税收征管问题的研究

 

 

税收征管问题的研究

                     ——税源精细化管理的思考

二00六年

税源管理是税收征管的基础工作。农民深知，只有精耕细作，才能种好田，获得丰收。对于税务机关来说，只有对税源精细化管理，才能真正收好税，促进经济和社会的发展。

税源精细化管理的过程是渐进能动管理。顾名思义，精细化管理之“精细化”三个字，作为形容词可以反映管理的“境界”，作为动词则体现管理的过程性和渐进性。税源是不断发展变化的，相应地，税源精细化管理是一个不断完善、渐进发展的过程。本文试图通过树立“一个”的理念，围绕“两个”目标，抓住“三个”结合，运用“四个”手段，对实现税源管理的精细化作一探索。

一、夯实征管基础、树立“一个”理念

税源管理是对各税种税基的控管，是做好各项征管工作的基础，就内涵而言，主要防止并减少税款流失，就外延来讲，在空间、时间及环节上，税源管理则贯穿于税收工作的全过程。因此，税源管理是税收管理的基础，是整个税收“征收、管理、稽查”的前提，税源管理是税务机关征管能力与水平的重要标志。加强税源管理应立足基层夯实基础，重点是夯实基本业务、基本制度、基本流程、基本手段和基本信息五方面的征管基础，以有效监控税源。并在税源管理中树立“精细化”的理念，天下大事必作于细。细节贯穿于管理活动的全过程，体现着管理者的管理水平，凝结着管理的质量、效率及效果，盯住每个细节，追求精于细微。在具体操作上：

1、抓住管理前移。将税源管理前移到征收环节之前，将税源管理职能前移并落实到基层、落实到岗位，将税源管理措施前移到纳税人生产经营活动之中。

2、抓住人机结合。精细化管理既要依靠信息技术，也要注重税务人员实践经验，充分发挥税务人员主观能动性和积极性，通过人机结合强化对税源的管理和监控。

3、抓住完善岗责体系，明确税源管理职责。按照属地管理和税源管理到岗的原则建立健全税源管理岗责体系，做到管户准备、税源清楚。全面掌握所辖区域责任区内的纳税信息，特别是开业登记、纳税申报情况、生产经营、行业发展等基本信息，以便及时了解税源情况、税源变化情况、税收政策执行情况，掌握组织收入的主动权和税收管理的主导权。

4、建立电子平台。充分利用信息化建设的成果，以TF2000系统为数据基础，建立专门的税源管理电子工作平台，按其工作职责分别设立子项目，以工作日志的形式全面反映的税源管理情况，以督促投入时间、投入精力研究和实施税源管理工作，并逐步走向规范。

5、强化岗位责任制和执法责任追究制。要搞好税收精细化管理，考核是一个必不可少的环节。为此，必须制定科学合理的考核办法和考核手段，充分利用税收软件的功能，严格按照税源精细化管理各类标准设置考核分数，加大考核力度和精度，并推行绩效考核。通过考核，促使每个精细化管理点都能达到规定的工作标准和质量要求，这样才能真正发挥精细化管理的作用，达到精细化管理的目标。

二、理清管理思路、围绕“两个”目标

思路决定出路，清晰的思想是取得事半功倍效果的前提。在税源精细化管理工作中，必然要不断摒弃旧的和创新立的工作制度、工作方法、工作程序、工作要求、质量标准等，该如何取舍，就需要有明确的目标和可供遵循的原则。

