，这些乡村最基层的小吏，其职责有二：一是榨取钱物，二是弹压农民。
宋代的地方官制，有异于前代的，大体有四个方面：
第一、府州设通判。其用意在于对地方官吏的监督。通判实际上是皇帝安插在府州官僚机构中的耳目，以牵制这级官吏的一切行动。
第二，地方官由文人充任。自宋太祖开始，即以“文人知州事”。太宗初年，与辽冲突很厉害；但西北边陲的官员仍由文人担任，这主要是怕武人专军事之权，容易独霸一方，反叛朝廷。
第三，宋代的地方官任期三年；三年任满即走，即所谓“三年一易”。严格地说，宋代没有真正的地方官。地方官多为临时差遣，当了三年就得离开任地，又不准本地人在本地当官。所以没有一个官吏能够真正熟悉地方的情况。
第四，恢复县尉。县尉是管军事的。五代时，各县军事由节度使派一个镇将专管，宋代改为县尉，其权力与镇将相差甚远，只管地方治安之类和诉讼等事。
以上事实说明，宋代皇帝不但控制了任命地方官员的权力，而且将各府、州、县的行政权、司法权、财政权、军事权全部集中到中央，使得中央集权对地方的控制大大加强了。这样，自唐末五代以来藩镇割据的趋势便被消灭了。但是，宋代这种削弱地方权力，并不是削弱地方镇压人民反抗的力量，而是把镇压人民的权力分离出来，由专人分管。并依县之大小，分别派遣武装弓手，专司镇压。按当时规定：县一万户以上者，派武装弓手50名，七千户以上者40名，五千户以上者30名，三千户以上者25名，二千户者20名，一千户者15名，不满一千户者10名。这类事情由县尉专管，若“强盗”较多之处，武装弓手无法抵御的，要随即上报，由朝廷另派兵马镇压。
总之，宋代有一整套以扩大皇权为中心的封建官僚机构，这套官僚机构在宋太宗时就已经比较完整地建立起来了，以后就越来越扩大。元丰改制时撤销了一些重叠的机构，表面上恢复了三省制度，但到北宋末年，蔡京执政，官员又大量增加，机构也庞杂起来了，南渡以后，沿旧不革，所以《宋史·职官志》说：“吏既滥冗，名目紊杂”。
附：宋代地方官制简表
第四节 宋代的选官制度
宋代官吏的选任，沿用唐代的科举制度，但宋代由于经济
上的发展和门阀制度的衰落，科举考试向庶族地主及中小地主知识分子广泛开放。对于士大夫，正如陈傅良在《答林宗简》所说的“家不尚族谱，身不重乡贯”①，只要文章、诗赋合格，就可录取。这是扩大统治阶级基础的重要措施。
宋代的科学，和唐一样，有常科、制科和武举。但是，考试的科目、内容和方法则作了多次的变化，有关考试的规定也日益严密。
北宋初年，常科的科目较多，据《宋史·选举志》载：
初，礼部贡举，设进士，《九经》、《五经》、《开元礼》、《三史》、《三礼》、《三传》、学究、明经、明法等科、皆秋取解，冬集礼部，春考试。合格及第者，列名放榜于尚书省。
这些科目，除进士科外，其他科目总称诸科。那时，各州县都没有学校，仅京城开封设有国子监。在国子监学习的都是官僚子弟，人数不多，有些人只是挂名而已。所以考生的来源主要靠州县贡举，每年秋天，各州举行考试，将合格的学生解送礼部，称为“取解试”。第二年春天，礼部进行考试，称为“礼部试”，又称“省试”。省试的内容基本上与唐代一样，进士重诗赋，诸科重帖经、墨义。
庆历四年（公元1040年），宋仁宗根据范仲淹、宋祁等人的建议，令各州县设立学校，并规定在校学习满三百天的人，才能参加取解试。前科曾解送而落第者，在校学习可减为一百天。省试分试策、试论、试诗赋三场。以三场的全部成绩作为录取的根据。不考帖经、墨义。由于这些规定触犯了贵族官僚的利益，遭到他们的强烈反对。仁宗只好下诏废除入学年限，恢复了旧有的考试制度。
宋神宗熙宁年间（公元1068年——公元1077年），王安石参知政事，实行变法，对科举制度也进行了重大的改革，废除考诗赋、帖经、墨义。每个考生在《易》、《诗》、《书》、《周礼》、《礼记》中任选一经，兼治《论语》、《孟子》，每试四场，考试方式是试策、试论、及经文大义。这样的考试，每个考生必须通晓经义，又有文彩，才算合格，不象原来的墨义那样，只要初浅了解经义就可应付。
为了进一步通过学校培养和选拔人才，王安石又着手整顿太学。将太学生分为三等：外舍、内舍和上舍。以考试的成绩和平时的表现作为升舍、应试和授官的根据。这种制度称为“三舍法”。
公元1085年，神宗病死，哲宗继立。在高太后的支持下，司马光入朝执政，他一上台就陆续废除各种新法。元祐四年（公元1089年），将进士分为经义和诗赋两科，罢试律义。诗赋进士，必须在《易》、《诗》、《书》、《周礼》、《礼记》、《春秋左传》中任选一经；经义进士必须选习二经。两种进士都是以四场成绩定高低。经义进士以经义定取舍，诗赋进士以诗赋为去留，名次则参考试论成绩评定。哲宗亲政以后，对司马光的作法全部否定，绍圣元年（公元1094年）进士罢诗赋，专习经义。
宋徽宗崇宁三年（公元1104年），又将王安石的“三舍法”推广到全国，并诏令天下，以后科场取士，全由学校升贡，废除州郡发解及礼部试等办法。按照当时的规定，官僚子弟可以免费入学，而普通百姓则要经过多次考试合格才能入学，才能升舍、授官。时人指责这种取士方法是“利贵不利贱，利少不利老，利富不利贫”。因为反对的人很多，宣和三年（公元1121年）不得不宣布罢“三舍法”，令开封府及诸路均以科举取士。高宗南渡以后，沿袭不改，惟于建炎二年（公元1128年）恢复司马光时的诗赋和经义两科进士，至宋末不革。
宋初科举，仅有两级考试，一级是各州举行的取解试，一级是礼部举行的省试。取解试由各州的判官及录事参军主持，省试则由皇帝选派的官员主持。据叶梦得的《石林燕语》卷8和《长编》卷14记载：开宝六年（公元937年），翰林学士李昉知贡举，录取进士、诸科及第者38人。召对时，进士武济川、《三传》刘睿，“材质最陋，对问失次”，太祖把他们黜落了，因为武济川是李昉的同乡，引起了太祖的怀疑。又因下第进士徐士廉击登门鼓，控告李昉“用情取舍”，并建议举行殿试。太祖即下诏，令已被录取的和从考试终场而未被录取的考生中选出195人，在讲武殿出题重试，太祖亲自主持。复试结果，中进士26人，诸科101人，皆赐及第。原来李昹录取的人中，却有10人落选。为此，李昹受到了降职为太常卿的处分。从此，殿试成为科举制度的最高一级考试。开宝八年（公元975年），宋太祖再次举行殿试，这一年省试第一名是王式，殿试时王嗣宗成了第一名，而王式则落到第四名。从此开始，省试与殿试分为两榜，并有省元与状元之别。宋太祖举行殿试的目的，是为了革除“科名多为势家所取”的弊病。
宋代的科举，最初是每年举行一次，太平兴国三年（公元978年）冬，各州考生都已集中礼部，因为太宗要亲征北汉，第二年春天的省试只好停止。此后，每隔一年或二年举行一次。英宗治平三年（公元1066年），朝廷因每年一次应接不暇，又举子年年跋涉，十分劳苦，才定为三年一次，以后成为定制。至于录取名额，太祖时士大夫还不热衷于出仕为宦，朝廷取士也比较严格，每次录取进士少则几人，多者200多人，平均每次录取近48人。宋太宗时，因州县缺官，大规模录用士人，参加省试的举人往往多达一、二万人，每次平均录取进士230人。以后录取人数不断增加，据《通考·选举考》记载，宋真宗咸平三年（公元1000年），录取进士409人，诸科1，129人，总人数达1，638人。比太宗太平兴国二年录取人数多两倍以上。由于宋代科举，一经录取，立即授官，录取人数太多，必然出现“官吏猥众”的局面。所以，仁宗时规定：“礼部奏名，以四百名为限”。但是这个规定后来逐次突破，至徽宗时期，每次平均多达680多人。
