一、税收风险管理绩效评估体系的概念及主要内涵
绩效评估是对一定时间内某个体、团体、组织等以某种方式实现某种结果的整个过程的评定和估价。顾名思义，“税收风险管理绩效评估”是指税务机关在对风险管理全过程跟踪监控的基础上，对各主要环节运行状况、质量和效率而做出的客观评价。
所谓“税收风险管理绩效评估体系”，应该是由科学、统一、具体的评价方法和指标组合而成的评判系统。主要从税法遵从度和征管成本效益两大方面，对风险管理从目标规划、风险分析识别、特征库建立及应用、风险指标发布直到应对处理和结果反馈的各环节与全过程，进行综合评定。它应包含各层级、各部门、各岗位税源管理职能履行的过程要求，过程实施中纠错调整的评判，风险应对结果与风险管理规划和预期目标的契合度评估等多项内容。
总之，建立“税收风险管理绩效评估体系”，旨在统一明确税源专业化管理模式、流程、方案执行的要求及其实施过程和结果的评价标准，从而进一步解决税源专业化管理应该怎样做，做到什么标准，实现何种目标等诸多问题。
二、税收风险管理绩效评估体系构建设想及原则
（一）税收风险管理绩效评估需要厘清的几个认识问题
1.建立专职的税收风险管理绩效评估部门是必要前提
目前，各地在突破过去按征管流程或税政管理事项配置职能的旧体系，建立以风险管理为导向的专业化管理职能新体系时，常囿于现行机构设置的局限，仅以松散型的团队形式，或以联席会议为主要载体，通过联动工作机制来实现风险管理监督和绩效评估。例如：各级法规部门牵头对风险管理从目标规划、指标发布到应对处理进行全过程跟踪监控；联席会议秘书单位借助基层管理平台，按期生成评估指标，制作纳税遵从风险状况评估报告，对各地风险管理状况进行绩效评价。这种游离于体制外的职能管理模式，较大地影响了风险管理监控和评估的效能，影响了管理结果的规范化评判。
鉴于这一问题困扰，各地有必要组建起专门的“税收风险管理绩效评估部门”，专司税收风险管理绩效评估工作。如地市级局，可以打破现行架构，以现行征管部门或法规部门为基础，集中具有对各税种和分税源管理经验、税收分析与规划能力、信息化处理和管理技能的专业人员，组建专门的“税收风险管理绩效评估部门”。
2.各层级管理部门和人员必须纳入绩效评估对象范围统筹
在专业化管理模式下，风险管理不再是税源管理部门的单打独斗，而需多个部门的共同参与、互动衔接。税源管理部门之外的其他部门，也是专业化管理的重要组成部分。例如信息技术部门，应提供专业化的信息技术支撑；征管部门，应提供专业化的征管制度和办法；税政部门，应提供专业化的政策服务；计统部门，应提供专业化的统计分析。这些部门都是专业化管理“集团军”的主要“兵种”。唯有合力管理，共同评估，才能准确地对税源专业化管理作出系统科学的评判。因此，不能把各类业务彼此割裂，而应明确各单位、各部门、各岗位的分工和职责，共同纳入绩效评估的对象。此外，由于从事风险管理人员的具体执行力直接关系到风险管理的质量和效果，因此除了应将各级、各部门作为评估对象外，还应将所有管理人员一并纳入绩效评估，并作为主要对象。
3.风险特征库的完善及其运用是风险管理绩效评估的重点
风险管理的基本流程主要包括风险分析识别、风险等级评定和风险应对措施，这三个环节都和风险特征指标密不可分，其中风险的分析识别是对风险特征指标的分析识别，风险的等级评定是对风险特征指标的等级评定，风险的应对管理主要是对风险特征指标的应对管理及其验证。由此可见，风险特征库的完善及其指标的有效性，将直接决定风险管理的整体质量。因此，对风险特征库的完善性及其应用有效性的评判，应是风险管理绩效评估的重点。我们应在每个风险任务完成后，对该次任务的风险特征指标进行综合评价，通过对指标有效性和指向性的评定来判断其科学性及合理性，从而确定是否保留该指标，并及时修正完善特征库。
