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（《食品安全法》培训讲义）
2009年2月28日，十一届全国人大常委会第七次会议通过了《中华人民共和国食品安全法》， 自2009年6月1日起施行。该法共分10章104条。线条非常明晰，前后为总则、附则，倒数第二章为法律责任，这也是我们国家法律设置一般规律或惯例。该法需要我们工商机关掌握的内容可概括为“一到七”七个数字： ----“一个”监管体制，主要是三个层次，四个环节： 三个层次是：政府负总责；卫生行政部门是上传下达、承上启下；工商等分段监管部门负责具体落实。 四个环节是：一是农产品种植养殖；二是食品生产；三是食品流通；四是餐饮服务。 ----“二个”新制度，即：食品安全风险监测制度和食品安全风险评估制度。 ----“三个”统一，即：食品安全标准、食品安全信息统一制定、发布以及食品检验机构的资质认定条件和检验规范 ----“四个”关系，即：工商部门与地方政府的关系；与卫生部门的关系；与其他监管部门；与食品生产经营者的关系。 ----“五个”调整对象，即：食品的生产经营；食品添加剂的生产经营；食品相关产品的生产经营；食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品；对食品、食品添加剂和食品相关产品的安全管理 ----“六个”机制、“六项权限”。 “六个”机制，即：分工机制、沟通机制 、配合机制、会同机制、通报机制、主动机制，现行机制中，缺乏一个重要机制，即协商不成机制。卫生行政部门有无“拍板”权，或者怎么办。 “六项权限”即工商部门的六项法定权限：1、对从事食品流通经营者的监管权；2、对食品经营者经营资格的确认权(流通许可权)；3、对食品经营者的监督管理权和查处权(共计16项)；4、对进入流通环节的食品检验权；5、对违法行为的采取行政强制措施的权限(共五种)；6、对流通环节食品日常监管信息发布权。 ----“七个”许可和“七个监管责任”。 “七个”许可，即：生产许可；流通许可；餐饮服务许可；食品添加剂生产许可；进口尚无食品安全国家标准的食品、或者首次进口食品添加剂新品种许可；食品相关产品新品种许可；保健食品许可。 “七个监管责任”是：《食品安全法》在明确工商行政管理机关相关的法定权限的同时，也明确了工商行政管理机关在食品安全监管中的七种责任，主要是：1、依法监督管理的责任；2、食品安全事故的及时报告责任；3、食品安全事故的及时调查处理责任；4、受理、处理、答复和移交食品违法问题咨询、投诉、举报的责任；5、食品安全信息互通的责任；6、滥用职权、玩忽职守、循私舞弊等渎职和不作为的责任；7、以广告或其他形式向消费者推荐食品应承担的责任。 此外，大家还应掌握食品生产经营者的十个法定义务及应承担的法律责任。
学习的目的在于实际应用和操作，下面根据我个人的学习和理解，就工商部门如何具体应用《食品安全法》进行流通环节食品安全监管，谈谈个人不成熟的看法，供大家参考： 一、关于《食品安全法》的调整范围问题 《食品安全法》第二条规定了七个方面的调整范围，即：包括食品生产和加工，食品流通和餐饮服务；食品添加剂的生产经营；用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备(以下称食品相关产品)的生产经营等这也是《食品安全法》适用范围的规定，与原来的食品卫生法的规定相比，适用范围明显扩大，而且增加了与农产品质量安全法相衔接的规定。我们要重点把握和理解三方面： 一是该法所调整的不仅仅是食品，还有食品添加剂、食品相关产品的生产、经营。为此，我们所监管的不仅仅是食品，还有食品添加剂、食品相关产品的生产、经营。 二是根据法律适用的基本原则，不是所有食品都是用《食品安全法》进行调整。该法排除适用的范围为： (1)农业的初级产品。供食用的源于农业的初级产品(以下称食用农产品)的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。 (2)特殊食品。