宋代科举登第者大部分出身于乡户，即一般地主和殷富农民，一部分为工、商子弟。北宋苏辙在《上皇帝书》中说：“今世之取人，诵文书、习程课，未有不可为吏者也。其求之不难，而得之甚乐，是以群起而趋之。凡今农工商贾之家，未有不舍其旧而为士者也。”虽然宋代封建法律一般禁止工商本人应举做官，但对其中的“奇才异行者”，也允许参加科举考试。这与西汉规定“市井子孙不得仕宦为官”不同。王辟之的《渑水谈燕录》卷3载，北宋时，曹州商人于令仪的子侄多人考中进士。又洪迈的《夷坚丁志》卷6载，南宋时，建安人叶德孚买田贩茶，后获得“乡荐”（即取得参加省试的资格），娶宗室女，授将仕郎。饶州鄱阳士人黄安道，应举累试不中，改营商业，成为“贾客”，后又预乡荐，参加礼部试，终于登第。另外，宋高宗绍兴十八年（公元1148年）《题名录》载，这年中榜的330名进士的姓名、籍贯，其中城市出身者，不到30人，宗室25人。宋理宗宝祐四年（公元1256年）《登科录》也记载了这年中榜的601名进士的详细情况。据统计，这些进士中，除少数情况不明和宗室以外，大多数出身于乡户，其中县坊出身者不到20人，祖或父有一代做官者有113人，祖、父两代做官者有23人，曾祖、祖、父三代都做官者8人，这三部分进士合计144人。此外，还有宗室73人。在这些人中，祖、父两代不曾做官的33人，祖或父有一代做官的有23人，祖和父两代做官的3人，曾祖、祖、父三代都做官的14人。这就是说，601进士中，平民家庭出身的有417人，官僚家庭出身的有184人。这一情况显示，在科举登第者中，世代做官的子弟居于少数，大多数进士来自平民家庭。造成这一情况的主要原因是中、高级官员子弟可以通过恩荫得官，无需寒窗苦读，与士庶竞争高低。只有少数官僚子弟以科举登第为荣，在恩荫补官后又参加科举考试；还有个别子弟，拒绝恩荫所授官职，而直接应举。
宋代的科举考试，实行试卷糊名弥封和誊录法，比较有效地防止考官在评选时作弊。唐代的科举考试，因试卷前写有举人的姓名、籍贯等项，世家豪族仍可靠其特权，在发榜前知其是否录取，考官也可从中耍弄手法，拉拢亲信。武则天时，因吏部选举多有不实，便命令应试举人自己将试卷上的名字糊起来，暗考以定等第。但是此后并未形成一种制度，考官在录取中，仍然“兼采时望，不专词章”。北宋初年，仍沿袭唐代这种风气，同时考生“投卷”也很盛行。主考官将去贡院的时候，达官贵人可以向他推荐人才，称为“公荐”。考生录取后，要向主考官谢恩，称主考官为“师门”、“恩门”，而自称“门生”。为了防止权贵干扰，考官徇私，师生结党，赵匡胤和他的继承人采取了许多有力的措施，据《宋会要辑稿·选举三》记载，建隆三年（公元926年）九月规定：“今后及第举人，不得辄拜知举官子孙弟侄”，“兼不得呼春官（这里指知贡举官）为恩门、师门，亦不得自称门生。”李焘《续资治通鉴长编》卷4也载，乾德元年（公元963年）九月规定：“礼部贡举人，自今朝廷不得更发公荐，违者重置其罪。”《通考·选举考三》载：宋太宗淳化三年（公元992年），苏易简知贡举，“既受诏，径赴贡院，以避请求”，以后便建立了锁院制度。同年殿试，礼部奏名合格进士，采纳将作监丞陈靖的建议，初次实行“糊名考校”法。即在举人考前先糊其试卷上的姓名，籍贯等项，在决定录取卷后，再拆弥封，查对姓名、籍贯，借以杜绝考官“容私之弊”。咸平二年（公元999年），礼部试时，选派官员专司封印卷首。明道二年（公元1033年）七月，仁宗“诏诸州，自今考试举人，并封弥卷首”。从此，糊名考校就不仅施行于殿试、省试，也施行于诸州取解试了。在实行弥封制不久，又发现考官指使举人在试卷上暗作记号，有时考官还可以辨认字画。后来，根据袁州人李夷宾的建议，将考生的试卷另行誊录，大中祥符八年（公元1015年）专设誊录院，派书吏将试卷抄成副本，考官评卷时只看副本。试卷弥封、誊写法的实行，应举者考试成绩的优劣“一决于文字”，这样，总算有了一个比较客观的标准，从此，贵族官僚子弟和平民子弟同等对待，贵族、官僚利用科举世袭的特权被取消了。事实证明，弥封、誊录法是中国封建社会中行之有效的考试方法之一，它对选拔人才曾经发挥过积极的作用。但是，到了北宋后期，特别是南渡以后，由于宋王朝的腐朽，科场舞弊层出不穷，糊名、誊录也就流于形式了。
宋真宗时，监察御史张士逊任考场巡捕官，因有亲戚应试，向主考官提出辞职，以避嫌疑。真宗立即下诏：自今举人与试官有亲嫌者，移试别头。即另设考场、另派考官。这种做法唐代已有，但只限于省试，也不是定制。宋代别试成为一种制度，范围也扩大了，州试省试都相继实行。
宋代的知贡举（主考官）不是固定的，而是采取临时差遣，年年不同，不常任。唐代一般固定以吏部考功郎中、员外郎或礼部侍郎为主考官，而宋代任何官员都可以充任，并另增派权知贡举（副职）若干人，互相监督。
宋代的制科远不如唐代之盛。太祖乾德二年（公元964年）设贤良方正、能直言极谏等科，真宗景德二年（公元1005年）增为六科，仁宗天圣七年（公元1029年）又增为九科。但是由于种种原因，制科曾多次停罢，有时虽然举行，但应诏者极少。在宋王朝统治的321年中，制科御试仅有22次，被录取的不过41人而已。至于书判拔萃、词学兼茂、博学宏词等科，完全是为了选拔草拟朝廷日用文字，诸如诏诰、章表、赦敕、檄书之类的人才，无论是考试内容或考试方法，和制科都是不一样的。
宋朝统治者对于那些多次应试而不第的举人实行“特奏名”法，特赐各科“出身”。唐末王仙芝起义时，进士“不得志者”如敬翔、李振等人，加入了起义军。为了防范失意士人心生异志，宋代统治者“广开科举之门，俾人人皆有觊觎之心，不忍自弃于盗贼奸宄”。所以宋太祖开宝三年（公元969年）三月规定，凡举人参加过十五次以上考试终场者，特赐本科“出身”。从此，士大夫潦倒不第者都“觊觎一官，老死不止”。这是“特奏名”法之始。宋真宗景德二年（公元1005年）三月，又赐特奏名五次以上应试者本科等“出身”，年老者授将作监主簿。由于特奏名的数量日益增多，“英雄豪杰皆汨没消靡其中而不自觉”，所以，“乱不起于中国，而起于夷狄”。这是宋代统治者为防范士大夫卷入农民起义而采取的措施之一。
宋代的武科，始于仁宗天圣八年（公元1030年），仁宗亲试武举12人，据《宋史·选举志》记载，先试骑射，然后试策，“以策为去留，弓马为高下”。可是不久就停止了。后来，虽然也曾设立武学和恢复武举，以马射、步射、武艺、策略作为教学和考试的内容，但是并不为人重视。直至孝宗乾道五年（公元1169年），武举殿试之后，才和文举一样赐给黄牒。这科共选33人，第一名赐武举及第，其余并赐武举出身。但是，此后的武举并没有选拔出什么人才，只是为一些人提供进身之阶，于国家毫无意义。
除了通过科举考试选拔官员外，宋代仕途中还有几种与前代不甚相同的制度必须特加说明的。
第一，荫补：宋代以恩泽而得官的不止于直系子孙，而且可以推到旁支、异姓，甚至于门客。得荫补的机会有大礼荫补、致仕荫补、遗表荫补等。所以一遇郊祀之年，就有许多人涌入官序之中，增加了官僚机构的壅滞之弊。
第二，磨勘：所有在官场任职的人，经过一定时期，都可以申请叙迁。经查明其资历与叙迁的规定相符，不需视其在职务上有何特殊表现，都可以逐步上升。名为磨勘，实际只是例行公事，不过是防止伪造文件和日期而已。
第三，请郡：宋代高级朝臣，可自己申请到愿意去的地方任知州，借以休养。这与唐代出任刺史多带左迁意义不同。
第四，祠禄：宋代的所谓祠禄是以道教宫观为名安置官员，给予一定待遇，以示优礼。最高级的称为某某宫使，专以安置罢退之大臣，次级为提举某处某宫某观，最低一级为监狱庙。这些官员都无实际职事。这种位置若不是自己主动陈请而得，就有包含贬降的意味，与唐代之分司官带有投闲置散意思略同。