由于全国各地的经济发展水平和税收征管水平参差不齐，且不同层级拥有的数据资源、人才资源各有差异，加之“风险特征指标库”来源于内部征管信息、外部第三方数据以及各类不同数据运算，因此在风险管理工作中，只有按照各地的实际情况设置风险特征指标库，通过建立总局、省局、省辖市局乃至县局多个层面的风险特征指标库，方能较好地实现对税收风险的有效识别。这样既可以体现不同层面风险管理的侧重点，也可以做到不同地区对风险管理的灵活运用，从而形成不同层级优势的互补。
4.绩效评估应以提高征管质效及税法遵从度为目标
风险管理不是唯收入论成败。近年来，经济的快速发展、经济效益的明显提高带动了税收收入的较快增长，这是经济决定税收的产物。但是，这种表象容易掩盖税收征管质效的本质，让人误以为这完全是专业化管理的功劳，并在这种成果下沾沾自喜。检验风险管理的成效既要看税收收入的增长，更要看税收征管的质量和效益，看征管漏洞是否得以发现与弥补，看征收率是否提高、税收流失率是否降低，看征管秩序是否好转、纳税人遵从度和满意度是否提升。因此，补税收入仅是考核征管成本效益的一个内容。
风险管理的基本目标是以最小的经济成本获得最大的安全保障效益。税收风险管理就是以最少的征收费用支出达到最大限度地分散、转移、消除税源管理风险，以实现保障纳税人经济利益和社会稳定的基本目的。同时实现督促纳税人遵从税法，降低征管部门的征税成本，提增征收效率和税收征管有效性等目标。
（二）税收风险管理绩效评估体系应遵循的原则及其释义
1.合法规范原则。必须对风险管理涉及的各层级、各部门、各岗位的工作职责，给予清晰、合理的定位和阐述。
2.目标有效原则。选取的评估指标必须有效准确地反映需要评估目标的信息。其有效性包含两方面含义：一方面是整个体系的有效性；另一方面是体系内所设计指标、方法、模板的有效性。在评价体系的有效性时，必须首先对其所涉及指标、方法及模板的有效性加以科学评估，如果无法对这些指标的有效性做科学评价，则很难对完善体系的方向、方式、方法做出科学的决策。
3.简单易行原则。在绩效评估中，简单有效是最好的原则，应尽可能避免使用复杂、不成熟的方法。应选择有意义和容易理解的、综合全面和行为导向明确的、有时限的、可操作性强的以及低成本的指标等等。
4.指标效用原则。效用度是指标直接与成果相关，或者代表所关注的预警维度的程度。如果设计的指标与特定工作的预期产出毫不相干或相去甚远，则指标就不具有效用。评判指标的效用，应从四个“效度”上加以把握：首先，指标应该具有表面效度。即从表面看指标是有效的；其次，指标应该具有一致性效度。即一定数量的专家和工作人员明显认可某项预警指标的程度；第三，指标应具有相关性效度。即一些正在被评价的预警指标与另外已被验证有效的预警指标在统计上相关的程度；第四，指标应具有预见性效度。即指目前评价的指标值可以用来准确预见未来一些结果的程度。
5.广泛参与原则。相关利益部门、个人都须参与到绩效评估过程中。
6.良性循环原则。必须建立一个绩效评估循环体系，以便绩效评估能在更高更深的层次持续推进。
三、税收风险管理绩效评估指标体系的构建
税收风险管理绩效评估指标，包括可量化指标和不可量化指标，具有多元性和分散性特点。这就需要借助“制度+科技”的手段，通过建立风险管理绩效评估管理软件，将各类松散指标进行系统归集。目前，我们可以在风险管理平台中增设绩效评估模块，按照绩效评估相关指标内在关系进行设计，合理划分省、市、县（区）三级绩效评估权限进行管理。具体指标体系设计如下：