1、围绕税收工作目标，实施税源精细化管理。税源精细化管理是手段、方法，其目的就是要做好税收工作，推进税收事业的发展。手段、方法应该服从于和服务于目标的实现。为此，就应围绕“四个有利用”来实施税源精细化管理。一是有利于提高执法水平。保证每个环节的合法性、合理性，最大限度地避免出现差错，也可以提高执法能力，促进税收执法水平的不断提高。二是有利于提高征收效率。规范征税的程序，规范征、纳行为，提高税源管理的有效性，切实堵塞漏洞，使纳税人依法及时足额申报税款，提高征收的效率和税款的入库率。三是有利于提高征管质量。精细化管理就要以税源管理为基础，在税务登记、纳税申报、发票管理、纳税评估等环节加强管理，实行过程控制，环环约束，真正提高税收征管的质量。四是有利于提高税法遵从度。通过精细化管理，征纳双方办事的要求更加细致严格，不仅税务内部会监督，纳税人也会监督税务干部的行为，从而促使干部必须认认真真，仔仔细细地办理每一项涉税事务；对纳税人来说，办税的要求也更加严格，必须资料齐备、手续齐全、环节到位，才能符合精细化管理提出的要求。这样有利于提高征纳双方规范执行税收法律法规的力度，提高税法的遵从度。

2、遵循税收工作原则，制定税源精细化管理措施。一是遵循依法治税原则。只有以依法治税为前提，才能统筹考虑精细化管理的整体工作，不致偏离法治的轨道。二是科学管理原则。要进行充分的调查研究，进行科学的论证，按照可行性、方便性、有效性的要求，应用科学的方法，特别是要应用税收信息化建设的途径、成果，来将需要精细化管理的工作进行科学的分工、细化管理。三是效能最大原则。在设计精细化管理的工作标准、工作要求时，一定要考虑其简便可行性，该细化的细化，不该细化的决不细化，不能走极端，要投入最小的精力、财力、物力，取得最大的收益。四是方便纳税原则，要从方便纳税人做起，在精简办税流程的基础上，着重对内部的管理环节进行细化，对纳税人的办税事项要在细化的同时尽可能归并办理，以方便纳税人。

三、明确管理重点、抓住“三个”结合

税源精细化管理不是而面俱到、平均用力，而是要根据经济发展变化情况和管理对象的特点抓住主要矛盾，明确税源精细化管理的重点，实施以点带面，重点突破，才能收到事半功倍的效果，不断提高税源精细化管理水平。在税源精细化管理中，重点要抓住三个结合：

1、加强重点企业税源管理与本地区各类开发区、经济园区税源管理相结合。重点企业和各类开发区、经济园区税源是一个地方的支柱税源，也是各级税务机关关注的焦点，税源管理的重点。对重点企业税源管理，要从目前的以收入预测分析为主，要向把握税源规律及控制税基转变，应定期到企业了解生产经营、资金周转、市场行情等动态情况，分析、预测税源的变化情况和发展趋势，及时发现和掌握征管的薄弱环节和税源潜力，同时掌握企业内部组织结构、生产经营管理规律和财务核算模式等，并从税源管理的角度提出相应对策和办法，以切实提高税收收入质量和税源管理质量。对房地产开发企业要将所开发的房地产项目进行统一登记，并同时要收集有关部门立项批复、土地使用证、预售许可证、项目规划图、物价批复等相关资料复印件，做到对每一个项目心中有数。在申报纳税时，附送有关材料，客观反映其每一项目对应的营业税、土地增值税、企业所得税等，同时和日常用票情况进行核准，做到过程监控。对开发区、经济园区税源的管理重点应着重掌握当地政府支付和鼓励的产业，及其发展趋势，掌握入区、入园企业设立前的可行性研究、财务成果的预测，并进行跟踪分析。同时要适时掌握本地区的块状经济、边界经济税源变化动态，关注城市化进程中加快产业集群发展壮大的趋势，将税源管理的重点向城区、开发区、经济园区税源转移，向产业基地和产业链转移。

2、深化分类管理和实行属地管理相结合。实行属地管理是落实税源精细化管理的有效手段。但要管深、管细，还必须在此基础上实行分类管理，否则，眉毛胡子一把抓，势必抓不住重点，也难以将税收工作做细，所以说分类管理是税源精细化管理的必然要求。当前的分类管理应在总结以往分类管理经验的基础上，以纳税人规模和行业作为分类的主要标准，从宏观分析本地区产业链和行业规律、微观掌握纳税人的生产经营规律和涉税信息变动规律入手，按照不同类别纳税人的特点，提炼把握每一类、每一个行业甚至每个纳税人的税收征管规律，科学确定管理方法，全面深入地分析监控纳税人的生产经营和申报纳税情况。