第五，宋代初期，寄禄官与职事官极为混乱，最奇特者，选人初授之官皆以幕职令録为名，而所任之职都与此毫不相干。例如有以京四路某县令为阶官，而实任河北路转运司勾当公事；有以陕西路节度判官为阶官，而实任河东路某州州学教授。至宋神宗以后，才另定官阶之名，不与职事官相混。文阶官自开府仪同三司至承务郎，每四年一转，无出身者为资转，有出身者可超资转，至奉议郎则仍逐资转。转至高级，即不按资而由特旨除授。武阶官略同，医官内侍官之阶官另有规定。因此，宋人官衔中之某某郎，某某大夫，就是表明某资历等级，而且凡是科目出身的人加“左”字，无出身的人加“右”字。
第六，宋代官员的寄禄官名称前大都加上“权”、“行”、“守”、“试”等字，以表示职事官与寄禄官的关系。凡除授职事官，都依寄禄官阶的高低，在寄禄官前加这些字。其中侍郎、尚书初次任职，必定担任“权”官，也就是说，有一定的试用期，然后升为真官，再正式冠以“试”、“守”或“行”字。神宗官制改革，规定分行、试、守三等：凡官员的寄禄官高于职事官一品的，带行字；寄禄官低于职事官一品的，带守字；寄禄官低于职事官二品以上者带试字。职事官相同而寄禄官前行、守、试字不同的官员之间，职钱也有一些差别，如御史大夫和六曹尚书，“行”字者每月职钱六十贯，“守”字者五十五贯，“试”字者五十贯。职事官与寄禄官相当的官员，则不称行、守、试，其职钱按“行”者发给。
第七，在宋代的官员中，有一部分附加性官衔失去了实际意义，几乎变成了单纯的虚衔，但仍保留其爵和食封、食实封。爵增为十二级，即王、嗣王、郡王、国公、郡公、开国公、开国郡公、开国县公、开国侯、开国伯、开国子、开国男。凡是封爵都有食邑。食邑从一万户到二百户共分十四等。食邑仍是虚数，食实封才有收益。食实封从一千户到一百户共分七等。实封数约为虚封数的十分之四。食邑还不限于封爵，凡是宰相、亲王、枢密使、三司使、殿阁学士以至侍郎、卿监等文武大臣，或位臻将相，都赐食邑。食邑增加到一定数量，则可循资封公封侯。食实封者，按实封一户，每日计钱25文，随官俸向官府领取。这些封爵食邑、食实封等都没有子孙世袭的规定。
附表一：宋代文官散阶简表
〔附注〕：本表据《宋史·职官志》制。
附表二：宋代武官散阶简表
〔附注〕：本表据《宋史·职官志》制。
附表三：宋代爵号简表
〔附注〕：本表据《宋史·职官志》制。
附表四：宋代勋级简表
〔附注〕：本表据《宋史·职官志》制。
附表五：宋代品官章服简表
〔附注〕：1.此表据《宋史·舆服志》制，唯所载之品官服制，以官不以品，本表所列为大致比拟。
2.宋初品官服色，一如唐制，本表为神宗元丰年间之规定，南宋仍用此制。
3.宋制：凡服绿、服绯二十年者，历任无过，许磨勘改授章服。
4.宋制：外官有借绯（如通判）、借紫（如知州、监司）之例。所谓“借”是在任此职时可以暂时服用。
5.御史大夫、中丞；刑部尚书、侍郎；大理卿、少卿等为执法之官，并冠獬豸（Zh@）冠，服青荷莲绶，以表示其特殊身份。
第十二 章辽金
第一节 辽金的政治概况
辽朝是以契丹贵族为主，并联合了燕云地区的汉族豪强地主以及奚和渤海的贵族而组成的封建国家。从辽太祖阿保机神册元年（公元916年），建立世袭皇权的奴隶主专政国家，到天祚帝保大五年（公元1125年），为金所灭，辽朝在我国北部的统治历时210年。
公元916年，阿保机接受了部下和诸国使者献给他的尊号。同年阿保机宣布大赦，建元神册，进一步按照中原规格正式建立朝廷。随着称帝建元的活动，阿保机经过了十几年的对外征伐，已经初步奠定了汗国版图的基础，以后逐步拓展成半壁江山。
契丹是沿用部落形式建立国家的，所以各个部落虽然已经统一，但仍存在着或多或少的独立性。彼此间尽管有草原上共同遵守的贯例和传统，终究由于部落分立，彼此互有异同，各行其事，这显然不符合建国的要求，故有必要制定共同法律，以巩固国家的统一。此外，契丹由氏族部落发展到国家，各部原有的首领，也都是实行家族管理。一经建立共同的政府，就得重新排列班位，以定高低次序。从此，就有必要“正班爵”，以建立统治秩序。
阿保机在“定法律”、“正班爵”以后，接着规定了亲民官吏要在每年正月、四月、七月、十月这四个月下到基层，“询民利病”。公元926年，阿保机亲征渤海国（唐在东北沿海的一个地方封国），攻陷了首府扶余，改渤海国为东丹。封皇太子倍为人皇王，由他主持这片新得的地区。阿保机又紧缩了渤海原来的编制机构，只设左、右丞相正副职共四人，并且安置了自己的弟弟任第一左丞相，任命渤海原来的丞相为右丞相；又交差着以渤海人为左次相，以契丹人为右次相。这种一面利用，一面监督的巧妙部署，表现了阿保机在政治上的统治才干。
从公元926年到947年，是辽太宗耶律德光统治时代。这一阶段，辽统治者主攻方向是南面的中原地区。天显十一年（公元936年），耶律德光扶植石敬瑭在中原地区建立后晋政权，册立他为“儿皇帝”，并从石敬瑭手中取得幽蓟云朔等十六州，使辽直接统治地域增加了一大片封建经济相当发展的地区。据《辽史·地理志》记载，其领土“东至于海，西至金山（阿尔泰山）北至胪朐河（克鲁伦河），南至白沟（河北雄县北的白沟河），幅员万里”。
经历了世宗阮和穆宗璟两代统治阶级内部激烈斗争，到景宗贤时，辽的统治才稳定下来。圣宗隆绪统和二十二年（公元1004年），与北宋订立的澶渊之盟，对辽产生了深刻的影响。澶渊之盟对北宋来说虽是屈辱性的，但也表明宋辽力量的相对平衡。从此以后，双方处于对峙状态。每年从北宋得到的“岁币”，主要为皇帝和少数统治者所攫取，那些由契丹平民组成的军队，却失去了一条通过掠夺战争而发财的途径，这就孕育着使辽政权瓦解的因素。圣宗，兴宗两代（公元1031年—1055年），虽然号称辽的“盛世”，但也是阶级矛盾，民族矛盾逐步尖锐的时期。这些矛盾的不断发展，终于导致天祚帝时辽朝统治的土崩瓦解。
契丹皇帝是最高统治者，也是最大奴隶主。皇帝不但通过州县和部族的统治机构，用赋役的方式对各族劳动人民进行残酷的榨取，他本人还拥有大量的奴隶，这就是“宫分户”（也称斡鲁朵户），特别是“宫分户”中的蕃汉转户。“宫分户”有三个来源：第一是契丹正户。这是契丹族或其他部族的平民投附到皇家来从军的，实际上是皇帝身边的军户，名义上虽是奴隶，地位却并不低；第二是著帐户。这是犯了罪而罚做官奴、官婢的贵族，因为犯罪降低了身分，一般从事宫帐的奴役；第三是蕃汉转户，是军事俘虏。包括少数投降的汉人，大部分在皇庄里从事各种生产劳动。从阿保机开始，每个皇帝即位都要建立自己的“斡鲁朵”（即宫）。两个摄政最久的太后也有自己的斡鲁朵。每个斡鲁朵统辖着大量的人户，由数量不等的契丹正户，著帐户和蕃汉转户组成。“宫分户”（主要是蕃汉转户）的身分很低，经常被当作财产赐给功臣或赐给公主以作陪嫁，有时干脆称为奴隶、奴婢。
契丹贵族包括皇族、后族和其他高级官僚、将领。皇族包括所谓横帐、三父房和二院。横帐是阿保机的直系子孙，三父房是阿保机的父亲和祖父的后代，二院是阿保机的曾祖和高祖的后代。后族姓萧，阿保机为了巩固自己的统治，利用原始氏族制族外通婚的习惯，世世代代与萧姓结为姻亲，这就是《辽史·百官志》所说的“任国舅以耦皇族”。辽代各帝的皇后，无一例外都姓萧氏。皇族也大都娶萧氏为妻。另一方面，萧氏也大都娶耶律氏为妻。辽的皇室、后族之间，经常是表亲联姻，甚至是甥舅结婚。辽的高级官僚、将领，大都是从皇族和后族中选任。
契丹奴隶主贵族有自己的头下军州。头下军州实际上就是小型的宫分户。头下军州的官吏，除节度使由朝廷任命外，其余的刺史以下等官，都由契丹贵族委派自己的家奴担任。头下户主要是汉人和渤海人。头下户对本主的关系，就象宫分户对皇帝的关系一样，其身分是奴隶，居住在头下州城里。他们主要来源于战场的俘虏、从嫁的奴婢和赏赐的宫户。契丹奴隶主贵族拥有的头下户——奴隶的数量是很多的。他们残酷地剥削奴隶，过着骄奢淫佚的生活。
