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浅议房屋行政登记案件中行政民事诉讼的交叉问题
作者：尹冀鲁 梁延军 发布时间：2012-06-19 15:48:19
近年来，随着我国经济社会的快速发展，城市房地产价格也随之一路飚升，使得房屋这一不动产在人民的生活资料中占据了极其重要的地位，房屋的权属问题已是人们日益关注的重要话题，与人们的生活息息相关，由此引发的各类房屋行政登记案件不断增多。在房屋行政登记案件中，多数存在“民行交叉问题”，即原告对行政机关的颁证行为不服与行政机关存在行政争议，同时原告与相关第三人在向房屋登记机关申请办证时所主张的民事法律关系存在民事权利争议。该问题曾是困扰民事审判、行政审判多年的难题，2010年11月5日最高人民法院公布的《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（法释［2010］15号）设计出了“民行分开，先民后行”的审判模式，彻底解决了这一难题。笔者现就类似案件调研遇到的相关问题稍作分析，望能对审理房屋行政登记案件的实际操作有所助益。 一、近年来汶上法院房屋行政登记案件审理的基本情况及相关案件的主要特点 （一）案件审理的基本情况。2009年，汶上法院受理房屋行政登记案件5件，占当年收案总数的 4.8 %，其中撤回起诉 3 件，裁定驳回原告起诉1件，判决撤销房屋行政登记1件；2010年，受理房屋行政登记案件9件，占当年收案总数的 9.3 %，其中撤回起诉 1件，裁定驳回原告起诉1件，判决撤销房屋行政登记4件，判决维持登记1件，判决确认房屋登记行为违法2件；2011年，受理房屋行政登记案件 11 件，占当年收案总数的12 %，其中撤回起诉 4 件，裁定驳回原告起诉1 件，判决撤销房屋行政登记2件，判决维持4件。 （二）当前房屋行政登记案件的主要特点。一是房地产市场日益活跃，各类房屋行政登记案件受案数量不断增多，所占行政诉讼案件的受案比例逐渐加大。二是有关房屋行政登记法律规定不够规范。如对登记机关的登记行为应是作形式审查还是必须进行实质审查的问题、工作人员的过失责任与赔偿责任的关系认定问题、诉讼时效问题等等，因缺乏明确、具体、统一的规定，对相类似的案件可能会作出截然不同的裁判结果。三是该类案件大都与民事案件相关联，相当多的房屋行政登记案件起诉的原因是因为民事权益之争。当事人提起房屋行政登记行政诉讼，实质是对民事权益被登记机关登记确认不服。从调研时抽查的案件分析，此特点十分明显。 （三）房屋行政登记诉讼的相关案例。 案例1：公民甲与乙系夫妻，在婚姻关系存续期间，甲与乙购买了房屋，该房屋产权证书上登记的产权人为甲一人。后因甲与乙感情不和，在乙不知情的情况下甲一人持房权证将房屋出卖给了丙，双方签订了房屋买卖合同，并到房管局办理了房屋转移登记。房管局为丙颁发了房屋产权证。乙得知后，以房管局为被告向法院提起行政诉讼，要求撤销颁发给丙的房权证。 案例2：2009年陈某向A公司缴纳购房款30万元，购买该公司商品房一套，面积120平方米，并由县房地产管理局颁发了房屋所有权证。因该房屋在出卖前由王某居住，王某未将该房交付陈某，陈某诉至法院，要求判令王某立即归还其房屋，并赔偿其经济损失2000元。该案在审理过程中，王某于2011年9月20日向法院提起行政诉讼，称该房一直由其租住，房产管理局未尽谨慎的审查义务即给陈某办理了产权过户手续，从实体上剥夺了他作为承租人的优先购买权，请求法院依法撤销陈某的房屋产权证。 