执法有道 重在规范
——我省公安机关执法规范化建设实录
2008年9月，公安部在全国公安机关部署开展执法规范化建设。
“第一年打基础、第二年求突破、第三年上台阶”，我省公安机关确定了执法规范化建设的总体目标：单项工作全国领先，整体工作西部一流。
经过近3年的努力，目前全省公安机关执法培训经常化、执法行为标准化、执法活动规范化、执法管理精细化、执法监督制度化的“五化”效果已初步显现。2010年10月，全省公安机关共有12个单位被公安部命名为“全国公安机关执法示范单位”，为示范单位数量最多的省区公安机关之一。
夯实基础——
从提高执法主体认识和能力抓起
规划先行，方能有力推进“理性、平和、文明、规范”执法。2008年底，省公安厅通过3个月的专题调研摸清了全省公安机关执法现状，制定出《四川省公安厅关于大力加强执法规范化建设的指导意见》和《2009年度全省公安机关执法规范化建设规划》。
2008年以来，省公安厅党委相继制定5个推进执法规范化建设的指导意见，明确了执法规范化建设抓什么、怎么抓、谁来抓等问题。
怎样夯实执法规范化建设基础？我省公安机关给出答案：一是增强规范执法意识，二是提高规范执法能力。
召开会议、巡回宣讲、主题演讲、知识竞赛……省公安厅先后对5000余名“四所四队长”和230余名法制处科长进行集中轮训，各市（州）公安机关相继对12000余名所队副职领导进行培训。
2010年，全省公安机关15465名所队长以上领导干部和61860名民警签订《执法承诺书》，“言必讲规范，行必守规则”——在反复宣传发动下，不论是领导干部还是普通民警，都充分意识到了执法规范化建设的重要性和紧迫性。
“不断提升民警的执法能力是执法规范化建设的核心”，秉持着这样的理念，省公安厅分年度制定全省公安机关的执法培训方案，通过建立“四川公安网络学校”，组织在线讲座、远程教学和网上考试，使执法培训成为一项经常性工作。
“每周一学、每月一讲、每季一练”，全体民警积极参与到执法培训“学讲练”活动中，不仅要学习公共科目，经侦、治安、刑侦、出入境管理、禁毒、交警、消防7个警种还要学习相应的专业科目。“每月一讲”是指各级公安机关每个月要开展一次专题讲座，如公安部法制局专家举办《执法细则》师资培训、利用电视电话会议系统组织4次远程培训、邀请四川大学教授讲授刑事认识“两个规定”、组织《国家赔偿法》专题培训……
为保证执法培训效果，全省各级公安机关将开展“学讲练”活动的情况纳入执法规范化建设和年度执法质量考核评议的内容。
近三年，全省公安机关共举办各类执法培训和专题讲座3600余期次，组织旁听案件审理2100余次。“战中练，练促战”，通过连续不间断的执法培训，全省公安民警苦练执法办案基本功，为依法履职、规范执法打下了坚实基础。
创新机制——
八项规定规范执法“四大环节”
重大、疑难、复杂、敏感案件在作出决定前，应当召集执法工作领导小组成员进行合议；
加大执法信息化建设和运用力度，通过网上监控、网上研判、网上审核、网上考评等措施，对执法活动实施全程化、实时化、动态化管理；
各级公安机关应当建立执法回访制度，及时跟踪执法事项的法律效果和社会效果，主动收集对执法事项的意见、建议和评价；
执法部门领导干部或者民警因执法过错被追究执法过错责任的，应当在追究执法过错责任后予以诫勉谈话，给予批评、教育……
2010年6月以来，省公安厅通过召开“执法监督管理制度创新研讨会”，制定了案件集体合议、国家赔偿费用追偿、执法活动网上管理、执法过错诫勉谈话、执法档案管理、执法回访等八项规定，着力规范执法决策、运行、监督、问责“四大环节”，这八项规定为监督民警规范执法提供了支撑。
