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【点评案例】 2011年8月，某市国土资源局监察大队在巡查中发现某公司非法占用农村集体土地1000平方米进行厂房建设。8月20日，国土资源局对其下达了行政处罚决定书，限该公司15日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处以每平方米20元的罚款，共计2万元。同时要求该公司自接到处罚决定书15日内到市农业银行一次性缴纳罚款，逾期不缴纳，每日按罚款数额的3%加处罚款。处罚决定下达后，该公司未在15日内缴纳罚款，也未提起行政复议或诉讼。事后也一直未缴纳。尽管国土资源局多次进行催缴，该公司总是称周转困难。2012年4月20日，国土资源局申请法院强制执行。 【分歧观点】 在《行政强制法》没有出台以前，我国法律对加处罚款的规定只出现在《行政处罚法》第五十一条中，该条规定，到期不缴纳罚款的，行政机关可以每日按罚款数额的3%加处罚款。2012年1月1日，《行政强制法》出台，其第四十五条规定，加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。这条规定，引发了国土执法人员在处理本案上的分歧。 一般认为，《行政处罚法》第五十一条规定的“期”，是指处罚决定书中给予的15日的自动履行期限，并不包括相对人所享有的包括复议和诉讼在内的救济期间。加处罚款从当事人逾期不履行之日起计算与《行政诉讼法》规定的“诉讼不停止执行”原则相吻合。我国《行政诉讼法》第四十四条规定，诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。加处罚款是一种执行罚，即一种强制执行措施，因此，即使相对人在起诉期内提起诉讼，行政机关仍然可以根据“诉讼不停止执行原则”对相对人实施加处罚款。加处罚款从当事人逾期不履行之日计算也符合《行政处罚法》第五十一条设立加处罚款的立法目的。该条规定加处罚款的目的是为了促使相对人积极履行行政义务，相对人不履行行政义务就会遭受更大的经济上的损失，从而迫使相对人权衡利弊后选择自觉履行。 同时，《行政诉讼法》司法解释第八十八条规定，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。因此，加处罚款的截止时间应在申请法院执行强制执行的法定期限内，否则会因原处罚决定超过强制执行申请期限而失去申请法院执行“加处罚款”的法律基础。具体截止到何时则要受行政主体申请强制执行时间的限制。在法律没有明确规定的情况下，行政主体有一定自由裁量权。 本案中，市国土资源局2011年8月20日下达处罚决定书，15日后开始计算加处罚款数额，即其计算加处罚款的期限应从9月5日开始计算。又因为该公司未在三个月的起诉期限内起诉，故市国土资源局于2012年4月20日申请强制执行，此时，并未超过180天的申请时限，市国土资源局的行为合法。从9月5日至2012年4月20日，共计228天。若每日按罚款数额的3%加处罚款，则对该公司加处罚款数额为2万元x3%x228天=13.68万元。这个数额远高于当初两万元罚款，是原先的6倍多。 一种观点认为，根据《行政强制法》第四十五条规定，对该公司的加处罚款的数额不得超过原罚款数额2万元，也就是说对该公司的强制执行数额最多是4万元。 另外一种观点认为，在本案中不应适用该条规定。《立法法》第八十四条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往。根据法不溯及既往的原则，新的法律、法规和规章对其生效前的行为不发生效力，即新的事项按新规定办，旧的事项按旧规定办。该公司的非法占地行为发生在2011年，就应仅适用当时的《行政处罚法》，其计算加处罚款的数额应截止到申请强制执行之日。 【作者观点】 笔者同意第二种观点。直接适用《行政强制法》第四十五条的规定会导致不公平。同样是非法占地行为，发生的时间差不多，有的当事人在2011年缴纳了罚款，因按照3%加处罚款，缴纳的部分远多于金钱给付义务。而另一违法当事人拖延到了2012年还没缴纳罚款，却因新法的出台，可能会少交很多钱。先缴纳罚款的人肯定会觉得不公平，对于同时发生的违法事实，应适用相同的法律。否则，拖延履行义务人反而会比先履行义务人交钱少。 法律应体现公平和正义，如果适用使利益出现了失衡，而不是更好地平衡和解决了利益纠纷，那么就不应该适用。 而且，本案中如果直接适用《行政强制法》的规定，还会造成国有资产的流失。在该案中按《行政处罚法》能强制执行15万多元，而按《行政强制法》却只能执行4万元，这个差距是比较大的，如果适用，会造成10多万元的国有资产的流失。 综上，笔者认为，对于2012年以后发生的非法占地的违法行为，应严格按照《行政强制法》的规定，而对于之前的违法行为，则不应适用该法，即使该违法事实延续到2012年才申请强制执行。 (作者单位:山东省邹城市国土资源局) |
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