在《土地管理法》中有关法律责任条款共12条，其中直接设定了刑事责任的就多达6条，在土地违法案件的处理中，对于非法转让、非法占地、毁坏耕地等行为，如果涉嫌犯罪，应当及时移送司法机关。这就涉及到行政执法与刑事追究的关系问题。有观点认为，按照“刑事优先”的原则，对于涉嫌犯罪的案件，不可再进行行政处罚,否则就是“越权”。又有观点认为,行政处罚与刑事追究可以同时进行,因为二者互不干扰。那么在土地违法案件的处理中，我们应该怎么做呢？本着既不越权，又能达到执法目的的原则，笔者认为应该具体问题具体分析，在移送工作中要做到以下几点： 违法行为涉嫌犯罪的，必须将案件移送司法机关 《行政处罚法》第七条规定，违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。第二十二条规定，违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。《土地管理法》第七十一条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十一条：行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件，不得以行政处罚代替移送。 这些规定是“刑事优先”原则在行政处罚法律适用方面的具体体现。对于应该移送而不移送的，有关部门和责任人将受到严厉的追究，构成犯罪的，还会被追究刑事责任。《刑法》第四百零二条规定，行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑。检察机关对构成此罪的行政执法人员可以进行立案侦察。最高人民检察院颁布的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》为检察机关监督行政执法机关移送涉嫌犯罪案件提供了依据。 涉及土地及地上建筑物、构筑物处理的，土地行政主管部门可以先给予行政处罚，再进行移送 能否在行政处罚后再移送，是个有争议的问题。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》并没有排除行政机关在处罚后移送的行为。第十一条规定，依照行政处罚法的规定，行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前，已经依法给予当事人罚款的，人民法院判处罚金时，依法折抵相应罚金。可见，在给予行政处罚后移送并不违法。《土地管理法》第七十一条规定，尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。但并未规定移送有关机关依法追究刑事责任的，就不能给予行政处罚。《行政处罚法》第三十八条规定，调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。这里的规定也并没有排斥作出行政处罚决定后再移送司法机关的做法。 土地行政执法的特殊性在于，大量的土地违法案件，依法应对建筑物、构筑物作出拆除、没收的处理，这是刑事处罚无法做到的。在执法实践中曾有这样的例子：有一位土地违法者，基于对“刑事优先”原则的认识，主动要求承担刑事责任，而目的是要求不要对其非法占地上的建筑物进行拆除，因为对他而言，拆除建筑将造成上千万的损失，远重于坐几年牢。行政执法侧重“处理事”，而追究刑事责任主要是“处理人”。为了做到“既要处理事，又要处理人”，国土资源系统的有关文件也作出了相关规定。《关于认真学习和贯彻〈关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法〉和〈关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释〉的通知》要求，认为土地违法当事人涉嫌犯罪的，应在案件调查终结后3日内，将有关材料移送公安、司法机关；但如涉及土地及地上建筑物、构筑物处理的，土地行政主管部门可以先给予行政处罚，并在作出行政处罚决定后3日内，将有关材料移送公安、司法机关。《河北省国土资源违法案件查处程序规定》第三十六条第四款规定，对违法情节严重，已涉嫌构成犯罪的，在进行行政处罚或行政处分的同时，发出《国土资源违法案件移送书》（新的法律文书格式应为《涉嫌犯罪案件移送书》），移送有管辖权的公安或检察机关追究刑事责任。 移送前未给予行政处罚的，应该在司法机关决定不予立案后再给予行政处罚 在同一违法行为同时触犯刑事法律规范和行政处罚法律规范时，“刑事优先”原则是解决如何适用法律问题的基本规则。但这一基本规则不是绝对的，正如前文讨论的那样，在坚持必须移送涉嫌犯罪案件的基础上，对于刑事处罚不能解决而对社会危害又比较大的问题，如拆除、没收、恢复土地现状等，在确保不“以罚代法”情况下，可以先行进行行政处罚。但如果已经进入刑事追究程序，行政执法机关再做出新的行政处罚是不应该的、没有必要的，也是难以实现的。但对于司法机关不予追究刑事责任的，则应启动行政处罚程序，防止违法行为得不到应有的纠正与处理。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十条规定，行政执法机关对公安机关决定不予立案的案件，应当依法作出处理；其中，依照有关法律、法规或者规章的规定应当给予行政处罚的，应当依法实施行政处罚。这与《土地管理法》第七十一条规定是吻合的。 （作者单位：河北省衡水市国土资源局） |
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