一是对重点企业税源，要充分应用TF2000系统、电子报税及票表稽核等现代信息技术，在做好日常管理、评估工作的基础上，全面掌握企业基本信息，强化物流信息和资金流信息的监控分析，防范关联企业税收转移，综合评价企业经营能力和纳税能力，科学预测税收收入，堵塞税收征管漏洞。

二是对中小企业税源，要从不同行业纳税人生产经营情况、涉税信息及其变动规律的分析把握入手，分行业确定监控方法，建立监控指标体系，采集纳税人相关信息并运用科学的分析方法和模型对纳税人纳税申报的真实性和准确性进行综合评定。

三是对个体双定业户税源，实施“划片管理”，注重“管片交流”，在管理重点上突出抓好个体大户和监界起征点业户的管理，在管理手段上实行以票控税和微机定税，在管理制度上普遍建立定额调整听证制度，推行“阳光办税”。

3、加强征管薄弱环节管理和针对性专业管理相结合。按照“过程控制、预防为主、持续改进”的管理思想，深化税源精细化管理就必须加强和改进税收分析工作，及时发现薄弱环节，有针对性地采取加强管理的措施，通过精细化管理，堵塞漏洞，整顿秩序，使宏观税负、行业税负和纳税人实际税负日趋合理，申报准确性逐步提高。

四、依托信息管理、运用“四个”手段

税源精细化管理必须依托电子化信息管理，以征管资料电子化管理为基础，建立税收预警系统，科学运用纳税评估，税收约谈，责成自查和实施税务稽查，是强化税源精细化管理的重要内容和手段。

1、以征管资料电子化管理为基础，实现税收征管资料高度共享，促进税源精细化管理。税收征管资料是形成于税收征纳活动的第一手材料，它反映了纳税人生产经营的重要信息和税务机关税收征管工作的基本过程。按照“一户式”资料管理要求，征管资料不仅要对正常纳税户和非正常纳税户按户建立健全完整的电子档案，而且也应将外来建筑、施工等临时登记户，新办筹建户等逐一建立电子档案。将第一手材料纳入电子化管理，是实现税收征管资料电子化管理和税源精细化管理的重要工作。

同时在掌控第一手材料、基础数据的基础上，利用计算机科学地计算出相关的税收指标，分析税收管理的深度和力度，找出管理的薄弱环节，从而对管理的薄弱环节及时进行修正，及时采取措施予以整改，将每一个管理细节管好，每一个管理环节衔接好，真正利用科学手段将税收工作管深、管细、管彻底。

2、以综合分析税收征管资料为突破口，建立税收预警监控体系，实施税源精细化管理。加强纳税评估，实现征管资料电子化管理，是为了更好地为税收征管服务。利用电脑对电子征管资料自动分析提示功能，建立税收征管预警监控体系是税源精细化管理重要环节。建立税收征管的预警监控体系，就是以计算机网络为依托，依靠科学手段方法设计监控指标体系，根据不同时期、不同地区、不同行业的监控指标上下波动幅度确定其预警值，并将预警标准指标设定在软件内，由计算机监控系统自动对纳税人每个时期的监控指标进行计算监控。只要纳税人的某一指标出现达到或超过预警值而不符合标准的，预警系统就会自动将预警信息传递到专门的管理科室，专门的管理科室报经分管领导批准将指令到税源管理科室、岗位，根据指令，税源管理科室、岗位必须在限定的时间内进行调查处理。对预警提示的问题若属纳税人生产经营临时变动形成的正常情况，要注意跟踪监控；对预警提示的问题若属纳税人生产经营的正常变动，要重新调整预警指标；对预警提示的问题需要进一步分析审核的，则转入纳税评估，从而真正强化对纳税人的有效管理。

