实体与程序并重 法与合理兼顾 执法与指导并举
工商行政管理机关依法行政工作取得新进展
——工商行政管理机关2009年度行政执法检查情况综述
2007年9月4日，总局颁布了《工商行政管理机关行政处罚程序规定》，并于2007年10月1日起施行。2008年10月30日，总局印发了《工商行政管理机关行政处罚文书、行政复议文书和行政赔偿文书》，并要求全国工商行政管理机关从2009年1月1日起正式使用。2008年2月22日，总局印发了《关于正确行使行政处罚自由裁量权的指导意见》。2009年3月18日，总局批转了《福建省工商局关于泉州市工商局推行行政指导工作的报告》；11月25日，总局制定了《关于工商行政管理机关全面推进行政指导工作的意见》。系列规章、规范性文件的出台，为全国工商行政管理系统依法行政工作提出了明确的要求，丰富了规范行政执法行为、打造法治工商的工作内容。
为确保全国工商行政管理系统按照总局部署要求认真履职，依法行政，2009年11月至12月，全国工商行政管理系统开展了以使用《工商行政处罚文书、行政复议文书和行政赔偿文书》、正确行使行政处罚自由裁量权、依法实施行政强制措施和开展行政指导工作为主要内容的行政执法检查。11月17日至12月5日，总局派出法规司工作人员组成的查组对广西、江西、甘肃、四川工商行政管理系统有关行政执法以及开展执法检查的情况进行了抽查；12月9日、16日，总局法规司在广东肇庆和海南海口分别召开了执法检查自查汇报会，听取了全国31个省、自治区、直辖市和15个计划单列市、副省级市工商局开展执法检查情况的汇报。
从此次执法检查的情况来看，各地切实规范行政执法程序，正确使用行政执法文书，大力推进行政指导，执法工作中注重实体与程序并重、合法与合理兼顾、执法与指导并举，行政执法水平明显提高，依法行政能力显著增强，依法行政工作取得了新进展。
一、完善工作规则，制度建设不断取得新成果。
各地进一步转变监管执法理念，加强制度建设，规范执法程序，合法合理行政，加大履职指导，强化执法监督，进一步完善了规范行政执法行为的制度体系。
——实体与程序并重，进一步规范了行政处罚程序。17个省、自治区、直辖市工商局对暂扣、罚没物资的管理和处理进行了专门规定。安徽、河南、湖北、海南、云南等地对于行政强制措施的实施进行了全面的规范。江西、广州针对执法文书使用出台了指导意见。青海实施了重点执法文书统一编号并由法制机构发放的制度。山西、甘肃、济南、杭州针对工商行政管理所的执法办案程序专门出台了相关规定。
——合法性与合理性兼顾，加强了对行政处罚合理性的考量。12个省、自治区、直辖市工商局制定了增强行政处罚文书说理性的相关规定，还有部分地方在进行试点、酝酿。24个省、自治区、直辖市工商局出台了关于规范行使行政处罚自由裁量权的制度，其中北京、辽宁、福建、江西、河南、湖北、湖南、广东、海南、四川、西藏、新疆等地出台了自由裁量适用标准或参照标准。大连出台了《行政处罚先例制度》。济南通过市政府网站和红盾信息网向社会公开了行政处罚自由裁量标准。
——执法与指导并举，进一步推进了行政指导。近几年，福建、北京、河北、山东、四川等地积极推进行政指导、逐步建立和完善了行政指导工作机制。2009年，吉林、上海、河南、浙江、安徽、陕西、宁夏、新疆等地相继下发指导意见，制订工作规程，并逐步建立完善对行政指导的监督、评价制度，全面推进行政指导。截至2009年底，全面推进行政指导的省、自治区、直辖市工商局达到了13个。山西、江苏、辽宁、海南、重庆、云南、湖南、广东等地在具体业务工作中提出了实施行政指导的要求。南京制定了《规范执法行为实施行政指导为促进经济发展服务的若干意见》。
——进一步拓展监督范围，强化评价考核、责任追究，促进了依法行政。天津、西藏等17个省、自治区、直辖市工商局出台了案卷评查相关规定，甘肃、重庆、宁夏、贵州、北京等地具体制定修订案卷评查评分标准，进一步保障案卷评查的准确性。北京出台了《行政许可监督检查及责任追究办法》，浙江省局与省政府法制办一起下发了《关于进一步做好工商行政许可和行政处罚工作的通知》，内蒙古、西安出台规定加强了对抽象行政行为的监督，拓展了监督范围。广西、四川部分地方工商局实施了行政处罚决定公开制度，成都提出在执法办案中要严格把好“十关”，完善监督方式。黑龙江出台了《构建行政执法责任制体系实施方案》，陕西出台了《关于加强全省工商系统依法行政工作的决定》，哈尔滨出台了《行政执法体系实施方案》，厦门构建了执法权力运行规范体系，构建全面规范行政执法行为制度体系，有效促进了依法行政。
