告知其实是决定，决定其实是催告----------论加处罚款决定的形式

关于行政处罚中加处罚款决定的形式，经过笔者的研究，却得出了一个比较独特的结论：加处罚款标准及措施的告知，其实质是做出加处罚款的决定；而通常意义上的《加处罚款决定书》其实是加处罚款履行的催告。现将笔者研究的主要推导过程论述如下，不妥之处，欢迎批评指正。

一、执行罚的性质决定了加处罚款只能是执行行为，而不是行政处罚。

加处罚款属于执行罚的性质都是认可的，然而执行罚到底是执行行为还是行政处罚，或者兼而有之，却有着不同看法。在这个问题上，笔者的方法是排除法，首先看它是不是行政处罚。

判断它是不是行政处罚，就要看加处罚款是否符合行政处罚的概念。首先，基础罚款是对当事人违反行政管理秩序行为的惩戒，属于行政处罚，而加处罚款是迫使当事人履行缴纳罚款的强制措施，属于执行措施；其次,是否按期缴纳罚款，不是行政违法行为，虽然《行政处罚法》第六十六条规定了当事人在行政处罚决定书载明的期限内履行的义务，但它本质上是对执行方式的规定；第三，加处罚款只是行政机关可以选择适用的执行手段，不是逾期未缴纳罚款的必然后果；第四，在复议诉讼期间，行政处罚不停止执行，但加处罚款在复议诉讼期间不予计算。基于以上理由，加处罚款不符合行政处罚概念，只能是行政强制执行行为。

从各地公开的《加处罚款决定书》中，加处罚款的依据都是《行政处罚法》第七十二条和《行政强制法》第四十五条，没有对当事人逾期未缴纳罚款违反的法律条款做出描述，说明逾期未缴纳罚款，只是一种事实认定。

如果还不能认同这个结论，我们再加上两条条证据：一是行政处罚的内容应当是确定的，但加处罚款是按日加处，数额取决于当事人履行罚款的迟延程度，所以，不确定的罚款，不是行政处罚。二是按日处罚，是针对一个行为多次罚款，与行政处罚一事不再罚的原则不符。

因此，加处罚款不符合行政处罚的定义，只能是行政强制执行行为，自然不能用行政处罚的标准去要求它。

二、加处罚款决定的表现形式：双告知，告知即决定。

首先，加处罚款是一个新的行政行为，它符合具体行政行为的一般构成要件：主体是行政机关，行为是职权行为，针对的是特定的相对人和特定行为，对相对人实体权利义务产生影响。基于新的行政行为的特点，它需要以一定的形式表现出来。加处罚款的决定的表现形式，就是《行政强制法》第四十五条规定的“告知”，有两个内容必须告知：一是告知加处罚款的标准，来源于行政处罚法的规定；二是明确告知采用加处罚款的措施，来源于行政处罚法和行政强制法的规定，缺一不可。

在《行政强制法条文理解与适用》（江必新主编、最高人民法院行政强制法研究小组编著）中，对该法第四十五条释义中，明确说明了行政机关负有的是告知义务，即“加处罚款的标准应当告知当事人”。而告知的形式有两种：一是行政机关在行政决定中直接告知：逾期不履行的，按罚款总额每日加处3%罚款，直至自动履行为止，行政决定的履行期限届满，自动生效；二是行政机关在行政决定中未明确加处罚款内容，行政决定规定的履行期限届满，当事人未履行义务的，行政机关做出单独的加处罚款决定，并书面送达当事人，督促其履行义务。

所以，无论是哪种形式，只要符合了“双告知”的形式，就可以认为做出了加处罚款的决定，即“告知其实是决定”。

而某些行政处罚决定书中的加处罚款内容表述不规范，例如“当事人逾期未缴纳罚款的，本局可以按日加处……”之类的，就属于没有明确采用加处罚款措施的表述，不起法律效力，需要在规定的履行期限届满时，单独做出加处罚款决定。