与此同时，各地公安机关紧紧围绕执法突出问题，建立完善执法制度，细化行政处罚量裁标准，省公安厅执法规范化建设办公室相关负责人表示，“目前全省公安机关符合执法实际和需要的执法制度体系已基本建成。”
工欲善其事，必先利其器。以“八项规定”为主的执法制度体系大力推进了执法管理精细化、执法行为标准化、执法手段信息化、执法监督制度化、执法评价社会化。
其中，涉案车辆管理“六个统一”制度得到公安部有关领导批示肯定；省公安厅治安、消防等七个执法警种编制《执法标准化管理手册》，得到省政府法制办的认可推广；交警总队编撰《四川省公安交警执勤执法指南》，得到全国人大法工委、最高人民法院、国务院法制办等单位专家高度评价。
2009年以来，全省各级公安机关先后制定操作规程和监督制度4300余件，基层所队执法的各个环节已基本做到有章可循、有据可依。
机制创新，有力提升了全省公安机关执法规范化建设的层次和效果。
丰富载体——
各具特色的典型发挥引领带动作用
小额涉嫌假钞犯罪案件，到底是按照治安案件办理，还是按照刑事案件办理？2010年7月，德阳市公安局旌东分局的一名入警不久的经侦民警小周接手一起案件，由于案件性质的模棱两可，小周不能确定该如何正确办理这起案件。“执法手册上会不会有解决办法？”小周按图索骥，顺利依据德阳市公安局制定的《执法规范》办结了此案。
德阳市公安局按照总体满足ISO9000质量管理标准的要求，以发生的问题为镜子、以流程管理为先导、以过程监督为手段、以质量控制为目的，成功编制了包括327个作业文件、1400余个执法流程、30个执法制度的《质量手册》、《程序文件》、《执法规范》，制定了刑拘转处率、办理案件有效投诉率、公众满意度等25个定量质量指标。
广安市公安局在全省公安机关率先实行年度执法质量网上考评；眉山市公安局投入35万元建成网上笔录软件应用平台和法律法规查询系统；宜宾市公安局以项目化管理提升执法规范化建设水平……
各地公安机关结合本地实际，丰富创新了执法规范化建设的载体。2009年以来，全省公安机关共确定执法规范化建设示范县级公安机关53个，县级公安机关共确定执法规范化建设示范所队871个、执法示范个人1145人。
2010年，全省公安机关共选树执法示范所队、无违纪所队、无信访所队947个，树立规范执法标兵523名。
省公安厅执法规范化建设办公室相关负责人介绍，按照“培育典型、树立标杆、示范带动、整体推进”的思路，为了发挥典型的示范引领作用，省公安厅近期再次选树130个执法示范单位，100个执法示范标兵，在全省公安机关和广大民警中营造学先进、赶先进的良好氛围，把先进经验变成普遍做法。
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民警执法规范化建设取得明显成效
执法规范化建设开展以来，全省公安机关刑事案件批捕率、民警违纪案件等10项执法质量监测指标呈“两升八降”趋势，在省统计局、省纠风办组织的群众满意度测评中，公安系统综合得分提高11.31分，排名跃居第二，多项指标名列第一。
下降41.5%——与2009年相比，2010年全省公安机关刑事案件批捕率、起诉率保持平稳，行政复议案件下降27%，行政诉讼案件下降41.5%。
下降29.29%——与2009年相比，2010年全省公安机关纪检部门受理投诉举报下降11.41%，省公安厅纪检部门直接受理投诉举报下降29.29%，民警违法违纪案件总数和人数下降8.38%和10.31%。
下降8.38%——与2009年相比，2010年全省公安机关信访部门受理的信访案件下降13.3%，省公安厅信访部门直接受理的信访案件下降29.78%。
将群众满意度作为衡量和检验执法工作的根本标准
——对话省公安厅党委书记、厅长曾省权
问：公安机关加强执法规范化建设有何重大意义？