二、严格执行行政处罚文书，行政处罚程序规范水平不断提高。
各地以使用新行政处罚文书为契机，注重规范行政处罚程序，实现了程序正当、形式规范。
——进行了新文书使用的培训、指导。总局下发《关于印发〈工商行政管理机关行政处罚文书、行政复议文书和行政赔偿文书〉的通知》后，各地迅速开展了行政处罚文书的使用培训工作，采取全员培训、竞赛考试、专项答疑等多种形式，保障执法人员正确行使行政处罚文书。总局法规司，北京、上海等地制作了执法文书使用范例，黑龙江编印了行政执法手册，沈阳制作了《行政处罚示范案汇编》，更加直观地对执法人员进行指导。
——及时更新行政处罚文书，完善行政处罚程序。各地按照总局要求，全面更新了行政处罚文书，顺利完成了新处罚文书的印发管理和原处罚文书的回收、销毁等工作。应用行政执法案件管理系统的地方及时部署了软件更新工作，相关部门密切配合，保障了处罚文书的有序衔接。各地以更新行政处罚文书为契机，进一步落实《工商行政管理机关行政处罚程序规定》，全面规范了行政处罚程序。
——加强对行政处罚文书使用的监督、评查。山东、甘肃召开了以行政处罚文书使用为重要内容的全系统行政处罚案卷评审会，促进行政处罚文书的规范使用。武汉规定凡未使用新行政处罚文书的案件，核审中一律不予通过，有力推动了新行政处罚文书的使用。
三、正确行使自由裁量权，行政处罚合理性工作不断推进。
在《国家工商行政管理总局关于正确行使行政处罚自由裁量权的指导意见》下发以来，各地统一了思想，提高了认识，自觉采取多种形式规范行政处罚自由裁量权的行使。规范行政处罚自由裁量权工作初见成效，行政处罚的合理性显著提高，畸轻畸重现象得到有力遏制。工商系统规范行使自由裁量权工作多次被当地政府作为典型予以推广。
——制订规则。各地先后制订了行政处罚自由裁量权的适用规则和适用标准、参照标准，为行政处罚自由裁量权的行使奠定制度基础。深圳制订16大类75种违法行为行政处罚裁量标准，并将对自由裁量权的规范和约束延伸至登记注册工作，形成了《法定代表人登记审查操作指引》等14个涉及各类登记事项审批标准的文件，解决登记注册窗口人员操作不统一、认识不一致、裁量幅度过大的问题。
——加强培训。各地对自由裁量的理论知识和执法实务进行了重点培训，并通过法治论坛、法制简报等途径对疑难问题进行专门解答。上海通过视频会议以典型案例为教材对一线执法人员进行了培训，增强了执法人员合理行政观念，提高了运用行政处罚自由裁量权的水平。
——强化监督。各地普遍在案件核审、行政复议当中加强了对自由裁量权行使的审查。辽宁通过在网上执法办案软件中增加自由裁量控制模块进行程序控制，2009年1月至11月，共对1760件案件做出重新处理。重庆、广西在评议考核分值中增加自由裁量权行使评分比重，加强对自由裁量权的监督。
四、依法实施行政强制措施，行政强制措施行为得到不断规范。
各地大都能够按照法律法规的规定实施行政强制措施，行政强制措施行为基本规范。各地大力完善行政强制措施审批程序，加强涉案物品管理，强化全程监督，通过正确实施行政强制措施，规范行政处罚行为，促进廉政建设，取得了很好的成效。很多地方通过建立相关制度的方式强化对行政强制措施的规范和监督，进行了多种尝试，取得了良好的效果。
——推行“公物仓”管理制度。针对以往涉案财物由办案机构保管处置容易引发质疑的问题，北京、天津、福建、山东、广西、青海、新疆等地实施了“公物仓”管理模式，设置了对涉案物品统一接收、保管、处置的专门机构。形成了执法办案部门与物品管理部门相互分离、相互制约的涉案财物管理机制，从机制上保障了对涉案财物的规范管理、合法处置。
——梳理行政强制措施依据。针对行政强制措施种类多，涉及法律法规范围广的问题，海南将工商行政管理当中可以采取的行政强制措施及有关措施依据条款进行梳理，编印成册，指导执法人员正确行使行政强制措施。吉林进一步将有关行政强制措施梳理结果上网对外公布，在方便执法的基础上，为加强社会监督提供了条件。