汉族地主阶级是辽朝统治阶级的一个重要组成部分。早在阿保机时代，就重用一些从中原地区投奔来的或俘虏来的汉族地主分子（如韩知古）为他们出谋献策，管理汉人俘虏，统领汉军，建立城郭，制订制度。韩、刘、马、赵四家，在辽代世为高官，直到金、元时代，还号称“燕四大族”。特别是韩知古的后裔，世代和契丹皇族、后族联姻。知古的孙子德让，很得承天皇太后（景宗后）的宠任，赐姓耶律，改名隆运，在圣宗统和年间，兼任北、南枢密使的最高职务。
对于其他族的上层分子，契丹皇帝也采取笼络的政策。例如，阿保机对于率众投降的奚族首领，一方面让他和他的子孙保留“奚王”的称号，“抚其帐部，拟于国族”；另一方面又“崇乙室以抗奚王”，即提高契丹族乙室部首领的地位，以牵制奚王的职权。
兵役是契丹平民最沉重的负担。契丹各部一般分为两部分：“留后户”和丁壮。“留后户”由司徒率领，在本部的牧地放牧；丁壮轮流服役，由节度使（大的部称为大王）率领，在契丹皇帝指定的边境地区戍守。例如品部的戍守地区在西北边境，湼刺部的戍守地区在西南边境的黑山之北，专门对付西夏。契丹平民赴边戍守途中，要自备粮草；服役期间，家中生产重担就落在妇女和老弱身上。战争发生，各部丁壮都要整装待命，听候调发。
辽朝境内的汉族劳动人民，因居住在塞外或幽云地区不同，情况有很大的差别。由中原地区流亡或被契丹奴隶主贵族俘虏，迁徙到塞外的汉人，以及他们的后代，绝大部分属于宫分或头下，他们的身分是奴隶。另一部分仍然留在幽云地区，由于人民的坚强反抗，粉碎了契丹贵族推行奴隶制的企图，这一地区的封建生产关系维持了下来，他们保持了自耕农或佃农的身分。
其他各族人民，大致可分为三种类型：第一种，渤海人，他们的情况大致与汉人相似，留在渤海地区的仍然保留原来的生产关系；被迁徙到契丹地区的同样成为宫分户和头下户。第二种是奚人。奚同契丹关系最密切，并且最先被征服。契丹皇帝对奚族人民分两种情况处理：（一）对那些随奚王降附的，不但保留了原来的部落编制，并且“拟以国族”，即基本上与契丹平民同样看待；（二）对那些因抵抗而被俘虏的，有的作为部落奴隶，也有的作为宫分户；第三，其他各族人民，基本上保留了原来的部落编制，成为契丹皇帝的部落奴隶。由朝廷派遣契丹贵族或委派原来的部落首领进行统治。对那些接近契丹的，则控制较严；对那些远离契丹的，则保持贡奉关系。辽的统治者对他们内部的关系影响较小，还保留着较多的原始氏族制度的成分。
女真族是我国东北地区历史悠久的少数民族。十世纪初（五代）后唐时，女真人大多附属于契丹，其中居住西南部编入契丹户籍的称“熟女真”，居住在东北部不编入户籍的称“生女真”。生女真人数最多，包括几十个部落，小者千户，大者数千户，散居山谷间。其中以完颜部为较大，由十二个民族组成。完颜部的始祖叫函普，本是高丽人，入赘于完颜部，被推为酋长。十世纪末年以前，完颜部还过着“迁徙不常”的渔猎和游牧生活；十一世纪初，才定居在按出虎水（阿什河）的旁边。《三朝北盟会编》卷18引苗耀《神麓记》说，这时女真人逐渐学会“刳（ku音枯）木为器，制造舟车，种植五谷”，并且学会“烧炭炼铁”，修弓矢，备器械，人力既众，兵甲也强。由于女真人民的辛勤劳动和铁器的使用，女真族的生产早已有了剩余，阶级分化已很明显，富有的贵族和家族已占有了奴隶。为了镇压奴隶的反抗和抵御辽朝的欺凌，便需要组织国家。
政和三年（公元1113年），完颜阿骨打担任了女真部落联盟酋长（“都勃极烈”），他毕生从事于反抗辽朝奴役的斗争，并取得了彻底的胜利。他对女真族历史的发展起过很大的作用。
公元1115年元旦，阿骨打称皇帝，国号“大金”，年号“收国”。定都按出虎水旁的会宁府（今黑龙江省阿城县南面），阿骨打就是金太祖。
从阿骨打起兵反辽，到金熙宗同南宋签订绍兴和议。经过连续二十六年的用兵，金统治者控制了北抵外兴安岭，东达黑龙江下游及乌苏里江以东的海滨，南及淮河，西接西夏这样幅员广阔的地区。据《大金国志·太宗纪六》载，天会十一年，（公元1133年），金太宗为了加强对两河（河东、河北）的控制，把女真人以猛安谋克为单位，大规模迁到华北地区，“散居汉地”。绍兴和议后，金熙宗更大规模地在黄河以南地区设屯田军。除女真人外，不少契丹人、奚人也被迁到中原与汉族百姓杂居。
阿骨打起兵反辽以前，猛安谋克是女真族部落进行战争时的军事编制。《金史·兵志》云：“始命以三百户为谋克，谋克十为猛安。继而诸部来降，率用猛安谋克之名以授其首领而部伍其人”。猛安谋克不仅成了女真族社会基层组织，也成了一部分较早归附金朝的奚人、契丹人的社会基层组织。凡猛安谋克户，平时从事“畋渔射猎”等生产活动，战时则自带武器甲胄，以猛安谋克为单位编成军队，应征出战。因此，猛安谋克是一种亦兵亦农的社会基层组织。据《三朝北盟会编》卷244引张棣《金虏图经·屯田》说，金统治者把这些猛安谋克迁到华北和中原地区后，“计其户口，给赐官田，使自播种，以充口食”，称为屯田军。屯田军“所居止处，皆不在州县，筑寨处村落间”，在这些寨内设立千户和谋克的官府。这些屯田军寨的官府，同统治汉人的州县官府平行，互不统属。屯田军户一面种地自给，一面巡捕私盐，并随时准备镇压附近人民的反抗。金统治者通过这种屯田军的设置，既在汉族聚居的广大地区建立一个同州县官府相配合的军事镇压网，又把许多契丹人、奚人调离原来聚居的地方，分散在汉族聚居的地区。这不仅削弱了契丹人和奚人的反抗力量，还利用各族人民间的矛盾，把这些力量变成对付汉族人民的力量。
为了巩固对迅速扩大的占领区的统治，金统治者十分注意扩大自己的统治基础。在灭辽攻宋的过程中，金统治者任命许多前来投靠的契丹、奚等族的上层分子担任要职，授以方面之权，对那些主动投靠的汉族地主官僚，他们也给予重用。金太宗为了笼络更多的原来辽、宋官僚地主，规定所有在辽、宋有官职的人，都改授同级金朝官职。为吸收更多汉人为金朝政权效力，金太宗还在河东、河北开贡举取士。熙宗以后，大力推行科举制度，并作出了女真人“及诸色人量才通用”的规定，这种规定虽然不能切实执行，但对笼络各族上层人物，尤其是对笼络汉族士大夫，无疑是有一定作用的。据《金史·文艺传》记载，金中期以后，各族上层人物尤其是汉族士人，有不少通过科举的途径，达到“宰辅”的高位。
金王朝刚建立时，女真族内部还保留着某些氏族社会军事民主制度的残余。据《金史·礼志九》载，阿骨打在“诸路官民耆老毕会，议创新议”之后，才正式称帝，说明这时由贵族会议讨论重要事项的制度依然存在。《三朝北盟会编》卷166引《金虏节要》说，在女真族内部，“虽有君臣之称，而无尊卑之别”，可见这时统治集团内部矛盾还不突出。在对辽、宋战争的过程中，那些手握军权的贵族，掠夺了大量财富和奴婢，势力不断扩大。当时指挥对宋用兵的左、右副元帅，分别建枢密院于云中和燕京，称为西朝廷、东朝廷。这些军事贵族不但擅自决定对宋的和战，擅自签发军队，还直接向州、县委派官吏、征收赋税，同金朝中央委派的官吏互相争权，“乞取财物”。有的军事贵族甚至公开发布同金朝中央政府相违背的政令。在女真统治集团内部，展开了激烈的争权夺利斗争。
女真贵族内部的那一套军事民主制度，显然同政权结构的变化及统治集团内部矛盾加剧不相适应。因此，从金太宗时起，就有一些女真贵族“劝太宗改革女直（真）旧制，用汉官制度”。金太宗遂於天会四年（公元1126年）“定官制，立尚书以下诸司府寺”，着手建立中央集权的政治机构。一些汉族官僚地主也把中央集权专制政治的一整套制度向金统治者兜售。到金熙宗时，金王朝废除了原有的贵族会议制度，建立起一套中央集权的统治机构。金熙宗通过改革官制，把军权和行政权分开，然后授予粘罕等势力最大的军事贵族以最高行政职务，剥夺了他们的军权。据《大金国志·熙宗纪》记载，熙宗下令“诸州郡不得从元帅府擅便签军，俟见里面走马使臣验认御书牌札，方许签发”。把军权收归中央，削弱了旧贵族的势力。
