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浅析工程招标文件的法律性质
2013-11-12 8:35:39 点击次数：
笔者从事工程投资审计多年，在审计工作实践中，经常会遇到一些招标工程施工合同的签订与原招标文件的规定不一致或者是相互矛盾的的情况。有的在招标文件中约定合同采用固定总价合同形式，而在实际签订合同时，却改为可调价格合同形式。有的工程在招标文件中约定的标准很高，而发承包双方在签订合同时，又将原标准降低。有的甚至全盘否定了原招标文件的约定，认为招标行为及招标文件在法律性质上为要约邀请，没有法律效力,忽视招标文件的作用。干脆在合同中约定：招标工作仅仅是为了确定项目的施工单位，中标单位的报价无效，其工程价款竣工后据实结算。导致建设工程的招投标工作与其后续的建设管理工作严重脱节，造成在工程价款结算或审计时对招标文件及合同理解产生争议，发生扯皮事件。而对于招标文件在法律上的性质问题，有关法规和文件也没明确，争议颇多。现从《合同法》和《招标投标法》的角度对招标文件的法律性质作初浅的分析和解读，仅代表个人看法。 一、从《合同法》角度理解招标文件。 合同法第十五条：要约邀请是希望他人向自己发出要约的意思表示。寄送的价目表、拍卖公告、招标公告、招股说明书、商业广告等均为要约邀请。商业广告的内容符合要约规定的，视为要约。此条规定招标公告的性质为要约邀请，即招标文件是要约邀请，是招标公告的延续。那么作为要约邀请的招标文件有没有法律效力呢？由于招标公告和招标文件在内容上有所不同，招标文件要远比招标公告详尽的多，因此会产生不同的认识。纵观《合同法》、《建筑工程施工标准合同示范文本》，均没有提及招标文件。发承包双方完全按照招标文件要求的条件签订了合同而在正式合同文本中却没有提及招标文件，此时招标文件是否属于合同的组成部分？对此，产生了许多异议。 单就本条而言，合同法将招标文件界定为要约邀请。对于招标人来说，招标人发布招标文件的目的是希望他人向其投标，而不是确定地表示只要投标人达到了招标文件的要求就会无条件的以招标文件的条件与对方订立合同。招标文件大多具有不确定性。因此不具有合同约束力。但对招投标双方当事人而言，具有法律约束力，如违反招标文件的规定，按照《招标投标法》的规定,应当承担相应的民事责任。 二、从《招标投标法》的角度理解招标文件。 《招标投标法》第二十七条第一款规定：“投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件。投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应。” 第四十一条规定：“中标人的投标应当符合下列条件之一：（一）能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；(二)能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低，但是投标价格低于成本的除外。” 第四十二条规定：“评标委员会经评审，认为所有投标都不符合招标文件要求的，可以否决所有投标。” 《招标投标法》第四十六条规定：“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议”。 显然，在《招标投标法》中,是将招标文件和投标文件作为合同的组成部分来确定双方当事人的权利和义务关系。 众所周知，招标活动的主要环节包括编制招标文件、发布招标公告、资格预审、出售招标文件、招标文件的澄清、开标、评标、定标中标通知等一系列法律行为。根据《招标投标法》规定，招标文件应当包括招标项目的技术要求、对投标人的资格审查的标准、投标报价要求和评标标准等所有实质性要求和条件以及拟签订合同的主要条款。同时规定，投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件。投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件做出响应。评标委员会应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审和比较。中标通知书发出后，招标人和中标人应当按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。由此可见，招标文件是招标投标工作重要的法律文件，是投标和专家评委评标的依据，也是招标人与中标人订立合同的基础。因此招标文件一旦发出，对招标人是具有法律约束力的，如果笼统地认为招标文件是一种招标行为，招标行为是要约邀请，一般没有法律约束力，这是不正确的。 根据《招标投标法》第二十三条的规定，招标人对已发出的招标文件进行必要的澄清或者修改的，应当在招标文件要求提交投标文件截止时间至少十五日前，以书面形式通知所有招标文件收受人，该澄清或者修改的内容为招标文件的组成部分。同样，投标人在招标文件要求提交投标文件的截止时间前，可以补充、修改或者撤回提交的投标文件，并书面通知招标人,补充、修改的内容为投标文件的组成部分。即在开标之后无论是招标人对招标文件，或者投标人对投标文件都不得进行任何的修改。 根据《招标投标法》上述法律规定可知，招标文件是特殊的要约邀请，是具有法律效力的要约邀请，即法律规定要约邀请有法律效力时，才有法律效力，法律没有规定要约邀请有法律效力时，就没有法律效力。我们不能单纯的认为，在《合同法》、《建筑工程施工标准合同示范文本》中没有提及招标文件，那招标文件就不是合同的组成部分。法学界一般认为，招标是要约邀请，而投标是要约，发出中标通知书是承诺。招标文件是招标投标重要的法律文件，是投标和评标的依据，也是与中标人订立合同的基础。招标投标作为合同订立的一种方式，符合合同订立的一般原理，但不能简单地从民事合同订立的一般原理来理解招标投标的法律性质。民事合同的订立以双方当事人的合意为基础，而招标行为具有法定性和强制性。民事合同订立过程造成的缔约上的过失，产生民事的赔偿责任，而招标过程的违法行为，除民事赔偿责任外，还可能承担行政责任，甚至刑事责任。当采用招标方式订立工程合同时，其招标行为属于《政府采购法》和《招标投标法》的调整范围，已经超出《合同法》关于合同订立的一般规定。我国《合同法》列明招标公告及招标文件为要约邀请，因为招标公告不具备合同的主要内容，但这并不意味着招标公告和招标文件不具有法律约束力。招标文件虽然没有合同约束力，但有其他法律约束力。法律约束力的范围远大于合同约束力，这两者不是一个概念。因此,在实践工作中,在对各种法律法规的理解上,应将各种相关法规相互结合起来理解,不能只看到某一条就断章取意。应结合实际，把各种条款规定相互联系起来理解，这样解决实际问题会更为妥当，更为合理，更为有效。(郧西县审计局 戴娅妮) |
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