案例3：2008年刘某向X房产公司购买商品房一套，并入住该房屋一直居住使用，2010年刘某因办理房产证的相关问题与X公司发生民事诉讼，2011年5月法院终审判决：X公司协助刘某到房管局办理房屋产权登记，但因X公司已于2011年3月又将房屋出售给王某，并将产权登记在王某名下，刘某于2011年10月诉至法院，请求法院依法撤销王某的房屋产权证。 二、房屋行政登记案件中出现的民事诉讼与行政诉讼交叉问题的简要分析 （一）案例反映的涉及行政诉讼和民事诉讼法律层面的主要问题。 1、案例1中法院行政判决撤销丙房屋产权证的后果是丙丧失了已取得的房屋的所有权，但乙并没有实现其目的，因为甲、丙之间的买卖合同仍然存在，丙可以向法院提起民事诉讼要求确认其与甲签订的房屋买卖合同合法有效从而重新取得该房屋的产权。即使我们认定涉案房屋为夫妻双方的共有财产，也不能推出该买卖行为必然无效的结论。如果认定丙因信赖不动产权属证书上记载的内容与甲进行房屋买卖，丙即为善意、合理有偿取得该房屋，即应判决双方买卖合同有效。丙持有效的民事判决书去申请登记，登记机关只能作出与已被撤销的房屋产权证相同的行为，且不论登记机关是否属于以同一事实和理由作出相同的行政行为，出现如此情形难免使人们对法院判决的权威性和正当性产生疑问。 2、案例2中陈某从A公司购买房屋，并办理登记手续，根据物权变动的公示公信原则，陈某在办理完毕房屋登记之后，即取得该房屋的所有权，陈某根据其依法享有的权利，自然可请求实际占有人王某交付房屋，当然在王某依法承租该房屋期间，因租赁期限尚未届满，根据买卖不破租赁的合同法原则，王某可继续占有该房屋。笔者认为，法院中止民事诉讼，等待行政案件的审理结果，是违反不动产物权变动公示公信原则的行为，这是典型的房产行政登记诉讼制约房屋产权变动的实例。 3、案例3中刘某从房产公司购买房屋并一直居住使用，并与房产公司的民事诉讼胜诉，但在法院判决房产公司协助刘某到房管局办理房屋产权登记后，刘某发现其居住的房屋已经再次出售给王某，且房屋的产权已经登记在王某名下，对此刘某是按照《最高人民法院关于审理商品房买卖合同案件若干问题的解释》向房产公司主张违约责任并要求赔偿相应损失，还是通过行政诉讼要求撤销王某的房屋产权证书，以上何种方法才能更好便捷地维护刘某的合法权益？值得探讨。 （二）房屋行政登记案件民事诉讼在前原则适用的理论依据及法律支持。 1、根据我国法律规定，房屋所有权设立必须经过前期的民事行为（即原始取得或者继受取得）及后续房屋行政登记行为两个程序。前边的民事行为是基础和前提，后续行政行为属于国家强制设定，两个行为构成房屋所有权取得的两个阶段。第一阶段民事行为完成，行为人取得的是房屋所有权的期待权；第二阶段登记行为完成后，国家承认行为人取得房屋物权。由此可见，民事行为、行政行为是界限分明、性质不同的两个行为，所谓“民行交叉问题”，其实两者的关系并不纠结。传统观念认为，房屋登记行为是一种行政确权行为，近年来，主流观点认为房屋登记行为属于物权公示行为，行政机关的审查并登记，目的是向社会公开，产生物权公信，由此产生信赖利益保护，保护善意第三人，维护交易安全。房屋登记行为本身并不赋予权力或者免除义务，也不创设权利或者剥夺权利。房屋所有权证只是房屋行政登记机关审查申请人提供登记材料的结果，给予申请人房屋产权的证明。这种审查、登记，申请人以外的人没有介入，客观上是有其局限性和针对性的。 基于此，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定：当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。 