海陵王完颜亮发动宫廷政变杀掉金熙宗，他登上皇帝宝座后，又铲除一批势力强大的奴隶主旧贵族，下令取消世袭万户的官爵，“无功授猛（安谋）克者皆罢之”①，剥夺了大批旧贵族的权力。为了进一步把军权集中到皇帝手中，海陵王把元帅府改为枢密院，另设三个统军司，分统原来由元帅府统率的军队，并规定“枢密院虽主兵，而节制在尚书省”。海陵王在熙宗改革官制的基础上，确立所谓“正隆官制”，使“职有定位，员有常数”，并进一步加强御史台的监察职能，要求御史劾举百官，“无惮权贵”，御史台官员不得与其他官员发生联系，在外官员互相拜访也有严格限制。为了进一步加强对中原地区的控制，加强同汉族地主的勾结，并从根本上改变由军事贵族在中原代行中央职权的局面，海陵王又下令毁掉旧都上京会宁府的宫室，把都城迁到燕京，改称燕京为中都。
从金太宗改制到海陵王迁都，表明金王朝在逐步转变为封建政权的同时，也逐步完成了向封建专制主义中央集权的转化。
女真族奴隶制的解体和女真贵族的封建化，推动了金朝封建专制主义中央集权制度的进一步巩固和发展。金世宗完颜雍下令“参校唐宋故典沿革，开详定所以议礼，设详校所以审乐”。他还把科举制度推行到女真族中，创设女真进士科。金章宗时，科举制度又有发展，特设“制举宏词科”“以待非常之士”，进一步促使官僚机构汉族化。
第二节 辽代官制
《辽史·百官志一》对辽代官制有这样一段叙述：
契丹旧俗：事简职专，官制朴实，不以名乱之，其兴也勃焉。太祖神册六年（公元921年），诏正班爵。至于太宗，兼制中国，官分南、北，以国制治契丹，以汉制待汉人。根据这段记载，我们可以看出辽代初年的官制与太宗以后的官制是不同的。因此，对辽代的官制必须分两个阶段介绍。
在耶律阿保机即帝位的初期，“官制朴实”，契丹的中央官僚机构是：在皇帝之下，大体上分为朝官，宫卫与腹心部，族帐。地方机构有部落以及州、县、城的基层组织。
于越是皇帝之下职位最高的大臣；北、南宰相，是皇帝的辅佐；迭刺部夷离堇，是在皇帝统率下，执掌兵马大权；惕隐，专司皇族事宜；决狱官，专司刑狱。还有一种叫“阿扎割只”，《辽史·百官志一》说，“所掌未详”，后来设置了枢密院，这个职官就并入枢密院了。又有文班林牙，掌管文书。以上这些官员，后来发展成为一整套北面朝官，即处理全国一切重大事务并偏重于契丹等族各部事宜的朝官。此外，政事令，相当于中原皇朝的宰相；左、右尚书，相当于副宰相；汉儿司，是管理汉族事宜的朝官。以上这些官员，后来发展成为南面朝官，即处理有关汉族人民事宜的朝官。在耶律保机刚称帝的前几年中，于越是辖底；北、南宰相是萧辖刺、耶律欧里斯；迭刺部夷离堇是迭栗底；惕隐是撒刺；政事令是韩延徽。
宫卫与腹心部：宫卫就是斡鲁朵。这是管理皇帝私人的奴隶、土地、兵马的机构。宫卫下面的瓦里，是禁锢皇族、外戚、大臣之家由于犯罪而降为奴隶的人，以及其他罪奴的机构。腹心部是皇帝私人的精锐武装部队。《辽史·耶律曷鲁传》说：“时制度未讲，国用未充，扈从未备，而诸弟刺葛等往往觊非望。太祖宫行营（宫卫）始置腹心部，选诸部豪健二千余充之，以曷鲁及萧敌鲁总焉”。
族帐：包括皇族及遥辇氏九帐。皇族族系和他们的后代所属的司、房、帐的情况，据《辽史·百官志一》的记载列表如下：
由上表可见，后代属於五院司、六院司的，共有五房，称为“二院皇族”；后代属於孟父房、仲父房、季父房和横帐的，共有一帐三房，称为“四帐皇族”；耶律阿保机本人及其后代，属于“横帐”。“横帐”之称，据《辽史·百官志一》说：“辽俗东向而尚左，御帐东向，遥辇九帐南向，皇族三父帐北向。东西为经，南北为纬，故谓御营为核帐云。”所谓“遥辇九帐”，实指遥辇氏九代可汗的后代各为一帐。
各部落：从阻午可汗时期的二十部发展而来，为“太祖二十部”。其中除了契丹族部落外，又增加了不少因俘虏而置的非契丹族部落。
州、县、城：这是一些主要用以对付汉族俘奴及其他各部落的俘奴进行编管的地方机构或据点，有一部分是设置的商业、手工业集中场所及其管理机构所在地。
附：契丹族奴隶主贵族国家初期的国家机构系统表：
自辽太祖阿保机天赞（公元922年—926年）以后，契丹奴隶主贵族为了统治属於不同社会发展阶段，不同生产类型的各族人民，逐步建立了一套双轨制的或二元化的统治机构，即所谓北面官和南面官。所以叫做北、南面官，是因为他们的办公机关分别设在皇帝帐殿的北面和南面。《辽史·百官志一》说：
辽国官制，分北、南院，北面治宫帐、部族、属国之政；南面治汉人州县、租赋、军马之事。因俗而治，得其宜矣。
北面官主要是管理契丹和其他游牧民族的事务，南面官主要是管理汉人、渤海人的事务。
北面官的最高机构是北枢密院，《辽史·百官志一》说：“契丹北枢密院，掌兵机，武铨，群牧之政，凡契丹军马皆属焉。以其牙帐居大内帐殿之北，故名北院。”长官为北枢密院使，副官为知北院枢密使事。属官有知枢密院事、北院枢密副使、知北院枢密副使事、同知北院枢密使事、签书北枢密院事。南面官的最高机构是南枢密院（阿保机时代叫做汉儿司），《辽史·百官志一》说：“契丹南枢密院，掌文铨部族、丁赋之政，凡契丹人民皆属焉。以其牙帐居大内之南，故名南院。”长官为南院枢密使，副官为知南院枢密使事。属官有知南院枢密事、南院枢密副使、知南院枢密副使事、同知南院枢密使事、签书南枢密院事等。北、南两院虽然并列，实际上，主要的权力机构是北枢密院。
两院之下有北宰相府，设北府左、右宰相、总知军国事、知国事等官。掌佐理军国之大政，以皇族四帐充任。南宰相府，设南府左、右宰相、总知军国事、知国事等官，掌佐理军国之大政，以国舅五帐充任。
北大王院分掌部族军民之政。设北院大王（初名迭刺部夷离堇，太祖时分北、南院以弱其势，太宗会同元年改夷离堇为大王）、知北院大王事，以及北院太师、太保、司徒、司空等，其下则有北院郎君。又北院都统军司设北院统军使、北院副统军使、北院统军都监等官，掌北院从军之政令。北院详稳司，设北院详稳、北院都监、北院将军、北院小将军等官，掌北院部族军马之政令。北院都部署司，设北院都部署、北院副部署等官，掌北院部族军民之事。
南大王院的设置与北大王院同，掌南院部族诸事。
宣徽北院，太宗会同元年（公元938年）置，设北院宣徽使、知北院宣徽事、北院宣徽副使、同知北院宣徽事等官，掌北院御前祗应之事。
宣徽南院设置同宣徽北院，掌南院诸事。
在北面官系统中，还有大于越府，设大于越，如秦汉之三公，无职掌，不常置，位在百僚之上，非有大功德者不授，为辽代的尊官。因辽太祖以遥辇氏于越受禅，故此官不轻易授人，终辽之世，得于越重任者，只有耶律曷鲁、屋质、仁先三人，谓之“三于越”。
夷离毕院，设夷离毕、左、右夷离毕、知左、右夷离毕事等官，掌刑狱。
大林牙院，设北面都林牙、北面林牙承旨、北面林牙、左、右林牙等官，掌文翰之事。
敌烈麻都司，设特烈麻都、总知朝廷礼仪、总礼仪事等官，掌礼仪诸事。
大惕隐司，太祖建国时首设此机构，置惕隐（亦称梯里巳）、知惕隐司事、惕隐都监等官，掌皇族之政教。
辽国之先世，设有城郭、沟池、宫室等建置，惟以毡车为营，硬塞为宫，所以特别设置御帐官。对这类官员的选择，特别谨慎。《辽史·百官志一》说：
出於贵戚为侍卫，著帐为近侍，北南部族为护卫，武臣为宿卫，亲军为禁卫，百官番宿为宿直。奉宸以司供御，三班以肃会朝，硬寨以严晨夜。
从这段叙述可知辽统治者的御帐法制相当严密。北面御帐官今可考者，大概有如下几种：
侍卫司，设侍卫太师、太保、司徒、司空等官，掌御帐亲卫之事。
