行政执法,是行政主体实施行政管理，行使行政职权的具体行政
行为。除行政处罚外，行政执法还包括行政许可、行政确认、行政强
制、行政监督检查等多项内容，它是国家权力的一种体现，是国家的政
策、法律能够得以实施的保障，国家能够正常运行，社会生产秩序、生
活秩序能够有效维护，都与行政执法息息相关。为规范行政机关的行政
行为，保障行政管理相对人的合法权益，国家相继出台了《行政诉讼
法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》。各地方政
府也分别制定了适合本地方情况的一系列政府规章，这些法律法规和规
章，从规范行政权力，严格执法程序等方面对行政机关公务人员履行行
政职责提出了严格、具体的要求，为行政管理适应社会主义市场经济的
需要，行政管理迈向法制化轨道奠定了基石，为依法治国、建设社会主
义法治国家提供了有力的保障。但不容乐观的是在行政执法中，仍存在
许多问题，有的问题甚至相当突出，也有必要对其采取适当的对策。
那么，行政执法存在哪些问题呢？
一、行政执法依据不统一
我国现今行政执法依据种类繁多，有国家的法律、行政法规、行
政规章，各地方都有自己关于行政执法的地方性规定，制定标准因地而
异，其呈现出的问题也不一而足。
《行政处罚法》出台前，一些法规、规章设定的行政处罚种类不规
范，如停止供水、加收水费、扣发拆迁安置费等民事责任被列为行政处
罚；一些行政处罚超出其设定权限，如没有上一位阶法律规范，在规章
中设定三万元以上的罚款，停产停业、降低资质等级、吊销资质证书等
行政处罚。加上理论上如何区分“设定权”和“规定权”，在实践中下
一位阶的法规如何把握待于研究和解决的难题，特别是许多法规、规章
的清理工作并没有完成，摆在行政执法人员面前的一个现实问题，就是
实施行政处罚时首先要判断执法依据的合法性，这对行政执法人员来说
是一个大问题，很多时候其难以判定某一执法依据的有效性、合法性，
从而为具体行政行为的合法性也带来隐患。
二、执法主体混乱
《行政处罚法》第十五条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政
机关在法定职权范围内实施。第十七条规定，法律法规授权的具有管理
公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。第十八条规
定，行政机关依照法律、法规或规章的规定，可以在其法定权限内委托
符合条件的组织实施行政处罚。通过这三个条文的规定，可以看出行政
处罚的主体包括行政机关，法律法规授权的具有管理公共事务职能的组
织以及行政机关委托的其他组织。而在实际上，违法违规现象多多。
（一）行政机关乱设执法分支机构，不管是否合法，只要有几张办
公桌，找上几个人，每人发一张执法证，就可以堂而皇之地执法。甚至
有的行政机关的职能部门也设立分支机构，并委托其行使行政权。如不
少地方公安派出所设立联防队，其初衷是协助维护治安，而很多的联防
队不但执行着公安机关的侦查、拘留、预审的职能，甚至打人、伤人，
其本身成为社会治安隐患，这不能不说是行政机关乱设分支机构之害。
（二）行政机关委托其他组织行政执法不审慎，权限不明确。
有的组织成为执法主体无文件，无法律依据，仅凭政府部门个别头头说
了算。前一段时间中央电视台《今日说法》栏目报道了某地一渔政机构
的执法权问题。该渔政部门管辖下的某农户饲养的鱼群，突然之间全部
死去，该农户损失惨重，其原因为水质污染所致，该农户要求渔政部门
管理此事，而渔政部门拒绝作为，无奈该农户将渔政部门告上法庭，法
庭上渔政部门却说自己乃非法机构，并非正式成立，也没有相关书面文
件让其成立，乃是上级行政机关口头所致，经查实，该渔政部门事实上
也在行使着行政执法权。如系非法机构，原告起诉自然有问题，弄得该
农户上了战场找不见敌人，无计可施。这个案例就暴露出行政执法主体
成立的混乱、权限不确定，自然带给社会的危害是很大的。
三、执法人员素质不高