2、通常情况下，当事人的行政诉讼请求都是撤销行政登记行为，其实这只是一个表面上的争议，实质争议仍是民事权利争议。而行政诉讼由于其自身的特性只能审查行政机关作出行政行为的合法性问题，无法解决民事争议。首先，由于房屋登记是申请人单方提供申请登记资料，其申请内容不可能表露出有民事产权争议的内容，行政机关发现不了民事争议，如有产权争议行政机关依法就不会给予登记。其次，行政诉讼的结果无论是撤销还是维持行政登记行为，都无助于实质性民事争议的解决，民事权利还是处于争议状态。第三，民事行为的效力只能适用民事法律确认，行政法律法规不调整平等民事主体之间的权利义务关系。 这类民事诉讼案件中如何对待行政机关颁发的“房屋所有权证”是个难题。 笔者认为，在房屋所有权民事争议案件中，房屋所有权证是不应当作为民事产权证据适用的，因为它是国家对“申请人提供的房屋登记材料”审查的结论，是行政机关的行政行为的载体。真正的民事证据应当是民事行为的载体——“申请人提供的房屋登记材料”。也就是说民事诉讼要排除行政登记行为的干扰，只对发生产权争议的民事行为进行审查。如果还以房产证作为房屋所有权民事争议定案的依据，民事诉讼就会变得毫无意义。 3、我国《物权法》和《房屋登记办法》都规定了房屋登记的变更登记和异议登记制度，该两项制度实际上已经在法律层面上确定了登记错误的纠正机制。物权法第十九条规定：权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起15日内不起诉，异议登记失效。异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿。《房屋登记办法》第七十五条规定：房屋登记机构发现房屋登记簿的记载错误，不涉及房屋权利归属和内容的，应当书面通知有关权利人在规定期限内办理更正登记；当事人无正当理由逾期不办理更正登记的，房屋登记机构可以依据申请登记材料或者有效的法律文件对房屋登记簿的记载予以更正，并书面通知当事人。对于涉及房屋权利归属和内容的房屋登记簿的记载错误，房屋登记机构应当书面通知有关权利人在规定期限内办理更正登记；办理更正登记期间，权利人因处分其房屋权利申请登记的，房屋登记机构应当暂缓办理。《房屋登记办法》第七十六条规定：利害关系人认为房屋登记簿记载的事项错误，而权利人不同意更正的，利害关系人可以持登记申请书、申请人的身份证明、房屋登记簿记载错误的证明文件等材料，申请异议登记。 权利人、利害关系人提起房屋权利确认诉讼，取得确权法律文书后可以依法到登记机关办理相应变更登记，无须再进行行政诉讼来判决撤销登记错误的房屋所有权证。《房屋登记办法》第八十条规定：人民法院、仲裁委员会的生效法律文书确定的房屋权利归属或者权利内容与房屋登记簿记载的权利状况不一致的，房屋登记机构应当按照当事人的申请或者有关法律文书，办理相应的登记。《房屋登记办法》第八十一条规定：司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外。权利人、利害关系人持相关法律文书办理变更登记，行政机关不予办理，权利人、利害关系人可以以行政机关不作为为由提起行政诉讼。 （三）适用先民事诉讼后行政诉讼原则后，反观以上案例的处理。 1、案例1中乙如提起民事诉讼，以自己系共有人为由要求确认甲、丙之间的买卖合同无效。在甲、乙、丙都参加诉讼的情况下，法院将审查颁发给甲一人的房地产权证所确认的民事权利是否与实际上的民事权利一致，如果双方无特别约定，法院将不受该房屋产权证的约束而认定该房屋系夫妻共有财产，反之，如有特别约定所有权为甲，则应认定为甲一人（当然，也存在约定为乙一人所有的可能性）。