北护卫府，设北护卫太师、太保、司徒等官。掌北院护卫之事。皇太后宫另有左右护卫。
南护卫府，设官与北护卫府同，掌南院护卫之事。
奉宸司，设官未详，掌供奉宸御之事。
三班院，设左、右班都知、寄班都知等官，掌左、右，寄班之事。
宿卫司，设总宿卫事（亦称典宿卫事）、总知宿卫事、同掌宿卫事等官，专掌宿卫之事。
宿直司，设宿直详稳、都监、将军、小将军等官，掌轮直官员宿直之事。皇太后宫另有宿直官。
硬寨司，设硬寨太保一官，掌禁围枪寨、下铺、传铃之事。
皇太子惕隐司，设皇太子惕隐一官，掌皇太子宫帐之事。
北面著帐官
著帐郎君院，犯罪家属所隶。设著帐郎君节度使，著帐郎君司徒等官。
北面皇族帐官
大内惕隐司，设大内惕隐、知大内惕隐事、大内惕隐都监等官，掌皇族四帐之政教。
大横帐常衮司，设横帐常衮（亦称横帐敞稳）、横帐太师、太保、司空、郎君、知事等官，掌太祖皇帝后九帐皇族事。
孟父族帐常衮司，掌蜀国王岩木房族之事。
仲父族帐常衮司，掌隋国王释鲁房族之事。
季父族帐常衮司，掌德祖皇帝三房族之事。
四帐都详稳司，设都详稳、都监、将军（本名敞史）、小将军等官。掌四帐军马之事。
舍利司，设舍利详稳、都监、将军、小将军诸官，处理皇帝日常之军政。
王子院，设王子太师、太保、司徒、司空诸官，掌王子各帐之事。
驸马都尉府，设驸马都尉，掌公主帐宅之事。
北面诸帐官
遥辇九帐大常衮司，设大常衮（亦称敞稳）、遥辇太师、太保、太尉、司徒、司空、侍中（又名世烛）等官，掌遥辇洼可汗、阻午可汗、胡刺可汗、苏可汗、鲜质可汗、昭古可汗、耶澜可汗、巴刺可汗、痕德堇可汗九世宫分之事。
大国舅司，设乙室已国舅大翁帐常衮、乙室已国舅小翁帐常衮、拔里国舅少父帐常衮、国舅太师、太保、太尉、司徒、司空诸官，掌国舅乙室已、拔里二帐之事。
北面宫官
诸行宫都部署院，设诸行宫都部署、知行宫诸部署司事、诸行宫副部署、诸行宫判官诸官，总管契丹、汉人诸行宫事。
契丹行宫都部署司，设契丹行宫都部署、知契丹行宫都部署事、契丹行宫副部署、契丹行宫判官诸官，总管行在行军事及诸斡鲁朵之政令。
行宫诸部署司，设行宫都部署、行宫副部署、行宫部署判官，掌行在诸宫之政令。
北面部族官
大部族
该族职官如下：
某部大王（本名夷离堇）、某部左右宰相、某部太师、太保、太尉、司徒（本名惕隐）。
某部节度使司、设某部节度使、节度副使、节度判官。
某部族详稳司、设某部族详稳、都监、将军、小将军。
某石烈、设某石烈夷离堇、某石烈麻普（亦称马步，本名石烈达剌干）。
某弥里（弥里，乡也），设辛衮（本曰马特本）。
小部族
该族职官如下：
某部族司徒府，设某部族司徒、司空。
某部族节度使司、某部族详稳司、某石烈、某弥里等，官员设置与大部族相同。
北面军官
其中有：
天下兵马大元帅府，设天下兵马大元帅、副元帅。由太子、亲王总领军政。
大元帅府，设大元帅、副元帅，由大臣总军马之政。
都元帅府，设兵马都元帅、副元帅、同知元帅府事诸官，由大将总领军马之事。
东、西都省，分设东、西都省太师，掌军马之政。
大将军府，设大将军、上将军、将军、小将军。各统领所治军伍之政令。
辽朝的南面官制大抵沿袭唐制，后来又兼采宋制而略有变通。中央亦有三省、六部、台、寺、院、监、诸卫、东宫之官。只是中书省初名政事省，中书令为政事令，中书舍人为政事舍人。此外，特设汉人行宫都部署院及十二宫南面行宫都部署司，是汉人参加契丹本部组织的机构。地方官也仿唐宋之制，设节度、观察、防御、团练、统军、招讨等使，以及刺史、县令等官。因为是杂采几朝的制度，所以官号不免有些紊乱。如财赋官，上京置盐铁司，中京置度支司，东京置户部司，南京置三司，西京置计司，辽西、长春、平州各置钱帛司，山后置转运司。官称虽殊，但职掌则同。《武溪集·契丹官仪》说：“置使虽殊，其实各分方域，重其出纳也”。
北面官制与南面官制的区别，主要在于北面部落以下和南面州、县以下官属的不同。至于南北两班朝官，称号固然有异，其职掌则多相同。《辽史·百官志一》说：“北枢密视兵部，南枢密视吏部，北、南二王视户部，夷离毕视刑部，宣徽视工部，敌烈麻都视礼部”。这段引文中的南北是指衙门的方位，所以北枢密和南枢密又称为北衙和南衙。
南面官不全是汉人，契丹人做南面官的也不少，并且也穿戴汉人衣冠。辽朝选派契丹大臣分任南京留守和西京留守，对当地的汉官起监督作用。南京留守通常由皇弟或皇叔充任，镇抚幽燕二州，虽以备宋为名，实亦寓有预防汉官不测之意。可见，南北两套官制是通过一定环节联结起来，统一到中央。
此外，辽朝还酌情采用了渤海的旧制。例如，渤海设中台省，辽朝也设中台省；渤海分建五京，辽朝也分建五京。
辽代的地方官制，于五京设官。五京是：上京临潢府（在今内蒙古自治区巴林左旗），中京大定府（在今内蒙古自治区宁城县），东京辽阳府（在今辽宁省辽阳市），南京析津府（在今北京市），西京大同府（在今山西省大同市）。五京各设“宰相府”，各有左右相、左右平章政事等官。各有“留守司”、“都总管府”等机构。
辽代学习汉官制，也有节度使，分道设之。道下有州，州有州刺史，县有县令，均沿用唐宋之制。
辽的地方行政组织，还有一种“头（或作投）下军州”。这种州，都是由辽的宗室、外戚、大臣和所属部族首领中立有战功的人，以其所分得的或所俘获的人口设置的。大的州都修建城廓，被俘获的汉人和渤海人，大部分安置在适宜于农耕的地区，有技艺的则令其从事手工业。这些从事农耕的人，一方面要向头下军州的贵族交纳实物地租，另外还须向辽政府交纳课税。城市里的商税，除酒税交给辽政府外，其他均归头下军州的贵族所有。头下军州的官吏除节度使以外，都由各州的贵族委派。头下军州的户口（头下户），一面依附本主，一面依附辽政府。随着封建因素的增长，头下户逐渐演变为“二税户”，与农奴身分接近。从十世纪末期（辽圣宗时）以来，在辽的行政组织上，中央集权的趋势已日益加强，过去所建立的一些头下军州，或因其领主的后嗣断绝，或因其领主犯罪，已逐渐收归中央直接管辖，法制也更多地采用汉制。
辽国的部落编置，在耶律阿保机时期，按照当时部落的情况，编为二十部。但是这二十部并没有包括契丹部落的全部。因为在调整编排前后，把各契丹部落内几个最尊贵的部落、氏族抽出来，称为“内”部落，其地位比其他部要高得多。这几个“内”部族就是：遥辇氏九帐族，横帐三父房族，国舅帐拔里，乙室已族，国舅别部。到了耶律隆绪时期，把他们确定为“辽内四部族”。
圣宗耶律隆绪时期，又把契丹贵族统治下的非契丹族各个部落和人户加以调整，编成三十四部。编入这三十四部的非契丹部落，也并不是非契丹部落的全部。耶律隆绪的调整编排，对于太祖二十部中的契丹族部落并没有作什么变动；对于其中非契丹族的部落，也只是把“奚王府六部五帐分”这个被称为“大部”的单位划分成六个一般的部落。
耶律阿保机设置“二十部”以前，各契丹族和非契丹族部落的首领本来都称为“夷离堇”。他为了突出五院、六院、乙室三部的地位，于设置二十部时，特别保留五院部、六院部和乙室部首领的夷离堇称号，而把其他部的首领改称的令稳，以显示这三部是大部，其他各部是小部。到了耶律德光时期，会同元年（公元938年）五院部、六院部夷离堇改称大王，二年（公元939年）乙室部夷离堇也改称大王。到了耶律隆绪时期，除了三个大部以外的契丹族部落首领均改为节度使，非契丹族部落的首领也称为节度使了。这一措施不仅是名称上的划一，而且是在封建化道路上前进的一个反映。
附：辽代官制简表
（一）辽北面官系中各主要部门的主要职官
（二）辽南面官系中各主要部门的主要职官
第三节金代官制
金代初期官属的建立，大约是与女真部的产生同时出现
的。《金史·百官志一》说：“金自景祖始建官属，统诸部以