三、加处罚款决定只能在当事人形成“逾期未缴纳罚款”之事实时做出，而不能在事后实施，进一步证明“告知其实是决定”的本质。

 加处罚款，是按日处罚，这一本质要求决定了“当事人逾期未缴纳罚款”的事实形成时，就应当做出加处罚款决定，而不能等到加处罚款累积到一定程度再以罚款决定的形式做出。这点在《行政强制法条文理解与适用》中也得到了明确：在行政处罚决定中告知，属于附条件的行政行为；如果在处罚决定中未明确加处罚款内容，则应当在行政决定规定的履行期限届满时单独做出加处罚款决定，而不是等达到最高额限制时再做出。

执法实务中常见的等到达到加处罚款最高限额时做出加处罚款决定，事实上是否定了“按日加处”的性质，假如认为《加处罚款决定书》是加处罚款决定的生效形式，就会产生了一个无解的问题：只要行政机关未做出加处罚款决定，当事人就没有缴纳加处罚款的义务。举例而言，当事人逾期三十三天缴纳了基础罚款，那么他就无需承担加处罚款，因为行政机关还没有做出加处罚款决定。这显然与加处罚款的目的不符，与按日加处的要求不符。再举个极端的例子：行政机关在处罚决定中明确了加处罚款的内容，当事人逾期十天缴纳了罚款和十天的加处罚款，难道要再补做一份十天的加处罚款决定书？还是要退回加处罚款？

而在当事人形成“逾期未缴纳罚款”之事实时决定实施加处罚款，就意味着加处罚款的数额是不确定的。它是相对人自行选择并承担法律后果的事项，可以选择立即缴纳，可以选择承担一定期限内的加处罚款，也可以选择承担基础罚款翻倍的后果，则这才是符合法理与逻辑的方法。

倘若真的要以加处罚款决定书作为生效形式，恐怕最合法的办法是每天下一份加处罚款决定书，才最符合法律规定，符合保障相对人权利的要求，但这明显是不可能的。

这也决定了带有确定数额的《加处罚款决定书》并不是真正意义上的决定书，决定了“告知其实是决定”的结论。

四、通常意义上的《加处罚款决定书》是催告而不是决定。

根据前面的分析，这种等到加处罚款翻倍时的加处罚款决定书，将它理解为催告更合适。

从实践中《加处罚款决定书》的具体内容看，大致内容都是“……根据《中华人民共和国行政处罚法》第七十二条条第一项、《中华人民共和国行政强制法》第四十五条的规定，本机关决定对你（单位）加处罚款****。现要求你（单位）立即向****缴纳依法加处的罚款。”

在这个表述中，决定加处罚款，其实是对当事人应当按日加处罚款累积总额的计算；立即缴纳，实质是催告，所以，“决定就是催告”。

而如果把这样的《加处罚款决定书》作为处罚决定，则会形成把“逾期未缴纳罚款”作为一种违法行为处理的错误。其实是把加处罚款作为了行政处罚，混淆了行政执行行为与行政处罚的区别。

五、结论

加处罚款决定有两种方式：一是附条件的行政行为，即在行政处罚决定书中进行明确，条件成就，决定生效；二是在“当事人逾期未缴纳罚款”之条件成就之时明确，以单独的行政行为方式做出；但无论如何，加处罚款决定不能在产生加处罚款之后做出。

实务中最后加处罚款达到最高额限制时，做出的《加处罚款决定书》实质上是履行催告书，而不应当是决定书。如果把它当做决定书，从时机和性质上讲就错了。

所以，把《加处罚款决定书》作为衡量加处罚款是否合法的依据，从根上就错了。这个《加处罚款决定书》，就没有存在的必要，直接使用《催告书》更合适。这一点，很多人没有想到。

在实务中，有一个难题，最令人头痛，就是经过复议诉讼的行政处罚，如何申请人民法院执行加处罚款的问题，我们下一篇专门讨论。

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