如该房屋系夫妻共有财产，则将审查丙在签订买卖合同时是否为善意、有偿，为善意、有偿的，则认定该买卖合同有效，反之，缺少其中之一，将认定该买卖合同无效。如果法院以“乙系共有产权人、丙在签订买卖合同时非善意、有偿”为由判决甲、丙之间的买卖合同无效，乙就没有提起行政诉讼的必要。乙没有必要再去走一条复杂的诉讼途径，乙可持生效的民事判决书径直向登记机关要求登记该房屋的产权人为甲、乙二人，并注销原登记。本案在实际审理过程中，正是按照这个方法有效化解了这件如同二难推理的行政诉讼案件，乙撤回了行政诉讼，通过民事诉讼维护了自己的合法权益。 2、案例2中如果王某以A房产公司为被告，以李某为第三人，以“承租人享有优先购买权”为由提起民事侵权诉讼，法院审理王某诉求的合法性，如王某与房产公司的租赁合同法律关系合法、有效，根据承租人的优先购买权和善意取得的相关规定，法院依法对该案件进行审理，或者判决房产公司对王某承担相应的法律责任，赔偿王某损失；或者判决房产公司应将房屋出售给有优先购买权的王某，并赔偿有独立请求权的第三人陈某的相应损失。不论以上民事案件哪种判决结果，只要租赁合同合法有效，根据买卖不破租赁的规定，王某仍对该房屋享有居住权，则王某也没有必要另行提起行政诉讼。 3、案例3中刘某提起行政诉讼诉至法院，请求撤销房管局颁发给李某的房屋产权证书，应就房屋的产权争议即谁对该房屋享有所有权提起民事诉讼，即以李某为被告，提起房产所有权确权之诉，待民事诉讼胜诉后，即法院判决刘某享有所有权后，恢复行政诉讼的审理，如此以来根据物权登记生效和善意取得的相关规定，刘某在民事诉讼中就有很大的败诉风险，一旦民事确权之诉败诉，则行政诉讼便几无胜诉的可能，其合法权益将很难得到保护。但是若刘某以房地产公司为被告，提起商品房买卖合同纠纷的民事诉讼，因房产公司一房二卖，房产公司应双倍返还刘某已付房款，并赔偿刘某的损失，如此刘某的合法权益便能够得到便捷合理公正的保护。 三、审理房屋行政登记案件暴露出行政诉讼途径解决类似纠纷的缺陷和相应对策 （一）提起行政诉讼解决此类纠纷存在的不足。因为通过行政诉讼解决此类纠纷，即使人民法院撤销登记机关的登记行为，权利请求人与权利登记人之间的实质纠纷仍然未真正得到解决。在房屋确权给某一方之前，房屋将处于权利主体不确定的真空地带，会给社会稳定带来极大的影响。 一是将导致民事诉讼与行政诉讼的混乱。根据实质审查原则的观点，人民法院只有查清房屋的权利状况，才能认定登记机关的登记行为是否合法。查明的权利主体与权利登记人相一致时，登记发证行为才为合法，否则即为不合法。这一观点需要在权利请求人与权利登记人之间的权属进行判定，在审判程序和适用法律上，势必要按照民事诉讼的程序，适用民事实体法律进行审查，如此一来，审查登记机关的登记颁证行为就转化为审查权利请求人与权利登记人之间的权属纠纷。这一审查内容显然是超过了行政诉讼的审查范围，将由行政诉讼代替民事诉讼，在诉讼上造成混乱。 二是行政诉讼的判决与其后民事诉讼的判决结果将不可避免出现矛盾。导致这一矛盾的原因在于行政诉讼与民事诉讼的举证责任不同。在行政诉讼中，权利请求人只要认为自己与登记的房屋有利害关系，即可以提起行政诉讼，且登记机关负有举证义务，登记机关无法证明自己行为合法时，其作出的登记行为将被撤销。登记被撤销以后，该房屋的权属争议仍然存在。因此，权利请求人并不当然能够取得权利登记，势必又要通过民事确权诉讼来最终认定权利主体。但权利请求人在提起民事确权诉讼中，负有证明自己是房屋的真正权利的人举证义务，一旦不能证明上述事实，其请求将被法院驳回。