专征伐，嶷然自为一国”。这种官属同后来官制有极大的区
别。这些官属的名称，据《金史·百官志》所载：“其长官，
皆称曰勃极烈，故太祖以都勃极烈嗣位，太宗以谙版勃极烈居守”。谙版，就是尊大的意思，清代沿用，译为“昂邦”。其次则有国论忽鲁勃极烈、左右国论勃极烈。国论意为尊贵，忽鲁意为总帅。一般的勃极烈则以国论、乙室、忽鲁、移赉、阿买、阿舍、吴迭等名号为等第。
勃极烈是女真语（亦译作勃堇），即后来满族的贝勒，同为部长之意。《三朝北盟会编》卷18引《神麓记》说：“随阔（绥可）……由是邻近，每有不平，皆诣所请，遂号孛堇，臣伏契丹。”《金史·礼志》说：“皇五代祖（昭祖）孛堇。”可见勃堇（勃极烈）职称在景祖前就已出现了，但无官府设置。景祖时，始建官府，这主要与接受辽所授“生女直部族节度使”官有关。所以《金史·世纪》说：“既为节度使，有官属，纪纲渐立矣”。
勃极烈（部长）和都勃极烈（诸部长）是由选举产生的。洪皓《松漠纪闻》说：始祖函普，“女直以其练事，后遂以首领让之”。《金史·石显传》载：“昭祖以条教约束诸部……众推景祖为诸部长”。女真社会组织的最大共同体为部，部的成员为“部人”，部内的首领为勃极烈或部长。景祖就是部人推选出来的诸部联盟的部长。后来，女真部落联盟首领已逐渐发展为由完颜部中一个家族内所承袭，而且是采取兄终弟及制。《北风扬沙录》：“（女真）臣属契丹二百余年，世袭节度使封号，兄弟相传，周而复始”。兄终弟及，实际上总是以父死子继作为补充形式的，绝对的兄终弟及是不存在的。依照女真制度，军事部落联盟首领，由同父兄弟依次传完后，再重新传给长兄之子，然后再依其兄弟相传下去。女真当时实行一夫多妻制，故有正室，次室之分。继嗣者只限于正室之子，而次室之子则无继嗣资格，他们只能做某部的勃极烈。随着军事部落联盟首领地位的提高，各部首领职位的逐渐官僚化及其权力的加强，在一些部之间及部内争长的现象也就不断发生了。
《金史·百官志》说：“又有国论勃极烈，或左右置，所谓国相也。”《三朝北盟会编》作“固论国相”，或“固论国相勃极烈”。“固论”，女真语有“国”的意思，固论应是女真语音译，“国相”为义译。国相地位很高，是军事部落联盟首领的辅佐，次于都勃极烈。肃宗（颇刺淑）在其父（景祖）兄（世祖）时号为国相。《金史·世纪》记载：“国相之称不知始于何时。初，雅达为国相。雅达者，桓■，散达之父也。景祖以币马求之于雅达，而命肃宗为之”。国相的重要职责是“匡辅”，其制大约始于昭祖时期。当时还没有发展成由某个固定家族来世袭，景祖为把这个“尊位掌握在自己家族兄弟手中，始以币马从雅达手中求得。穆宗袭位后，念劾者是长兄不得立，乃命其子撒改为国相，从此国相一职便掌在撒改一族手中。据《金史·撒改传》载，撒改取得国相地位有两个重要条件，一是“以宗室近属，且长房，继肃宗为国相”；二是撤改为人，“敦厚多智，长于用人，家居纯俭，好稼穑”，“能驯服诸部，讼狱得其情”。撒改为国相时，曾与都勃极烈太祖分治诸部。这种分而为二的治理办法，实际等於二府制。
由上所述，可知国相是军事联盟首领的宰辅。这种制度到建国以后还保留，并进而与女真勃极烈制结合，构成皇帝以下中央统治机构的职称，即相国勃极烈，这时，它的性质已发生了重大变化。
军事方面，据《金史·兵志》载：
金之初年，诸部之民无它徭役，壮者皆兵，平居则听以佃渔射猎，习为劳事，有警则下令部内，及遣使诣诸孛堇征兵，凡步骑之仗糗皆取备焉。其部长曰孛堇，行兵则称曰猛安·谋克，从其多寡以为号。猛安者，千夫之长也；谋克者，百夫之长也。谋克之副曰蒲里衍，士卒之副从曰阿里喜。
这种军事编制的猛安谋克，初始于古代出猎制度的生产组织，也就是说从氏族的组织形式演化而来。《三朝北盟会编》卷3说：
其官名则以七曜、二十八宿为号，曰谙版勃极烈大官人、勃极烈官人。其职曰忒母万户、萌眼千方、毛毛可百人长、蒲里偃牌子头。勃极烈者，纠官也，犹中国言总管云。自五户勃极烈推而上之至万户勃极烈，皆自统兵，缓则射猎，急则出战。
在氏族社会时期，出猎也就是生产，阿骨打常说：“我国中最乐无如打围。其行军布阵，大概出此。”出猎时，壮年、老弱都参加。年壮者正兵，矮小的为阿里喜。《金史》附录《金国语解》说：“阿里喜，围猎也”，其组织按什伍进位编制：伍长（击柝的）、什长（执旗的）、谋克（百夫长）、猛安（千夫长）。猛安谋克最初是单纯的出猎组织，后来为平时射猎，战时作战的组织，最后为常设的军事组织。它再进一步变革，便成为军、政合一的地方组织了。
公元1115年，女真立国。阿骨打即帝位后，便以新兴奴隶主贵族集团为主组成一个领导核心。这个核心是以阿骨打家族兄弟为主，包括撒改、欢都两大系及其他宗室大臣所组成的。
阿骨打以其同母弟吴乞买为储嗣，贰于国政；同母弟杲（斜也）任要职，都统内外诸军事，异母弟阇母为将帅。并对以前的官僚机构进行了一些改革：
（一）把都勃堇、国相、勃堇改为中央统治的最高权力机构——勃极烈制。这种变革就是把氏族制时的古老贵族议事机构改造为新的统治机构。部落联盟的最高军事首领改称为皇帝，确定皇帝为全国最高的统治者。皇位继承没有采取嫡长子继承制，而是兄终弟及。收国元年（公元1115年）七月，正式把国相制与勃堇结合，确定中央统治机构的官职名称。以其弟吴乞买为谙班勃极烈，以国相撒改为国论勃极烈（九月又改为国论忽鲁勃极烈），辞不失为阿买勃极烈，弟斜也（杲）为国论昃勃极烈。九月，又任命阿离合懑为国论乙室勃极烈。天辅六年（公元1122年）正君臣之礼，以昃勃极烈斜也为忽鲁勃极烈，蒲家奴（昱）为昃勃极烈，宗翰为移赉勃极烈。太祖时，除阿舍勃极烈未设外，其他均以改革就绪。
（二）改猛安谋克为地方行政组织。猛安谋克原是一种军事组织，太祖嗣位为都勃极烈的第二年，“初命诸路以三百户为谋克，十谋克为猛安”①，“一如郡县置吏之法。”②把领兵的千夫长、百夫长变为受封的地方领地、领户之长，这是对旧民族制的一个重大改革。与此同时，猛安谋克已与地域性组织的村寨结合起来，最后以地缘代替了血缘的氏族组织。
金太宗以谙班勃极烈即帝位后，以杲（斜也）为谙班勃极烈。杲死后又以熙宗（完颜亶）为谙班勃极烈，宗磐为国论忽鲁勃极烈。新增国论左勃极烈，以宗干为之；国论右勃极烈，以宗翰为之。此外，诸勃极烈有的是沿袭太祖时旧制，有的是新增设，但任者死后往往不再补任。例如阿买勃极烈辞不失死后、蒲家奴死后，他们原来的职位不再选人补任。移赉勃极烈宗翰改任国论右勃极烈后，其原来职务便自然取消，不再另任他人。这种由繁到简的变化，既说明中央统治机构更加制度化；也说明中央的权力更加集中到少数人手中。
金朝进入原辽地区后，特别是占领汉人居住的燕云十六州后，已无法再用“本国制度”进行统治，因而沿袭了南面官僚制度，并建立起三省之制。《金史·百官志》记载了太祖、太宗时政治制度变化的基本情况，反映了多种制度的矛盾和发展的特点。“汉官之制，自平州人不乐为猛安谋克之官，始置长吏以下。天辅七年（公元1123年），以左企弓行枢密院於广宁，尚踵辽南院之旧，天会四年（公元1126年），建尚书省，遂有三省之制”。金朝沿汉官制是从天辅六年（公元1122年）南侵燕云地区开始的，《金史·太祖纪》说，是年十一月，金向燕京进军时，太祖“诏谕燕京官民，王师所至，降者赦其罪，官皆仍旧”。《金史·兵志》载，天会二年（公元1124年），宗望定平州，停止在汉人居住地区实行猛安谋克，“但置长吏，以下皆从汉官之号”。三年（公元1125年），杲与宗干建议改革女真旧制，采取汉官制度。天会四年（公元1126年），仿唐宋制建尚书、中书、门下三省。六年（公元1128年），韩企先代刘彦宗为同中书门下平章事、知枢密院事，八年（公元1130年）升为尚书左仆射兼侍中。
