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破坏耕地与非法占地行为存在交叉，并且具体行为及其表现形式又具有多样性，给违法行为的认定带来了困难。正确区分这两种行为，对于正确适用法律法规十分重要—— 按照《土地管理法》和国土资源部《查处土地违法行为立案标准》的规定，《土地管理法》第七十四条规定的破坏耕地行为和第七十六条规定的非法占地行为分属于不同类型的违法行为，但在实际执法操作中，由于违法行为侵害的客体要件有时是重叠的，对违法行为的认定可能带来一定的难度，进而可能影响对法律条文的正确适用。因此，在理论上区分这两种行为，对于正确适用法律显然十分必要。 两种违法行为的认定 两种违法行为的区别:一是违反的义务性或者禁止性条款不同。破坏耕地，是指违反《土地管理法》第三十六条、第三十八条规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土，破坏种植条件的行为或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的行为。而非法占地，是指违反《土地管理法》第四十四条、第四十五条、第五十三条、第六十条、第六十一条、第六十二条，未经农用地转用、集体土地征收和供地审批擅自占用国有土地或者擅自占用集体土地的行为。 二是侵害的客体存在差异。破坏耕地行为主要侵害的是国家对耕地的特殊保护制度，但如果是擅自建房则又同时侵害了国家对土地的审批制度;而非法占地行为侵害的范围要宽，既有可能侵害国家对耕地保护的制度(非法占用耕地)，又可能侵害国家对土地的审批制度(非法占用非耕地)。 三是违法主体各有侧重。破坏耕地的主体主要是农民或者农村集体经济组织，非法占地的主体范围要宽，除了农民、农村集体经济组织，还可能有国有企业、事业单位等主体。 相同点:一是破坏耕地行为和非法占地行为都是未经批准而实施的违法行为。二是破坏耕地行为中的建窑、建坟和建房行为存在“非法占地”的问题，而非法占地行为中，如果占用的对象是耕地，那么这种行为存在“破坏耕地”的问题。也就是说，两种违法行为之间存在着一定的交集点。这也就是之所以要区分破坏耕地行为与非法占地行为的原因所在。 对两种违法行为处罚的异同 按照《土地管理法》第七十四条、第七十六条的规定，对于破坏耕地的行为，即占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。 而对于非法占地行为，即未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。 由上述规定，我们可能总结出其中的不同点:对于破坏耕地的行为，应当责令限期改正或者治理，而对于非法占地行为，则要求退还非法占用的土地，并根据是否符合土地利用总体规划的具体情况分别采取限期拆除或者没收非法占用土地上新建的建筑物的处罚。如果是单位违法占地，对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其所在单位或者上级主管部门或者行政监察部门，依法给予行政处分。 共同点:一是对于这两种行为均可以采取并处罚款的处罚，但按照《土地管理法实施条例》的规定，两者的处罚标准又不相同。破坏耕地是按照耕地开垦费标准的2倍以下进行罚款，而对于非法占地行为，则按照每平方米30元以下的标准给予处罚。二是破坏耕地与非法占地(耕地)行为数量较大的，均可以构成同一种犯罪，即非法占用耕地罪，应当按照《刑法》第三百四十二条的规定追究刑事责任。即，违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。 适用法律条文的选择 据前所述，破坏耕地与非法占地行为存在着一些交集点，并且具体行为及其表现形式又具有多样性，因此对法律条文的适用选择存在着复杂性。笔者试结合执法实践提出如下意见供同行参考。 第一，如果违法行为人实施的违法行为全部是在耕地范围内建窑、建坟行为以及未经批准擅自挖砂、取土、采矿等行为，破坏种植条件的，则属于典型的破坏耕地行为，应当根据《土地管理法》第三十六条、第七十四条的规定，进行处罚。 第二，如果违法行为人在耕地范围内未经批准擅自建房(包括建设住宅、厂房等)，破坏种植条件，本着从严保护耕地的原则，应当依据《土地管理法》第三十六条、第七十四条的规定进行处罚。 第三，如果违法行为人是在非耕地范围内(含建设用地和农用地)非法占用土地进行建设活动，则属于典型的非法占地行为，应当根据违法主体和所占用土地的性质，分别依据第四十四条(农转审批)、第四十五条(征收审批)、第五十三条(国有土地供地审批)和第六十条、第六十一条、第六十二条(占用集体土地供地审批)义务性条款的规定以及第七十六条法律责任条款的规定，以非法占地行为进行处罚。 第四，如果违法行为人非法占用的土地既有耕地，又有非耕地，则应当根据测绘技术部门实际测量结果，区分不同情况，分别按照破坏耕地和非法占地行为进行处罚。如果占用土地既有耕地又有非耕地，但占用面积比较小，亦可以根据实际情况，统一按照非法占地行为进行处罚。但如果占用的耕地面积过大，比如基本农田超过了5亩，一般耕地超过了10亩，其非法占地行为已经构成犯罪了，那么，应当根据不同情况，分别按照破坏耕地和非法占地行为给予不同处罚，并移送司法机关追究其刑事责任。 第五，如果违法行为是在已经办理审批手续但在一年内又没有实施建设的非农业建设占用耕地范围内，进行建窑、建坟、建房或者挖砂、取土、采矿活动，本着对耕地特殊保护的原则，仍然应当按照破坏耕地行为进行处罚。 (作者单位:天津市国土资源和房屋管理局执法监察总队) |
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