| 税收征管机制，是指构成税收征管的各要素之间相互联系和作用的关系及其功能。创新税收征管机制，是适应需要不断优化征管各要素的组织和配置，使之相互关系和作用及其功能达到最佳效果的征管活动。按照科学发展观的要求，创新税收征管机制，不断提高税收管理的水平和能力，是实现税收事业又好又快发展的必然选择。
一、创新征管机制的基本要求
（一）充分研究税收征管要素的内在联系，把握规律性。创新税收征管机制，不断提高征管质量和效率，需要在实践中探索和研究征管过程中带有规律的一般性要求，不断总结和完善实践经验，充分认识和准确把握征管机制的内在要求和征管要素的内在联系，不断完善机制，提高效果。具体要研究和把握好几方面的关系：一是征管机制与当地实际情况的关系。创新征管机制要充分考虑当地的经济发展水平、产业结构情况、税源总量及分布和税务部门人员素质等情况，要实现机制的统一要求在环境特殊情况下的创造性应用。二是征管要素之间相互联系和相互制约的关系。既要强化环节之间的制约，解决为税不廉的问题，又要强化环节之间的协调配合，发挥管理的合力作用。三是征管内容和征管流程的关系。既要重视征管内容的创新，更要注重征管流程的优化，征管内容需要在合理、完善的流程中确保实现，离开征管流程，征管内容就成为空中楼阁。四是征管效率和依法征管的关系。既要追求征管的有效性，更要追求征管效率的合法性，不能单纯为了效率而忽视法律的约束，也不能只追求执法的规范而不问效率。五是分类管理和属地管理的关系。纳税人的经营规模、经营行业及其特点和规律也决定着税收征管应把握的规律。因此，针对不同的纳税人采取不同的管理措施，因地制宜地处理好分类管理和属地管理的关系，处理好管事和管户的关系等，也是强化税收管理的基本要求。六是征管机制中计算机的先进性和人的主观能动性的关系。计算机在税收征管中的作用是无可替代的，是实现税收管理高效能、高质量的重要手段，但人的主观能动作用也是计算机作用充分发挥的必然条件，人的态度、学识、能力和操作水平也对计算机作用的发挥产生重大影响。因此，创新征管机制就要注重发挥好计算机的技术作用和人的能动作用。
（二）充分运用信息科技的优秀成果，体现时代性。创新税收征管机制必须以加速信息化建设为核心，在宏观上加强软硬件的统一规划、统一开发和统一管理，在微观上要以业务流程再造为基础，在一定的广度和深度上利用计算机技术、网络技术和数据库技术，以充分采集整合涉税信息资源和加强税收执法预警、执法监督为主要内容，实现税务系统内外部信息的共享和有效利用，形成比较严密和广泛的计算机监控网络，建立起以信息科技为主导的现代化征管运行机制。实现既可提高征管效率，还能强化监督制约；既能有效防范和打击偷逃税行为，彻底解决信息不对称带来的管理风险，又能减少税务人员参与违法行为的机会，
（三）充分发挥税务干部在税收征管中的作用，突出主体性。人是创新征管机制中最活跃、最能动、最为关键的因素，人的素质和技能成为决定税收征管机制有效运行和发挥作用的又一关键。当前，税收征管过多地强调人员的短缺和素质的不匹配、不适应，而忽略了对人力资源的深度开发和优化组合。创新税收征管机制需要一大批高素质的技术和管理人才与之相适应，而现行的公务员管理制度又不可能满足这一要求。因此，不断挖掘人的潜在能力，不断优化人力资源的配置机制，就成为发挥税干作用的主要途径。创新征管机制必须把挖掘人的潜在能力，放在重于、先于、优于制度建设和信息化建设的位置，要加大资金的投入力度，加强对培训方式的研究和改革，要以学习进修、专题培训、内部培训等方式，加快知识更新的速度，尽快建立一支具有良好政治素质、结构合理、相对稳定的专业队伍。