执法人员素质是多方面综合作用的结果，有社会选拔用人机制的原因，
有行政机关内部自身的原因，有执法人员主观因素，也有客观因素。
（一）、执法人员理论水平参差不齐。
具有高学历的执法人员固然不少，但绝大部分并非在学历上有骄人之
处，一是进入执法队伍起点相对较低，在新疆某县的刑警队监督台上，
一串刑警队人员名单，中专学历仅占两名，其余全是高中学历，由此可
见一般。二是进入执法队伍就失去了前进的动力。尽管中国现今公务员
工资较低，但对中国这样一个人口众多，个人经济发展水平参差不齐的
国家来说，想进入执法队伍还是大有人在，而一旦进入此门，便觉目的
已经达到，再前进也是枉然。我曾听一位公务员自白：知识不在乎多，
够用就行了。
（二）、执法人员业务操作能力难尽如人意。
有了理论水平不等于就能执法，有相当一部分执法人员业务不精，不懂
执法程序，甚至为了某种目的或受一些因素影响，所作出的行政处理决
定显失公正。实践中出现的行政处罚显失公正有：
1、行政处罚畸重畸轻。
2、同样行为不同处罚，不同行为同样处罚。
3、行政处罚时考虑了不应考虑的因素或未考虑相关因素。
有一起治安案件，两违法行为人王某、庞某同时伤害刘某，庞某是
主谋。在第一轮伤害过程中王某、庞某共同实施侵权行为，在第二轮伤
害过程中庞某又单独实施侵权行为，以致刘某轻微伤，对该侵权事实来
说，刘某主观上无过错，派出所在处理该案件中，未作深入细致的调
查，相当然地对刘某罚款50元，王某罚款200元，庞某仅作警告处罚。
像这样的行政执法就显失公正。又如在一起卫生行政过程中，张某对自
己经营的商店门前树丛内的垃圾未清理干净，该市卫生行政部门竟然将
其经营的店门贴上封条，弄得当事人哭笑不得，这样的行政处罚不能不
让人对执法人员的素质产生怀疑，同时也影响执法机关的整体形象。
四、执法认定事实不清。
事实不清是正确行政执法的一大障碍，其导致的直接后果就是可能
损害当事人的利益，导致冤假错案的发生，导致疑案的增多。其形成的
原因很多，一是不愿做深入细致的调查工作，草率行事；二是思想认识
不到位，不重视案件的处理，麻痹大意，错过查清事实真相的时机；三
是对当事人利益漠视，毫不关心等等。凡此种种都可能导致事实认定不
清，从而难以对案件作出正确决断。
1994年10月31日，被告某运政稽查队，向原告章某填发送达道路运
输违章处罚决定书，认定原告章某擅自开业，无证进行汽车修理，不交
规费，违反了有关规定，决定对原告章某罚款100元，补交规费600元，
罚滞纳金14398元。原告章某不服，提起行政诉讼，经法院审理查明，
原告章某在公路旁开办小型日用金属制品修理店，主要从事日用金属制
品焊接，氧割工艺的加工、修理，因交通便利，自开业以来有个别汽车
司机，拖拉机司机要求原告对车辆简单部件进行焊接，原告章某有时也
接受过此种焊接业务。但本案中被告未进行深入细致的调查，未查清事
实真相，被诉的具体行政行为主要证据不足，被告没有原告店名、服务
项目、经营范围等对外进行汽车修理的照片、文字和实物，即没有原告
进行一类、二类汽车修理的证据，也没有三类汽车专项修理的主要证
据，仅只有原告实际有时焊接汽车部件的记载。原告未申请过汽车维修
经营许可证，就不存在缴纳管理费及滞纳金的问题，被告对此亦未查
清。因此法院判令被告承担败诉责任也就理所应当。
事实不清，并不局限于本类案例，在其他种类的行政执法过程中也
多有体现，在此不再赘述。
五、行政执法程序不合法
综观现今各类行政执法，出现问题最多，引起行政诉讼后行政机关败诉
的原因最多的也是行政执法程序不合法，可以这么说，程序不合法几乎
是各类行政执法的通病。
（一）、行政机关调查收集证据过程中的刑讯逼供是一个难以治愈
的顽症，是程序不合法的典型。
欧洲中世纪，许多国家的封建法律中都确定被告人口供乃“证据之
王”，因此刑讯逼供成为封建时期各国收集证据的普遍方式。中国封建
社会，也一直把口供视为最重要的证据。从秦汉至清末，历代封建法律