——加强对行政强制文书的管理和监督。针对行政强制审批环节较少又直接涉及当事人权益的特点，很多地方对行政强制文书采取了有别于其他执法文书的特别管理和监督方式。宁夏、新疆、青岛规定由法制机构对行政强制文书统一发放，河北要求办案机构实施行政强制措施需先经同级法制机构审查，四川规定行政强制措施文书须向核审机构备案，强化了法制机构对行政强制行为的监督。长春对行政强制文书实施市局统一印制、编号、保管，专项领取，及时收回，集中管理，实现了对行政强制文书的全程管理。
五、大力推进行政指导，服务经济社会发展的能力不断增强。
推进行政指导是监管理念的转变和监管方式的创新，是促进监管执法与服务水平的提高，进一步转变政府职能，营造和谐监管良好氛围的有效探索。2008年底开始，总局法规司先后赴北京、天津、河北、辽宁、吉林、上海、江苏、福建、山东等地进行了14次调研，了解各地推进行政指导基本情况。2009年2月，总局在浙江省杭州市组织召开了部分省市工商局行政指导工作座谈会，泉州市工商局、吉林市工商局、苏州市工商局、台州市工商局、烟台市工商局在会上做了经验介绍。3月，总局下发了《关于批转福建省工商局关于泉州市工商局推行行政指导工作的报告的通知》（工商法字〔2009〕58号）。6月，总局法规司与中国人民大学宪政与行政法治研究中心合作开展了“工商行政管理行政指导实证研究”课题。9月底，在北京召开了“工商行政管理行政指导工作座谈会”，听取相关地方工商局同志和专家学者的意见和建议。11月25日，总局制定下发了《关于工商行政管理机关全面推进行政指导工作的意见》，明确了实施行政指导重要意义、基本原则、适用范围、实施方式，要求各地切实加强领导，全面推进行政指导工作。各地按照总局要求，采取多种方式推进行政指导工作，推动经济社会又好又快发展。
——建立工作机制，发挥行政指导积极作用。各地纷纷制订推进行政指导的指导意见、实施意见，建立健全工作机制，将行政指导贯穿于市场主体准入与监管、市场秩序维护、消费者权益保护、商标知识产权保护和广告监管、禁止传销与规范直销等工商行政管理各项业务工作中。江苏以“红盾保民生护企业促发展”为主题在全省工商系统推行行政指导四项工作机制，进一步营造宽松有序的发展环境。
——加强总结交流，推动行政指导工作深入开展。福建召开了全省工商系统行政指导工作会议，制定了《关于进一步推进行政指导工作的意见》，提出了业务化、日常化、规范化、长效化的工作目标，并会同省法制办、省政府发展研究中心及多家省政府直属部门共同对福州、泉州两地工商部门进行行政指导专题调研考察，交流经验。河北在2009年先后召开了关于行政指导的现场会、汇报交流会、总结汇报会，推动行政指导工作。浙江召开了全省工商行政指导经验交流和理论研讨会，加强对行政指导的理论探讨。
——探索对行政指导行为进行监督评议的方式方法。福建在全系统开展行政指导单项绩效评估工作，制定了涵盖内容全面、量化标准合理、导向作用明显、实际操作便捷的考评办法。宁波明确将行政指导工作情况纳入年度目标责任制考核范围。
各地工商系统通过行政指导转变监管理念，丰富监管方式，切实服务地方经济发展，服务企业发展，维护消费者权益，得到了社会各界和地方党委、政府的广泛好评。一年来，北京市工商系统共实施行政提示72741次，行政告诫14698次，行政约见4510次，行政建议3320次，失信披露74次，调停型行政指导7102次，助成型行政指导17384次，积极扶持企业健康发展，服务首都经济发展。在省内经济受到国际金融危机重大冲击的情况下，浙江省局提出工商机关不能做压死骆驼的最后一根稻草，要做企业的培训员、护理员、指导员，实现了从“我管你”为“我为你”、变“黑脸”为“笑脸”、变“打倒”为“指导” 的转变。一县政府给予当地工商“指导一次三冬暖，处罚一回六月寒”评语，高度评价工商行政指导工作。台州市黄岩分局通过行政指导提升了工商形象，被授予“人民满意机关”荣誉称号。2009年9月、10月，苏州市、吉林市政府分别推广工商部门的行政指导经验，在本市行政执法部门全面推进行政指导。
六、认真探索工作机制，行政执法工作不断呈现新亮点。
各地不断加强制度化、规范化、程序化、法制化建设，在行政执法工作当中认真探索、不断总结，形成了一些行之有效的工作机制和方式方法。