另外，还要从配置机制和激励机制上加强研究，在人尽其才、激发活力上下功夫。要把竞争引入到人力资源的配置机制上，要从各机制的专业要求、机构设置、业绩评价等方面研究建立起公开、公平、充满竞争的优胜劣汰机制。要拓宽税务干部的发展进步空间，把能力、业绩和待遇有机结合起来，从建立能级、评定职称、职务晋升、待遇奖励等方面加强研究，建立起从单一的职务进升、扩展到专业进步、职称提升、能级提高等多种进步渠道，提高税务干部挖掘自身潜在能力的主动性和自觉性，实现征管效率不断提高和税务干部能力素质不断提升的良性互动。
（四）充分探索税收征管机制的团队建设，增强协调性。税收征管机制运行的有效性依赖于征管各要素的综合作用，征管各要素相互联系、相互促进、相互制约的客观存在要求各单位各部门加强团队建设，而团队的精髓就在于团队成员的相互协作。首先，要树立协调合作的理念。不仅要在思想上认同、在行动上更要自觉执行，还要使其成为根深蒂固的价值观念。其次，要使征管各机制之间、各要素之间协调发展。征管各机制和各要素是一个相互联系、相互作用、互为前提和基础的整体，任何机制环节的不到位将影响到其他机制作用的发挥，而任一机制作用的发挥又是其他机制共同作用的结果。所以，要建立起各机制和各部门、各环节之间的良性互动机制，加强税收分析、纳税评估、税源监控、税务稽查等环节之间、综合管理部门与专业管理部门以及各专业管理部门之间、上下级机关之间协调配合，形成纵向到底、横向到边的管理网络。再次，要理顺外部环境，推进社会化综合治税。横向要同地税、工商、质检、金融、公安等部门建立稳固的协作配合关系，纵向要同各级基层政权组织建立起合作关系，形成内抓外促的合力。另外，有条件的地方要开展国际合作，加强国际间税收情报的交换，在反避税中建立良好的国际合作关系。最后要加强团队的协作文化建设，营造有利于沟通交流的平等环境，提高协调合作的质量和效率，使协调合作成为创新税收管理机制的内在动力。
二、创新征管机制的基本思路
2001年5月新的税收征管法出台实施，给我们带来税收征管理念和税收征管实践的新变革，但是与征管法及其细则配套的各项管理制度和办法的建设还没有跟上，如：税额核定、纳税评估、日常检查、税控装置、电子申报、代扣代缴、委托代征、欠税公告、税务违法处罚标准、税务违法案件举报奖励、税收保全和强制执行、纳税信誉等级管理等办法或工作规程尚在试运行，或还处在酝酿起草阶段。只有在这些法律、法规、规章、制度、办法的建立和不断完善的基础上，税收征管的具体操作才能更加规范，税务机关依法征税和纳税人依法纳税的效率才能更高。从税收制度层面应把税收征管纳入到税收实体法制定和优化的研究范围。在税制设计上充分考虑税收征管能力，因为税制的目标要依赖税收征管来实现，税制的内容超越现有的征管能力，税制的预期目标将无法完成，对社会经济发展的影响将起不到应有的作用。所以，税收制度的制定和优化将决定着税收征管机制的有效性。从征管操作层面来讲，应在几下方面下功夫：