对刑讯的条件、方法、使用的刑具，用刑的程度等都有明确的规定。因
此，刑讯逼供司空见惯，所取证据的真实性也不敢想象。在我国早在革
命根据地时期，我们党就旗帜鲜明地提出了反对刑讯逼供的原则，解放
后，党和国家也一贯坚持反对刑讯逼供的原则，但由于“文革”期向
“林彪”“四人帮”一伙倒行逆施，大搞刑讯逼供，社会沉渣泛起。而
今虽说我们党已拨乱反正，正本清源，但不能说刑讯逼供已经绝迹，时
常见诸报端的错案多数为刑讯逼供所致。我国法律严禁刑讯逼供，通过
这种非法手段取得的证据都不得采信，因其程序不合法。
（二）、程序违法在具体的行政执法过程中也多有表现。
熊某从乌市到吐鲁番市销售种子，因违反异地销售应进行登记的规
定被罚，熊某的违法事实是存在的，而处罚机关在作出行政处罚决定
时，程序却严重违法：
该案应处罚熊某，处罚决定书上却处罚的是熊某之夫席某；罚款数
额较大而事前却未告知当事人听证的权利；罚款收据不是正规票据，而
是一张白条；没收种子清单内容也未写明种子具体数量，仅写项目；处
罚书上告知当事人复议和起诉的期限也不是法律规定的时限；更可笑的
是熊某违法事实的证据事前都未予固定。熊某不服处罚决定而起诉，法
院以程序违法为由撤销该处罚决定。
从该案也可以看出行政执法程序的混乱。
行政执法中屡见不鲜的程序违法，其造成的社会影响是不好的，
其后果是严重的，长此下去，极不利于行政管理活动的正常开展。
综上几点行政执法中存在的问题，对现今行政执法的严肃性，的确
不容乐观，这些问题，有损行政机关的执法形象，有害于人民群众的利
益，有必要对弊端予以根除。那么如何才能解决这些问题呢？笔者认为
可采取如下几点对策：
一、统一执法标准。
1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华
人民共和国行政处罚法》，可以说在行政执法领域统一执法标准奠定了
基础，但该法颁行之前及之后，各地方都颁行了适合本地情况的行政规
章及规定，在这其中自行规定的许多行政性措施都与《行政处罚法》有
出入，相冲突甚至矛盾。因此，对该类规章及规定进行清理、废除、修
改已很有必要。
另外，除行政处罚外的其他行政执法，如行政许可、行政确认、行
政强制、行政监督检查等内容，并未完全形成一套统一的规范，行政法
制的不完善也阻碍了行政执法的正常有序发展。
因此统一执法标准势在必行。
二、加强行政执法队伍建设，提高执法工作人员素质。
这是行政执法关键的一环，所谓“徒法不足以自行”，再好的法
律，如果执法人员不依法办事，有法不依也是枉然。因此，从执法机关
内部来说把好用人机制这一关，让有真才实学，品行良好能依法办事的
人进入行政执法队伍。从个人来说，执法人员应具备执法的基本素质，
并应在执法实践中努力学习、加强培训、树立全心全意为人民服务的思
想，忠于事实、忠于法律、忠于人民。
三、严格执法程序。
执法部门要重视执法程序，树立无程序就无行政执法的思想，对
执法人员进行执法程序方面的专门培训，以形成一定之规。如果说行政
执法有自由裁量权的话，那么在程序上只能做机械运动，不容许擅自改
变行政程序。实践中许多执法部门聘请法律专业人士对行政执法人员进
行执法程序培训效果较好，值得推广。
四、建立错案追究制。
也有相当一部分案件并非执法人员对法律不了解或不了解执法程
序而出错，主要是因为思想麻痹大意，工作无责任心，不注重执法形
象，不关心行政相对人的利益，因而敷衍了事，或明知违法而故意为
之。对这种主观上有过错的执法案件行为人，应建立错案追究制，根据
错案形成的原因，影响的范围，造成损失的大小，给予相应的处罚，以
促使其依法行政。
当然，有不少行政执法部门也有这种错案追究制，要么是时松时
紧，要么是徒有形式而无内容，这样都起不到其应有的作用。只有建立
真正的错案追究制，依法行政的春天才会到来。
通过采取以上对策，我们相信，执法不公，执法不严，执法违法
的现象会有根本好转，依法治国建设社会主义法制国家的目标定会早日
实现。
罗建权
二00六年三月三日