（一）过程监控绩效评估指标
1.税收风险信息采集评估指标。对税收风险信息采集评价，主要评价相关职能部门风险信息（情报）采集规范度：是否定期采集供电、供水、地税、国土、海关、工商、科技等社会经济主管部门的涉税信息并及时发布；是否及时发布、提供与税收相关的区域、产业、行业等宏观经济部门税收数据信息，经济税收偏离度指标，收入与政策、征管关联度指标；税种和业务管理部门是否研究、开发分税种和分业务条线的风险分析数据模型、工具，是否收集发布相关的风险应对操作模版、指南。
2.税收风险识别绩效评估指标。税收风险识别是税收风险管理的基础环节，具体包括风险特征指标的建立、风险分析和风险等级估算排序三个过程。税收风险识别由省、市和县（区）级税务机关分别承担，应从以下几方面建立绩效评估指标：（1）评价风险识别准确度指标。该指标要设置查补税款和采集信息、建立指标与五级风险信息的关联度，且关联度的选择应建立统一的标准来衡量。（2）评价风险特征指标库的完善度指标。采取以查补税款和发现问题关联度百分比值系数评判法，衡量税收风险特征库设立的各指标是否完善，并设立统一标准判别是否需及时维护、淘汰、增补风险特征指标库项目，并综合调整对单个风险指标的关键值分值、区间设置、区间分值的设置。（3）评价税收风险分析深度的指标。应通过对各级风险分析岗位建立的风险分析数据模型、发布相关的风险应对指标或发现的异常信息，应对取得成效进行税收风险分析深度评估。
3.税收风险应对处理结果性评估指标。对税收风险应对质量进行全面评估，应包括3项指标：（1）应对后的纳税人剔除已发现并整改的问题重新进行等级估算排序后，是否降低风险级别;（2）复核中发现问题的比率；（3）跟踪质疑中发现问题的比率。
（二）评价征管成本效益指标
税收征管效率是税收征管成果与征管付出之间的数值比较关系，是税收征管质量与数量的综合反映。就风险管理过程而言，其内容包含工作任务完成率（户数口径）、人均征（补）税额、入库率、处罚率等4个指标。
（三）评价纳税人税收遵从度指标
税收风险管理的最终目标是提高纳税人的税收遵从度。税收遵从可分为管理遵从和技术性遵从。前者，指纳税人遵守税法和征税机关的管理规定，及时申报缴税，包括按规定申报、遵从程序和遵从税务机关的纳税调整。后者，指纳税人按照税法的规定准确计算、缴纳税收。我国目前还没有建立基于现有理论基础上的完整系统的税收遵从度量指标体系，尚停留在单一维度、独立指标、静态系统的低层面零散研究上。我们认为可以细分以下指标:
1.财务数据衡量指标。这种方法是将某一个纳税人或一群纳税人的财务数据在各期比较，或与另一些纳税人的有关数据进行比较，以发现一些痕迹或趋势，据以预测和判断纳税人是否遵从税法。其中的方法有：水平分析、垂直分析、利润率分析（包括毛利率、净利率）、资本结构比率分析（资本杠杆、净债务比重、净利息比重）等。
一般来讲，会计利润与应税所得有差异是正常的，因为税法的处理规定与会计的处理规定有差异。因此技术性的税收遵从度可以通过会计利润与应税所得的差异来分析衡量，可通过纳税调整率来进行评估。
2.申报数据衡量指标。可通过准期申报率、申报准确率、代扣代缴按期申报率；代扣代缴按期申报准确率和按期报送财务会计报表和其他纳税资料等来衡量纳税人是否及时、准确进行纳税申报。
3.缴纳税款衡量指标。可通过应纳税款按期入库率、欠缴税款情况和代扣代缴税款按期入库率进行评估。
4、违反税收法律、行政法规行为处理评价指标。通过稽查查补税款和评估补税占全年应纳税款的比重、涉税违法记录、税务行政处罚记录，以及其他税收违法行为记录等指标，来衡量纳税人是否遵从管理。