也就是说，权利主张人有可能打赢行政官司，但不一定能打赢民事确权官司。在这种情况下，行政诉讼的判决与民事诉讼的判决就不可避免的出现矛盾。 （二）房屋行政登记案件纠纷的解决通过民事诉讼处理仍不失为上佳之策。笔者认为，根据物权理论及产权登记的性质来看，应当是先有权利而后有登记，权利是内容，登记是形式。因此解决此类纠纷的实质问题就是权利的归属问题。而这一问题产生于权利请求人与权利登记人之间，这一问题的解决也有待于通过民事诉讼的途径解决。至于权利请求人与登记机关之间并无实质争议。因此，只要提起民事诉讼就能够从根本上解决问题。也只有通过民事审判才能对权属纠纷作出正确的认定，才能让双方当事人充分享受举证、质证等诉讼权利，达到程序与实体上的公平与公正。同时，直接提起民事诉讼还可以避免行政诉讼与民事诉讼判决结果相互矛盾的现象。民事判决后，可以凭借生效的法律文书要求登记机关重新登记。登记机关如果拒不重新登记的，权利请求人可以以登记机关行政不作为提起行政诉讼，而此时的行政诉讼就顺理成章，不会出现上述的种种弊端。 四、审理房屋行政登记诉讼案件的一些对策和建议 （一）加快立法，建立和完善科学的房屋登记制度。尽快制定和完善有关房屋登记的法律、法规和规章，统一在实践中存在的混乱，是解决当前审理房屋行政登记案件诸多问题的根本办法。如《物权法》中，对不动产登记制度作出了基本的规定，如登记管辖、登记机构职责、异议登记与预告登记制度、登记过错的赔偿责任等，但是这些规定仍有许多不明确的地方，远不能解决现实登记行为中遇到的问题，亟待法规和规章的进一步细化，如最高法院尽快出台关于物权法适用问题的解释。 （二）正确把握审理房屋行政登记诉讼案件的规律。房屋行政登记只是对民事行为的认可行为，而不是对民事纠纷的处理行为。认清房屋行政登记行为的性质，才能进一步把握好审理房屋行政登记诉讼案件的规律。 （三）明确对房屋行政登记行为的司法审查标准。司法审查是房屋行政登记行为最终的救济渠道，是公正的最后屏障，所以司法审查的权限理应高于行政登记机关。 （四）注重保护行政管理相对方的合法权益。有些房屋行政登记案件涉及不动产标的额很大，矛盾尖锐，处理不当，会影响社会稳定，对每一件案件都要从立法目的、法律原则、社会效果综合考虑，真正使行政审判体现公正、公平。 （五）正确处理行使审判职能与支持登记机关依法行政的矛盾。一方面，我们要坚决纠正房屋行政登记机关的错误，另一方面，也要进一步加强与房屋行政登记机关的沟通，通过提出司法建议、召开座谈会、举办法律讲座等方式，达成法律理解的一致和案件处理的共识，使司法权与行政权和谐统一。 五、结论 笔者认为，对于房屋行政登记涉及的纠纷，应根据当事人争议对象的不同确定不同的诉讼制度及审理思路。仔细分析该类纠纷，可分为两类：一类是因登记机关拒绝登记或错误登记而在行政相对人与登记机关之间产生纠纷；另一类是第三人对登记机关所登记的民事法律关系产生争议，此种争议实质上存在于行政相对人与第三人之间，与登记机关并无实质争议，提起行政诉讼的原因在于登记机关确认了这种民事法律关系。对于前一类纠纷，应提起行政诉讼，因其为行政争议。而对于后一类纠纷，实质上是行政相对人和第三人之间的房屋权属纠纷，如上所述，该纠纷属于民事诉讼范畴，而行政诉讼中无权解决房屋的权属纠纷，所以应通过民事诉讼去解决。最高法院对此类情形及时作出了相应的司法解释，改变了审判实践中处理此类案件的困境和判决形式不统一，更好地保护了当事人的合法权益。
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