税收征管预警效果的好坏，在于税收资料的完整性、准确性和预计指标的科学性。为此，建立税收预警系统的关键是要有可供电脑自动分析的数据源和人工确定的警戒线。可设置以下几类预警模型：一是纳税申报预警，可根据电子征管资料反映的纳税人申报时间是否按期申报来确定。二是纳税人利润率情况的预警，可根据分析测定其利润率的浮动区间和收入成本的常规量来确定。三是税负变化预警，应针对零申报、微税负和不正常税负来确定。四是税款解缴预警，是主要针对欠税的业户设置的预警，既要定期发出催缴通知书，又要监控纳税人的资金、资产转移状况。五是工程进度预警，是主要对房地产开发企业，施工企业按其工程合同，竣工或预警信息来确定。

3、以纳税评估为主要手段，促进纳税人真实申报纳税，强化税源精细化管理。当前在推行税收精细化管理的过程中，应认真贯彻落实国税总局的《纳税评估管理办法（试行）》，不断强化纳税评估工作，以评估来强化税源精细化管理。抓好纳税评估工作，应从以下几方面着手。

一要明确分工，注重协调，形成评估体系。市（县）以上税务机关主要侧重税源总量和税负变化的宏观分析与监控，分析宏观税负、地区税负、行业税负及其变化规律，定期发布税负情况，同时建立完善评估指标体系，为基层单位开展纳税评估提供依据。基层税源管理单位是纳税评估工作的主要承担者，具体负责对所辖纳税人实施行业和个案评估。一些重点税源大户或跨区域的、复杂的、重要事项评估也可组织专人开展评估。

二要结合实际，落实任务，拓民评估范围。要结合征管工作实际，把纳税评估任务量化到税源管理部门，考核到管理岗位。既要对通过税收预警转入的有疑点的纳税行为进行评估，又要对重点企业、重点行业进行定期的分析评估，还要拓展到将未来税源预测转移为税收的评估。要按纳税评估的相关规定结合各个税种管理特点，选择行之有效的评估办法。

三要依托综合软件，注重人机结合，提高评估质量。要在利用综合软件和资料存储的基础上充分占有纳税人静态信息和动态信息，还要特别重视外部关键信息和有用信息的采集，提高信息采集的针对性和实用性。要在依托信息化的同时，充分发挥人的主观能动性及其管理经验的灵活运用，切不可过分依赖信息化手段、过分注重评估的程序和形式而束缚了手脚，将评估搞成高科技工程或繁琐工程，使税收管理岗位望尘莫及，从而失去了开展评估的本意。

4、以税收约谈、责成自查和稽查为重要举措，堵塞征管漏洞，深化税源精细化管理。实施税收约谈、责成自查和稽查是纳税评估工作的继续和深化，为此，应与纳税评估一并制定工作规范。同时应分别不同情况实施纳税约谈和相应的处置。一是对评估发现的比较明确的一般性问题，如计算填写、政策理解等非主观性质差错，可对纳税人进行辅导性约谈，引导纳税人自行纠正，在申报期限内免于处罚。二是对纳税评估发现需核实的问题，则需要对纳税人进行峡成举证性约谈，若纳税人举证能说明情况无纳税差错的，做好记载完成约谈事宜。三是对纳税评估发现需核实的问题，若纳税人举证不能说明其无纳税差错的，应当责成纳税自查；对责成自查仍不能说明其问题的，原则上应移送稽查。基层税务机关若需要下户进行核实的应慎之又慎，核实过程中一般不要下结论或向纳税人下达处理、处罚通知书，避免执法风险。

做好征管资料电子化管理、税收预警、纳税评估和税收约谈、责成自查与稽查工作，有助于税务机关加强对税源的控管，堵塞管理漏洞，减少漏征漏管，增加税收收入；有助于税务机关及时发现、纠正和处理纳税人纳税行为中存在的错误和异常情况，将纳税人大量存在的非主观性偷逃税款的现象及时处理在未发或萌芽状态，有效地防范征纳双方的税收风险，减少征纳成本，达到强化管理和优质服务的目的；也可为稽查部门提供准确的案源，减少打击偷逃骗抗税行为的盲目性，提高准确性和时效性，从而促进税源精细化管理水平不断提高。