（一）建立和完善税源转化成税收的管理机制，核心在于杜绝欠税的发生。税收收入作为征收管理的结果，必须通过一定的过程来实现，只有过程得到有效的控制，实现征管措施的自动反应，才能解决欠税问题。因此，税源转化成税收的管理机制应以办税服务厅为载体，把税源管理部门的综合调查、管户巡查、催报催缴、政策宣传和信息收集等日常管理职能并入办税大厅，实现征和管的部分职能合并，实现征、管的及时响应和有效互动，实现人力资源的统一调配；另外把最终行政审批和许可的职权下放到办税大厅，简化管理环节，优化管理流程，提高办事效率。具体是：一是实现国、地税和工商同步办证，同步采集信息，既可方便纳税人办证，又可彻底解决漏征漏管户问题。二是对未申报未入库实行预警管理，提前介入进行催报催缴，尤其对延期申报和缓缴税款实行严格审批和跟踪管理。三是实行以票控欠办法，对发生欠税的企业自动停售各类发票。四是对有退税、多缴税和留底税的要优先实施以退抵欠和以多缴税款、留底税额抵缴欠税的办法，五是严格执行滞纳金加收制度，对逾期申报产生的税款、欠税及稽查查补税款严格加收滞纳金。六按程序及时采取查封帐户、阻止出境等税收保全和强制管理制度。对上述各环节明确流程，明确要求，明确责任，严格考核，对转化过程实施有效控制和及时响应，彻底杜绝欠税的发生。
（二）建立和完善挖掘税收征管潜力的强制机制，核心在于减少税收的流失。税收征管潜力就是所有纳税人都依法纳税情况下能够征收到的税款。当前，衡量一个税务机关的工作效率的高低关键要看其如何应对税收流失，能否通过有效的战略管理手段缩小法定征管潜力与有效征收之间的差距，也就是实现法定征管潜力的能力。具体说就是不仅要看其征收力度，更要看其反逃避税的力度以及保障税制公平的能力，即其能否将税收流失最小化。因此，最大限度地控掘税收征管潜力对税务部门是至关重要的。当前，从税务部门内部讲，应以税源管理部门和税务稽查部门为载体构建挖掘税收征管潜力的强制机制，税源管理部门要以纳税评估和日常检查为主要内容，要形成纳税评估、日常检查、税务稽查由面到点，依次递进，由宽到严，逐步加重，由辅导服务到依法处理的挖掘税收征管潜力的强制机制。而在实践操作中日常检查范围不清晰，不明确，容易与纳税评估的实地核查、税务稽查的一般性检查相冲突，给纳税人增加不必要的负担。所以，发挥机制的作用就应形成层次效应，一要简化纳税评估流程，扩大其覆盖面，提高其效率，要重点放在纳税人申报的真实性和准确性的审核评析上，重点放在纳税人生产经营信息的多方掌握上，这样使约谈核实的内容更具体更有针对性，把约谈核实方式尽可能简化，最好仅限于逻辑核实上，这是第一层次。二要扩大日常检查的范围，发挥日常检查的作用，把纳税评估中需要实地核查的内容、税务稽查中的发票协查、一般性稽查和不需要立案查处的对纳税人某一具体环节或某一具体问题或某一具体方面需要调查、核查的，组织日常检查进行，这是第二层次。三要加大税务稽查的深度，在打击和震慑上发挥威力。税务稽查应是对涉嫌偷逃骗抗税的纳税人的全面性、综合性检查，又是标准高、专业性强的纳税检查，在稽查方式上应该是点上的审计式稽查，而不是面上的一般性稽查。应该是全面调查式的稽查，而不是就帐查帐式的稽查，应该是对所有纳税人遵从税法产生普遍效应的稽查，通过增大违法被查处成本来取得明显的教育和震慑效果。最后还要建立起纳税评估、日常检查、税务稽查工作协调联系机制，确保各环节案件的移送查处有序进行。