曾省权：首先，坚持依法治国，建设社会主义法治国家，是我们党治国理政的基本方略，公安机关执法能力建设是党的执政能力建设的重要组成部分；其次，公安机关担负着行政执法和刑事司法的双重职能，执法质量是公安工作的生命线，维系着社会的公平正义；再次，公安机关的问题大多发生在执法领域和执法环节，人民群众对公安队伍最不满意的就是执法不作为、乱作为甚至执法犯法、徇私枉法。因此，加强执法规范化建设是公安机关贯彻依法治国方略、维护社会公平正义、实现人民群众满意的必然选择。
问：近年来，公安机关加强执法规范化建设主要有哪些措施，成效如何？
曾省权：在执法理念方面，我们按照“立警为公、执法为民”的总要求，提出了严格执法与人文执法两种方式相统一的理念，坚持法与理、法与情，依法严厉打击与宽严相济的刑事司法政策，严格管理与热情服务三个紧密结合、高度统一，努力实现法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。在工作措施方面，我们致力于规范执法主体、完善执法制度，整治执法突出问题，加强执法管理，推进执法信息化建设，强化执法培训，夯实执法保障，确保了执法规范化建设有力、有序、有效推进。在推进成效方面，全省公安机关依法履职能力尤其是重大活动安保能力、防范处置各类案事件能力显著增强。
问：当前，公安执法工作主要面临哪些挑战和压力？
曾省权：在民主政治建设加快推进的过程中，人民群众维护自身合法权益的愿望更加强烈，对公平正义的追求更加迫切；在信息化深入发展的过程中，社会各界和网络媒体对公权力的监督制约力度明显加大，公安执法活动时刻处在公众的视野里；在社会结构和利益关系深刻调整的过程中，社会矛盾和问题多样高发，往往以案事件的形式进入到公安执法环节，公安执法活动的敏感性增强；在执法规范化建设不断深化的过程中，一些执法顽症久治不愈，极易成为关注的焦点和炒作的热点，甚至被插手利用。总之，当前公安执法工作面临的压力前所未有。
问：下一步，公安机关如何深化执法规范化建设？
曾省权：一是坚持理念引领，植牢“立警为公、执法为民”的思想根基，强化严格执法与人文执法相统一的理念，确保严格、公正、规范，理性、平和、文明执法。二是坚持问题引导，以集中整治执法突出问题为突破口，下大力气解决执法顽症，坚决遏制执法不公、执法不严和不作为、乱作为等问题的发生。三是坚持重点突破，围绕执法主体能力、执法硬件设施建设和执法行为规范、执法机制完善等重点，统筹兼顾、整体推进。四是坚持群众评议，健全执法工作社会评价机制，更加注重将群众满意度作为衡量和检验执法工作的根本标准，使公安执法工作始终着眼于维护社会公平正义，促进社会和谐稳定。
巡警接处警实时现场评估（RSA）、刑侦民警现场勘查评估（SIA）、派出所接待回访评估（RRA）、社区民警主动服务评估（ASA）——成都市公安局锦江区分局将群众评估纳入警务工作环节，通过“4A”评估工作查漏补缺，不断加强执法监督。
两年来，“4A”系统短信平台共发出测评短信63129条，收到有效回复48511条，满意44651条，基本满意3378条，不满意482条，满意率达到92.04%；发放调查问卷58836份，共29315个问题，其中回答满意的26677个，基本满意的2514个，不满意的124个，群众满意率为91%。
2010年8月，锦江区分局进一步强化回访工作，凡电话回访不能了解全面情况或群众仍不满意的，责任单位必须在24小时内与群众见面回访，化解群众不满。今年以来，锦江区分局将“4A”评估工作纳入队建考核，群众评议占考核标准的60%。
“4A”机制运行不到4个月，根据“城调”数据显示，群众对锦江区公安分局的满意率上升到94.7%，同比上升4.5个百分点。