——增强行政处罚文书说理性工作日益受到重视。自浙江提出全面增强行政处罚文书说理性之后，不少地方制定了增强行政处罚文书说理性的指导意见，明确了构成要件、主要内容、说理要求、重点环节等内容。重庆、新疆制作下发了示范文本，涵盖常见和典型行政违法类型。宁夏和内蒙古开展了增强说理性文书的评比活动。江西专门制作了说理式行政处罚决定书制作答疑。从增强行政处罚文书说理性工作情况来看，增强行政处罚的事实认定、证据分析、自由裁量理由等方面的说理，对于化解执法矛盾、减少行政争议、提高执法水平、促进依法行政等具有重大的积极意义。贵州的《说理式行政执法文书制作规范》，得到贵州省政府法制办和贵州省依法治省办的高度肯定。
——以执法案卷评查为抓手强化执法监督。执法案卷是行政处罚全过程的完整体现，案卷记载了行政处罚全过程，直接体现了执法水平。一直以来，执法案卷评查都是执法监督的一个重要手段。目前，各地对执法案卷评查的重要作用不断加深认识，纷纷出台了评查办法和评查标准，严格评查程序，依照标准评分，辅以分析反馈，提升执法水平。甘肃制订了案卷评查基础标准、一般扣分标准、自由裁量扣分标准，2009年评查行政处罚案卷4000余份，天津评选了十大优秀案卷，取得了良好效果。
——将电子技术应用于执法办案。越来越多的地方建立了信息化、网络化、数字化的行政执法案件管理系统，实现信息共享、全程管理。实践中，行政执法案件管理系统发挥了日益明显的作用，保障了行政处罚行为依法定程序进行，可以及时、高效、低成本地实现对执法程序、执法文书等进行调整和更新。辽宁、新疆还通过执法案件管理系统实现了对自由裁量权的规范。
七、工商行政管理行政执法中存在的主要问题及整改措施。
近年来，地方各级工商局能够按照总局推进“四化建设”、实现“四个统一”的目标和要求，认真贯彻落实科学发展观，立足本职，服务大局，规范执法，强化监督，各级工商行政管理机关的执法水平有较大提高，依法行政工作取得较大进展。但在新的形势和新的挑战面前，执法工作还存在一定的差距和不足：适应服务科学发展、促进社会和谐的需要，部分执法人员的执法理念还需要进一步更新，合理行政、和谐监管的观念需要进一步增强；适应推进依法行政、建设法治政府的需要，执法程序还需进一步规范，形式完备、程序正当的工作机制需进一步建立；适应公正执法、文明执法的需要，基层执法行为的监督机制还需要进一步完善，执法监督方式和途径还需进一步创新；未按法律法规规定查封、超期扣押、违法处置扣押财物的现象还不同程度的存在。
工商行政管理机关应当全面践行科学发展观，认真落实新“三定”，切实适应新形势，着力解决行政执法当中存在的问题和矛盾。一是要以推进“四化建设”为抓手，积极构建完备的工商行政执法制度保障体系。建立和完善规范基层执法程序、增强行政处罚文书说理性、正确行使自由裁量权、行政执法案卷评查、行政执法信息公开、行政执法评议考核、规范性文件备案审查等制度。二是以总结行政指导工作经验为抓手，探索和发展服务科学发展的行政监管新机制。按照“四个只有”要求，继续积极探索行政指导等非强制性行政管理方式，探索事前指导、事中指导和事后指导的新途径、新方法，逐步建立服务科学发展、促进社会和谐的行政管理新机制。三是以推行行政执法责任制为抓手，完善工商行政执法责任体系。动态梳理行政执法依据，依法界定行政执法职责，通过案卷评查，执法质量考核，执法绩效评估和社会满意度评议等方式，科学评价工商执法人员的执法情况。完善行政执法责任追究制度，解决不愿追究、不敢追究、不能追究的问题。建立和完善推行行政执法责任制信息化管理系统，通过高科技的手段实现执法依据、执法职权、执法过程、执法主体明晰化。从而达到执法行为规范化、执法考评科学化、执法责任客观化。四是以加强培训教育为抓手，打造“三个过硬”高素质工商行政执法队伍。加强社会主义法治理念教育，增强服务科学发展的监管理念、服务理念、维权理念和执法理念。加强执法依据的培训教育，特别要加强经常使用和新公布施行的法律、法规和规章的培训。加强执法技能的培训教育，特别是制作法律文书、收集固定证据、采取强制措施、行使自由裁量权、实施行政指导等方面的执法技能培训。全面实现建设高素质的队伍、运用高科技的手段、实现高效能的监管、达到高质量的服务的工作目标。