乳品、转基因食品、生猪屠宰、酒类和食盐的食品安全管理，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。 (3)铁路运营食品。铁路运营中食品安全的管理办法由国务院卫生行政部门会同国务院有关部门依照本法制定。 (4)军队用食品。军队专用食品和自供食品的食品安全管理办法由中央军事委员会依照本法制定。 三是掌握法律适用，处理好与其他法律法规的关系。 1.《食品安全法》与《农产品质量安全法》的关系。《食品安全法》第二条第二款中关于涉及农产品内容的有明确的规定：“供食用的源于农业的初级产品(以下称食用农产品)的质量安全管理，遵守《农产品质量安全法》的规定。但是，制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守本法的有关规定。”条款中明确指出了除了制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息外，所有规范食用农产品行为都在《农产品质量安全法》的规范范围之内。但按照《农产品质量安全法》第五十二条规定，违反该法第五十条第二款、第三款的，工商行政管理机关可以依据《农产品质量安全法》处罚。 2.《食品安全法》与《产品质量法》的关系。(1)《产品质量法》第二条中规定：产品是指经过加工、制作，用于销售的产品。(建设工程不适用本法规定；但是，建设工程使用的建筑材料、建筑构配件和设备，属于前款规定的产品范围的，适用本法规定。产品简单的理解就是经过生产、加工用于销售的商品)。(2)食品可以说是产品的一种(其中不包括食用农产品等食品)。这样工商行政管理机关在依法查处食品案件时存在的适用食品安全法还是产品质量法的问题。这时我们可以应用上面的原则，新法优于旧法、特别法优于一般法。食品安全法显然是新法，而且针对产品这个大概念来说，食品显然是特别的。(3)在《食品安全法》没有规定，且产品质量法有规定的，可以适用产品质量法。综上所述，《食品安全法》实施后，凡是涉及到食品的质量违法问题，《食品安全法》有规定的，应适用《食品安全法》。 3.《食品安全法》与《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》的关系。(1)《消费者权益保护法》的适用范围在第二条有明确规定：消费者为生活需要购买、使用商品或者接受服务。《反不正当竞争法》第二条规定不正当竞争是指经营者违反本规定，损害其他经营者的合法权益，扰乱社会经济秩序的行为。(2)食品通常都是用于消费者日常消费的，这样工商行政管理机关在处理涉及食品的案件中往往有可能涉及到消法，但从实际执法中两者很少冲突或者竞合。原因：一是《消费者权益保护法》主要规范经营者行为和保护消费者合法权益，主要体现经营者和消费者的关系。《反不正当竞争法》主要是调整经营者之间的关系。《食品安全法》主要调整涉及食品自身及衍生的法律关系，两者的立法角度完全不同。二是由于《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》是1993年颁布实施的，很多内容已经被后来的法律所代替，《消费者权益保护法》目前主要适用于调节消费纠纷中，《反不正当竞争法》适用范围也不同。因此在出现竞合时显然要适用《食品安全法》，只有《食品安全法》没有规定的再考虑适用《消费者权益保护法》或《反不正当竞争法》，如食品经营者的虚假宣传等行为等。 4.《食品安全法》与《商标法》、《广告法》的关系。(1)食品安全法中基本没有涉及商标问题，针对广告问题提到的也很少，只有五十四条和九十四条有规定，且规定明确，涉及广告问题要按照《广告法》的规定处理。(2)食品生产经营者涉及到违反《商标法》的问题，也应该依照《商标法》来处理。 5、《食品安全法》与有关法规的适用。 (1)《食品安全法》与《无照经营查处取缔办法》。该办法是工商行政管理机关在查处取缔食品无照经营时使用最多的，《食品安全法》实施后，对无证照经营食品的，工商行政管理机关应适用该法查处。对应该取得食品生产许可证、餐饮服务许可证的食品生产经营行为，可以移交给相关部门处理。对举报的确需工商行政管理机关查办，应适用《无照经营查处取缔办法》。 (2)《食品安全法》与《乳品质量安全监督管理条例》。该条例是2008年10月9日公布并实施的行政法规，是专门针对乳品质量安全制定的。因此，对该条例中有明确罚则的，可以使用该条例，而对食品经营者的法定义务《食品安全法》中有明确规定，且有罚则的，应适用《食品安全法》。 (3)《食品安全法》与《国务院关于加强食品等产品质量监督管理的特别规定》。该规定是在特定时期出台的行政法规，在《食品安全法》未出台前发挥了重要作用，《食品安全法》实施后，凡是该法有明确规定，应适用《食品安全法》。 二、关于落实八项“长效长治”监管制度问题 (一)关于食品市场主体准入制度。 实际上是食品流通许可证的核发、管理问题。《食品安全法》第二十九条规定：“ 国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可。”该条款明确了食品安全的管理体制，对食品实行“分段管理”。 据此，工商部门将全面负责流通环节的食品安全监管，并直接核发《食品流通许可证》。严格按照有关法律规定核发食品流通许可，坚持先证后照，依法登记注册，依法监督管理，是我们工商机关抓好食品市场主体准入制度主要内容。 目前，国家总局根据《食品安全法》、《行政许可法》、《食品安全法实施条例》等法律法规规定,即将出台《食品流通许可证管理办法》和《食品流通许可监督管理业务数据规范》，从下月1日由我们各级工商部门开始进行形式或实质性审查确认资格，核发和管理食品流通许可证，鉴于上述《办法》《规范》尚未出台，省局也未拿出具体的实施意见，为此，当务之急我们不能等，要早些进行两项工作： 一是抓好摸底调查，做好与卫生部门所核发的《卫生许可证》的衔接工作。 二是把握监管检查和验点技巧，尽快进入角色。 (二)关于完善食品市场质量准入制度。 食品市场质量准入制度就是监督食品经营者建立并执行进货查验和记录制度；监督市场开办者、柜台出租者、展销会举办者建立并落实食品安全管理制度和责任制度。 食品经营者所建立索证索票和进销货台账制度是建立健全食品安全全过程监管链条与追溯体系的一项重要基础性工作。 这项工作我们从2007年开展产品质量和食品安全专项整治行动以来，在此项工作上花费了巨大的人力、物力、财力，也取得了一些成功的经验。省局又把它作为食品安全监管规范年的重点内容作了明确要求。这也是我们监管的重点工作。 近几年我们通过多次集中整治和日常监管指导，做了大量的工作，也取得了一定效果。但由于食品行业这一特殊业态的特点，而使这项工作显得复杂性和长期性。此项工作有的抓得不实。突出原因是认识和方法问题。为此，下步此项工作要着重注意两点： (1)纠正认识误区。 (2)选准方式方法。 (三)关于食品市场监管和巡查制度。 不久前，工商总局要求各地工商机关，有针对性地开展市场巡查，尤其是要检查经营者是否按照保证食品安全的要求贮存食品、是否及时清理变质或者超过保质期的食品，及时查处违法违章行为，依法加大对制售假冒伪劣食品等违法案件的查处力度，切实规范食品销售者的经营行为。 如何加强这方面工作，我个人的理解在坚持计划，严格基本工作程序，考核监督、完善市场工作巡查档案，做好市场巡查基础材料积累基础上关键是填好市场巡查记录。 1、市场巡查记录法定要求 《食品安全法》第七十八条规定：县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门对食品生产经营者进行监督检查，应当记录监督检查的情况和处理结果。监督检查记录经监督检查人员和食品生产经营者签字后归档。 《食品流通安全监督管理办法》(送审稿)第三十条规定：工商行政管理机关进行监督检查时，应当记录监督检查的情况，发现有违法行为的，应当如实记录，并经监督检查人员和食品经营者签字后归档；对依法应当立案查处或者移送其他机关依法处理的，应当在监督检查记录中载明。监督检查记录保存期限应当符合档案管理相关规定。 市场巡查记录是基层工商所巡查员进行食品安全监管的重要监督检查记录之一。为此，执行好法律法规的规定，在使用市场巡查记录时应注意三个细节： 一是“如实”。 二是签字。 三是归档 2、市场巡查记录使用中的突出问题及应把握的几个重点 (1)使用中的突出问题 当前，突出问题是：记录过于简单，不具体。