《金史·赞》说，金从太祖入燕，“始用辽南北面官僚制度。这种制度至太宗时，经过改革才全面实行。金朝的北面官制主要是指女真“本国制度”，南面官制是指燕云地区的汉官制度，但政治的最高权力仍集中在女真手中。
金熙宗即帝位后，为了改变多种制度并存的情况，便废除女真勃极烈制，全面采用汉官制，设尚书、中书、门下三省。在皇帝之下设三师（太师、太傅、太保）、并领尚书省事。尚书省设尚书令；尚书令只管大事，其位最尊。尚书令下设左右丞相各1人，平章政事2人，皆从一品，为宰相，辅助天子，平章万机。左右丞各1人，正二品，参知政事2人，从二品，相当于副相，为执政官，佐治省事。侍中、中书令皆在丞相之下，为兼职，即以左丞相兼侍中（门下省），右丞相兼中书令（中书省）。三省之制始置于天会四年，当时称丞相为仆射，熙宗始改仆射为丞相。李心传《朝野杂记》载，宋乾道中（公元1165—1173年），议改仆射为丞相。时虞允文说：“金人详定官制，已改左右仆射为左右丞相”。这就是指熙宗时的官制改革。这是对金朝中央机构的一次全面改革。
天会十五年（公元1137年）十一月，熙宗下诏废齐，在汴京设行台尚书省，以宗弼领行台尚书省事。原齐宰相张孝纯为权行台左丞相，萧保寿奴为右丞相，温敦师中为左丞，张通古为右丞。可见这个机构的主要官员是由原宋人，契丹人，燕人及女真人联合组成的。汴京行台尚书省在地方的统治，基本贯彻以汉人治汉人的施政原则。天眷元年（公元1138年）九月，又改燕京枢密院为行台尚书省。行台尚书省在中央尚书省的统一领导下管理该地区，但仍保持一定地域的特殊性。
《金史·百官志》说：“至熙宗颁新官制及换官格，除拜内外官，始定勋封食邑入衔，而后其制定。然大率皆循辽、宋之旧”。换官，就是将原来女真和辽、宋旧官职，依照新定的官制统一换授。先依新官制及换受法，除拜内外官员，再按照功勋等第授予不同的封爵，勋级，食邑。天眷元年十月，又正式制定了封国制度。
熙宗又在中央设置监察机构——御史台。《金史·百官志》说，设御史大夫，从二品“掌纠察朝仪，弹劾官邪，勘鞫官府公事。凡内外刑狱所属理断不当，有陈诉者付台治之”。御史中丞是副职。侍御史，“掌奏事，判台事”，殿中侍御史，“每遇朝对立於龙墀之下，专劾朝者仪矩，凡百僚假告事具奏目进呈”。监察御史，“掌纠察内外非违，刷磨诸司察帐，并监祭祀及出使之事”。辽时南面官制中未设殿中侍御史和监察御史，金把台院、殿院、察院合属御史台，基本承袭唐、宋之制。
六部设置也沿唐，宋旧制，各部有尚书，侍郎、郎中，员外郎等官。
中央军事机构，仍为都元帅府。
地方沿辽、宋旧制，设路、府、州、县四级。各路设兵马都总管统领军兵，路治所在的府称总管府。兵马都总管兼任总管府的府尹。各州刺史、节度使统领军兵，兼管政事。路、府、州、军的军事、行政实由各路官统一管理，这是保持女真军政一体的特点。县一级官府不专设军兵，县令只管民政。女真族所在各地仍继置猛安谋克，猛安相当于州，谋克相当于县，与地方州、县自成两个系统。
海陵王完颜亮继熙宗即皇帝位后，进一步改革女真和金朝的政治机构。他所采取的各项改革措施是熙宗时期的继续和发展。其措施如下：
第一，天德二年（公元1150年）十二月，海陵王下令废除行台尚书省的设置，把一切政令统归于朝廷。
第二，正隆元年（公元1156年），废除中书门下二省，只保留尚书省。尚书省设尚书令，为全国最高行政长官。并废除平章政事一职，左右丞相，参知政事仍旧设置。尚书省之下官司设有院、台、府、司、寺、监、局、署、所。这样，尚书省便成为皇帝控制下的唯一最高权力机构。这个改革比较严密，所以终金之世，没有再变动。《金史·百官志》说，海陵王这一改革，使得百官“职有定位，员有常数，纪纲明，庶务举，是以终金之世，守而不敢变焉”。可见金代官制是以正隆年间官制为基础的。
第三，天德三年（公元1151年），废除都元帅府，改革枢密院，由朝廷直接任命枢密使和枢密副使主管军事，但枢密院仍受尚书省节制。据《金史·兵志》说，在改元帅府为枢密院时“罢万户之官”。
第四，继熙宗天眷三年（公元1140年）“罢辽东汉人，渤海猛安谋克承袭之制”后，进一步把辽东猛安谋克划归州县管辖。
世宗即位后，基本上承袭熙宗，海陵时的改制，只是略加修订。大定二年（公元1162年），世宗命吏部侍郎石琚“详定新制度”，“琚自员外郎至尚书，未赏去吏部，且十年。典选久，凡宋、齐换授官格，南北通铨法，能偻指而次第之，当时号为详明”①。世宗时新定的官制，以尚书令，左右丞相和平章政事为宰相，左右丞，参知政事为执政官。平章政事乃熙宗时设，海陵时废置，世宗时再增设二人。宰相的增员是为了便于更多官吏参预政事。
章宗时，官僚机构更进一步完备。《金史·百官志一》载：
泰和四年（公元1204年），定考课法，准唐令，作四善，十七最之制……凡县令以下，三最以上有四善或三善者为上，升一等；三最以上有二善者为中，减两资历；三最以上有一善为下，减一资历。节度判官，防御判官，军判以下，一最而有四善或三善为上，减一资历；一最而有二善为中，升为榜首；一最而有一善为下，陞本等首。
章宗所规定的考课内容和分等办法，与唐代基本相同。泰和六年（公元1206年）置递铺，其制规定，该军马路十里一铺，铺设四人，其中铺头1人，铺兵3人，以所辖军、射、粮，军内差充，腰铃日行三百里。凡元帅府，六部文移，以敕递、省递牌子，入铺转送。同年置陕西路宣抚司，节制陕西右监军、右都监兵马从事。八年改称陕西安抚司，并增置山东东西、大名、河北东西、河东南北、辽东、咸平、隆安、上京、肇州、北京等十处安抚司。每司设安抚使1人，从一品，副使1人，正三品。永安四年（公元1199年）设审官院，置知院1人，从三品。掌奏驳、除授失当事。此外，内侍寄禄军、军器监、甲坊署，提举圉牧所，提刑司（后改按察司）等机构，均章宗时设置。官僚机构的增多，势必造成官吏员额的增多。据泰和七年（公元1207年）的统计，在职官员四万七千余人，比世宗时增多三倍。
总之，金代的官制是缺乏系统性的，往往随事置官。故有旁见侧出之弊。例如宗正寺升为大睦亲府，而於各处置司，既属中央性质，也属地方性质；司农司置大司农，又置卿及少卿，而各地方又有置行司农司的；又如掌近卫的官，有的属於卫尉司，有的属於刑部的各官提举；再如惠民司掌汤药而隶属礼部；武库署属於殿前都点检司，而军器库又隶属军器监。这些都可以看出其制度之混乱。
地方官制就更加复杂。例如转运使本掌钱谷，提刑使本掌刑狱，而又把提刑使改为按察使，有时兼转运使，有时兼安抚使，有时兼劝农使。这样，就看不出钱谷、刑狱、民政、监察之权有什么明确的界限。又如地方的军政长官，则以诸京留守司留守带本府府尹兼本路兵马都总管为第一级，诸府府尹兼都总管为第二级，诸府府尹不兼总管为第三级。而节度州、观察州、防御州、刺史州则仍旧设置节度使，观察史，防御使，刺史。这是唐、宋两重制度的混合。再如府州的僚属，诸京有警巡院使，诸府及节度州有录事司录事、防御，刺史州有司候司司候。这些设置是前代所无的。而唐宋府、州的幕职官也依然存在。
至于金代地方官职性质的区别，我们可以概括为以下几个名称：京府尹牧、留守、知州、县令、详稳、群牧（这两个是用女真语官名）为长官，同知、签院、副使、少尹、通判、丞为佐贰官，判官、推官、掌书记、主簿、县尉为幕职官。兵马司为军职官。警巡、市令、录事、司候、诸参军、知律、勘事、勘判为釐务官。主管仓库院务者为监当官。知事孔目以下行文书者为吏。
金代的铨选有一些特定的名称，必须特加说明；凡外任循资官谓之常调，选为朝官的谓之随朝，以廉察而升者谓之廉升。授东北沿边州郡而升者谓之边升。
附：金代官制简表
（一）金代中央各主要部门的主要职官
（二）金代地方各主要部门的主要职官
秒