（三）建立和完善提高税法遵从度的服务机制，核心在于提高企业足额纳税的自觉性。当前，纳税服务作为税收征管工作中的重要基础环节，已经成为和谐社会建设中解决政府与纳税人关系的重要问题，也是挖掘税收征管潜力的基础所在。近年来，我国的纳税服务体系建设取得了长足的发展，但在纳税服务的实践中，还停留在比较低的层次。因此，纳税服务体系建立首先要在理念上有所突破，要牢固树立征纳双方法律地位平等的理念、公正执法是最佳服务的理念、纳税人正当需求应予满足的理念。要组建专门机构负责纳税服务，把办公室的税法宣传、法规的政策公开、执法监督和税政的政策辅导职能并入其中。实际工作中，一要在建立和完善宣传辅导税收法律政策的长效机制上下功夫，提高纳税人获取税收法律政策的能力。组织好社会各个层次的系统税收培训，负责定期举办税收法律讲座，编印纳税指南、税法公告，解答政策疑难问题，利用网络平台开通网上咨询，电话咨询，广泛征求纳税人的意见，建立点对点的实时咨询辅导机制，解决好纳税人在法律政策信息方面的不对称。二要在优化流程、减少环节、提高办事效率上下功夫，建立和完善快捷便利的办事机制。要将涉及纳税人的所有审批事项集中到办税厅一站式办理，减少审批，增加服务。要进一步完善多元化申报方式和缴款方式，将政策和技术允许的税收业务，全部纳入远程办税系统，实行纳税人一次性远程批量办税。要借助信息技术开办“网上办税厅”“网上税务局”等，极大地方便纳税办理一切涉税事宜。三在公开、公正、公平执法上下功夫，构建标准统一、过程规范、公开透明的执法体系。对同一问题、同一纳税人的不同政策答复、不同执法结果，不仅影响执法的公平性，也使纳税人对纳税服务的满意度大为降低，因此，要对现行的法律、法规、政策、征管流程要进行统一梳理、解释、明确和细化，确保执行的协调一致，对税务人员的执法行为强化监督制约，积极防范执法不严、执法不公等损害纳税人合法权益的现象，不断提高税收执法的标准程度。四在纳税服务的社会化方面下功夫，构建多元化的纳税服务机制。在纳税服务中要注重社会中介组织的参与，依法支持其履行中介职能，在法律允许的范围内，充分发挥其在法律宣传、政策辅导、业务咨询等方面的服务功效；借鉴国外的成功经验，通过培训建立一支具有良好职业素质的纳税服务志愿者队伍，作为税务部门的有效补充，在办税场所积极有效开展纳税辅导，使纳税人享受到更为便捷周到的纳税服务。
（四）建立和完善信息管理机制，核心在于提高利用信息强化征管的能力。在信息的需求和传递高速发达的今天，信息已经成为税收征管的基本要素，税收管理的一切活动无不围绕信息而展开，从税收管理的内容看，就是取得和利用信息。征纳双方在税源方面的信息不对称和税务部门内部各部门在管理方面的信息不对称现象，已经影响了我们的征管效率，削弱了我们的征管能力。因此，建立和完善信息管理机制，减少不对称信息的不良影响就显得刻不容缓。首先要建立和完善信息的取得和共享机制，要拓宽纳税人申报提供的信息量，从纳税人申请办理的税务登记、一般纳税人认定、发票领购、纳税申报等环节重视信息的采集；要加大税务部门综合调查和管户巡查的信息采集，调查中不仅要核查企业是否符合办理有关事项的政策规定，而且要把收集企业未申报的税源信息作为调查的主要任务；要加紧建立与税源相关的第三方信息收集机制，建立起地税、工商、银行、质检、海关等部门的信息交换机制，构建全社会的协税护税信息网络；要加强税务部门内部各管理部门的信息整合，打破信息阻塞，实现内部信息共享。其次要完善信息的加工处理机制，组建数据处理中心，把计会部门的分析职能并入其中，把信息的分析和深度开发利用放在核心位置，把采集到的各类历史信息、各类财务信息、申报信息和上下级及其他管理部门的管理信息通过数据仓库技术，对信息数据进行整理、清洗、分组和集成，剔除不相关的垃圾信息，建立不同目标的数据模型进行不同需要的加工分析，从大量繁杂的涉税数据中找出真正有价值的税源管理信息，提供给领导和有关部门使用，提高信息资源的对税收管理的可用性和指导性。
作者系山西省晋城市国家税务局副局长
|