(有些地方用表格式的，一是内容不符合当前的要求；二是划调缺乏科学性，经营者时候有问题反逛时能否站得住脚)没回查，次数不够，特别是重点行业、重点场所的巡查。以往的工作中，常常有“编”记录的情况发生，巡查员在一家食杂店里，就把三十家的巡查记录都“记”好了。 (2)应注意把握的几个重点： (1)要注重写作方法。 ①专项检查的记录的填写。填制关键是：此次检查的具体项目、清查的品种和批次；如果检查中发现清理、下架的食品，不仅要写清该食品的食品品名、规格、数量、批次、生产厂名、厂址、联系电话等，还要把处理情况写清楚。 注意的问题是：把握政策和规定；填制记录要具体。 ②计划检查巡查记录。 ③随机检查市场巡查的记录的填写。有两种填制方法需要把握：一是按检查的顺序、项目填写，常用于检查没有发现问题的时候，填写时以能够对你的此次检查过程和情况定位为标准；二是按检查发现的问题进行填写。 (4)其他市场巡查，如：回查市场巡查记录、投诉举报或查办上级督办事项巡查记录。 (四)关于食品抽样检验和快速检测问题 1、关于食品抽样检验 《食品安全法》第六十条规定：“食品安全监督管理部门对食品不得实施免检。县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当对食品进行定期或者不定期的抽样检验。进行抽样检验，应当购买抽取的样品，不收取检验费和其他任何费用。”新法实施后，工商部门的具体职责将有所改变。与过去相比，明确了工商部门发放《食品流通许可证》和开展食品安全抽样检验的职能。今后，工商部门对食品进行抽检，不仅是办案需要，更是日常监管需要。工商部门将有计划、有重点、分季节对食品进行抽检。 综合《食品安全法》及相关法律法规等规定，我们需要把握的是： (1)该法明确了县级以上工商行政管理行使抽样检验职责。 (2)检测进行抽样检验，应当购买抽取的样品，不收取检验费和其他任何费用。这里有两个关键： a\检测费用的保障。两种来源：自筹；依法申请调拨。 依据一个是《乳品质量安全监督管理条例》第四十六条规定；另一个是即将出台的《食品安全法实施条例》第四十三条规定，购买样品所需费用和检验费等，由同级财政列支。 b\怎么抽样检验。《食品安全法》第60条还规定：抽样检验应当委托符合本法规定的食品检验机构进行。即:57条规定是按照国家有关认证认可的规定取得资质认定而可以从事食品检验活动的食品检验机构。 c\抽样检验还应注意的其他事项 2、食品快速检测工作 食品快速检测也是工商机关延伸监管视角，提高产品质量和食品安全监管效能的重要手段。随着形势的发展，这一手段的作用愈加明显。《食品安全法》对食品快速检测没有进行规定，但《农产品质量安全法》以及即将出台的《食品安全法实施条例》及《食品流通监督管理办法》都予以规定。所以利用好这一手段，对我们今后的监管很有益处。 (1)存在的问题 检测箱利用不高，检测准确率极低，不会筛查问题也比较突出。 (2)加强的工作 A、转换观念 B、学会筛查(食品标准使用，感官检查、标签规定、标识、标志检查法) C、熟练检测要领。(重点的检验原理) D、现场操作及后处理问题。 (五)关于食品市场分类监管制度。 市场分类监管制度应是这些年来工商部门监管流通环节食品安全实践性的概括、总结，也是监管理念、监管方法的一个质的飞跃。这也是解决基层工商干部面对“点多面广”的监管对象所采取有效措施。根据近些年指导实践，我个人认为应从以下几点入手： 一是根据国家工商总局的要求，准确的捕捉辖区所有经营者的不同经营特点、不同经营管理水平予以归纳、分类，并按已明确要求进行检查。这是食品市场分类监管的基础。能做到这一点就可以使我们的市场巡查员再踏进不同经营者的门槛都有目标性、针对性，具体是： ——对商场、超市，重点加强对包装食品、进口食品、散装食品等质量安全的监管。此外，还包括现场加工制作的食品。整体看，商场、超市食品安全控管工作抓得相对要好些。检查的频率不在多，在于有针对性，要“精”。所以，检查的方式方法要有所区别和侧重。在检查内容上要根据市场动态灵活把握，比如： 1)包装食品的检查。 2)进口食品的检查。 