南充 说理执法提升执法效能
2011年2月，李某醉酒后在西充县城鹤鸣东路一店内与服务员发生纠纷，将服务员打伤。西充县晋城派出所民警遂将李某带回派出所了解情况，由于李某当时意识已处于完全失控状态，他在派出所大吵大闹，用脚踢候问室的门。
在任何劝阻都无效的情况下，办案民警巫顶找来李某的女朋友对其开展工作，和她一起给李某分析利害关系，告诉李某采取过激行为可能带来的后果。通过长达3小时的说理，李某的情绪终于得到控制，开始积极主动地配合民警的调查工作。
2010年，西充县公安局推出以“打击说理、防范说理、服务说理”为主要内容的说理执法活动，在接警处警方面，采用“直言、婉言、建言、刚言、众言、轻言”的“六言说理”技巧；在化解矛盾纠纷方面，积极运用“情感说理法”，在处置特殊警情方面，积极运用“借力说理法”。
1年多来，说理执法收到了良好效果：缓解当事人的对抗情绪，减少了涉法上访的发生；提升了民警的执法能力和水平，增强了民警的执法信心；降低了执法成本，使案件处理少走弯路，拉近了群众与公安机关的距离。
达县 “一日工作法”精细管理执法活动
将一年的工作任务分解到每一月，细化到每一天，落实到具体人，全面掌握民警“每天干什么、怎么干、工作成效如何”——达县公安局河市派出所所长刘勇介绍，通过实行“一日工作法”，派出所实现了连续三年民警队伍零违纪、涉法涉诉信访案件零发生、行政案件零复议的“三零”目标。
如何确保民警队伍零违纪？“一日工作法”的第一条便是加强队伍管理，所领导每日要全面掌握民警当天的警情处置、案件办理、管理服务等工作，及时发现和纠正民警违规违纪苗头，同时派出所设立了3名法制监督员，并聘请群众监督员，将关键执法环节阳光化。
如何确保信访案件零发生？“一日工作法”要求民警在接警处警过程中做到“接警及时、登记详实、出警迅速、处警规范”，对重大警情和敏感警情必须开展出警研判。同时制定了十项练兵制度和十五个工作规范，通过岗位练兵提高民警素养，通过制度规范促进提高依法办事能力。
如何确保行政案件零复议？“一日工作法”要求派出所领导每天严格审批案件，做到把执法问题解决在初始环节；在行政审批时，做到既坚持原则又方便群众；每起案件必须由法制监督员进行审核；所领导每天还要对警情处置、案件办理、纠纷调解等工作进行电话回访或入户走访，重点了解当事人的意见和评价。
凉山 依托警综平台打造网上执法系统
“因执法程序控制不严格、监督不到位、把关不细致等问题，导致刑事案件诉不出、判不了的问题时有发生，执法行为不规范也引发了一些上访问题”，凉山州公安局相关负责人坦言。为破解制约规范执法的现实困扰，凉山州公安局依托警综平台打造了“嵌入式功能设置、立体化全程监督、全员式刚性考核”的网上执法系统。
在办理案件时，从受案、立案直至结案的每一个环节涉及的所有信息，均通过警综平台全部纳入信息化管理，并采用“案件向导图”实现办案流程的可视化，极大地方便了办案民警，提高了办案质效。
将所有法律文书全部制作成固定模板存储于办案系统中的模式库里，所需法律文书全部由系统自动生成，有效解决了法律依据不准确、法条引用不全面、文书制作不规范等常见问题。
将民警执法行为、执法成效的电子执法档案自动录入与更新，以此作为执法监督依据，目前凉山州公安局已建成民警个人电子执法档案2953 份，建成率达100%。
近3年，通过充分发挥信息化的载体和支撑作用，凉山州公安机关执法规范化建设长足迈进。2010年，凉山州公安机关刑事案件批捕率、移送起诉率、行政案件拘留数分别上升，群众对民警现场执法活动的有效投诉率同比下降60%，涉法信访案件总量同比下降21%。
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