3)散装食品的检查。 ——对批发企业，重点加强对其是否建立并执行了食品销售台账和索证索票的监督检查。我们在具体检查中要分别实施检查，具体是： 1、食品销售台账的检查。指导检查操作应注意的环节： (1)要突出实质性检查，即要采取倒查方法对经营者所建账登记情况进行核对，发现问题要及时督促。 (2)为有利于规范食品零售单位建立票据粘贴式台账，指导辖区批发企业、生产厂家印制并使用局省制定和推荐统一、制式的食品批发销售凭证。 (3)要根据经营者实际情况，鼓励其采取电子台帐，推进和提高进销货台帐的建设水平。 (4)指导规范中既要检查当年的进销货台帐建立执行情况，也要检查上年进销货台帐的保存情况。 (5)指导规范检查情况要如实在经营者台帐上签字或加盖相关查验印章，并在当日当次的《市场巡查记录》上予以记载。 2、索证索票检查。注意把握两方面： 一是索证索票要件： 二是索证索票指导检查要点 ——对批发市场、集贸市场，重点加强对其是否履行了食品安全管理责任和交易行为的监督检查。 主要检查指导两个方面：一是对入场经营者经营资格进行审查、把关；二是定期对入场经营者的经营环境和条件进行检查，发现问题及时制止并报告所在的工商部门。 对此指导，是个难题，但要坚持做好。 ——对农村集贸市场，重点是推广“一户多档”“实名登记”“证明登记”“标牌公示”等四项制度，引导其规范和诚信经营。 ——对食品店尤其是农村食品店，重点加强对其是否履行了查验供货者证照和食品合格的证明文件义务及食品保质期的监督检查。在食品检查上要突出下列重点： a、三无食品容易出现问题的主要有：儿童食品{油炸类、膨化类、棒棒糖类居多。 b、容易过期的食品有：面包、肠类、方便面、饮料、调料类。 c、禁售食品主要有：半汁葡萄酒、五家以外生产的糖精以及28品类无QS标识的食品。集中有问题的食品是，瓶桶装饮料、大米、大桶装的酱油、醋、白酒、豆油。 c、标签不合格的食品有：农村店的罐头无标签现象比较多。 二是突出分类重点，还要做好“两个”结合，即食品的风险度等级为核心的食品的分类监管结合起来；与经营者信用分类监管制度结合起来。 一是要与食品的分类监管结合起来 二是与经营者信用分类监管制度结合起来。 三、责任风险规避与督导检查问题。 从现在来看，我们工商干部将会面临诸多监管风险，如果不重视这一问题，将会把我们推到“火山口”上，那么如何采取有效方法规避责任风险，固然有多种方法，包括绩效考评，奖勤罚懒的考核机制，也离不开解决监管不会管的培训办法以及为提高监管效能、效率，解决监管到位的督导检查措施。 首先是关于如何培训问题。 监管业务培训有许多方法，我个人比较倾向于“角色培训法”，即在实践中现场操作教学，以学生为主角，老师为配角，现场指导传授，反复操作演练，直至弄懂为止。这种培训好处是实战性强，从理论到实践，强化工商干部对食品安全监管知识的理解，并能够在巡查工作中加以运用。 使用这种方法要把握几个关键： 一是培训教师，要有一定功底，适应性强； 二是要有科学可行的培训方案。 三是经营单位要选好。有代表性。 四是后勤保障要到位，录像、照相，要有多媒体设备等。 督导检查是促进流通环节产品质量和食品安全监管的重要手段。督察既是及时发现问题，堵漏查缺；更是帮助巡查员提高监管技能和手段的有效方法。所以督察工作一直很重要，但却一直没有抓实。从去年的工作来看，还有一些薄弱环节，表现在：督察次数少，检查缺少针对性。一些单位虽进行了督察但无记录或记录不详细，发现问题无处理结果，等等。为此，注意督导检查方法及内容是决定督导检查效果的成败，在实践工作中，我认为可以通过目标管理法、现场督导法、书面督查法、交叉检查法的运作，具体是运用好“三个化”： 一是督察方式要灵活多样。督察既可以检查食品经营户的两项制度落实情况及其他经营状况，对该辖区市场巡查计划执行落实情况，也可以查看市场巡查员的所使用的相关文书，如：市场巡查记录、市场预警通知书等等。 二是督察内容要紧贴监管工作实际，要有针对性，前瞻预见性。 三是督察意见一定要具体，一针见血，注重实际效果。。 谢谢大家! |
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