法律的经济学分析：立法的成本和收益

　　在做出一项选择或者进行一项立法时，不仅仅要考虑投入的可见的会计成本，而且要考虑到其所带来的机会成本

　　随着市场经济在中国的迅速推进，有关市场经济方面的立法也进入一个高峰段。十届全国人大有接近百件的法律列入五年立法规划，国务院准备制定和正在制定的行政法规也有上百件，地方各级人大的地方立法数量就更难以计数。

　　中国目前的立法，多采取部门立法和专家立法模式。部门立法的弊病就不消说了，即便是专家立法——专家中的政治精英立法，虽然没有部门利益的考量，政治精英所掌握的知识似乎也无法应对日益专业化的立法需求。因此，立法过程会产生成本。但是，更重要的是，立法是一项人为的制度性安排，也是一件相当严肃的事情。立此法而不立彼法，这样成规而不那样立矩，法律条文中多一字少一字，体现到实践中，就有可能对社会、对国民经济产生重大的影响，也会带来很高的执法、司法成本。立法、执法、司法都是有成本的，但现在却少有人去计算这个成本，缺乏对法律的经济学分析。

　　经济理论告诉我们，只有当一个新制度带来的收益大于制度变迁的成本时，制度才会被改变，否则制度变迁是不会发生的。因此我们在进行立法时，有必要对其成本和效益进行分析。

　　在经济学上，成本指的是包括机会成本的经济成本，而不仅仅是会计成本。经济成本包括会计成本和机会成本，会计成本只包括投入的资本、人员、厂房等显性成本，机会成本指的是为了得到一种东西所必须放弃的所有东西，或者说，机会成本指用于某种用途的生产要素在其他各种可供选择的用途中，最好用途的收益。所以我们在做出一项选择或者进行一项立法时，不仅仅要考虑投入的可见的会计成本，而且要考虑到其所带来的机会成本。

　　立法的成本主要表现在两大部分：社会成本（社会为遵守法律规定而付出的成本）、执法司法成本（即政府与法院体系为实施和监督法所花费的公共支出）。立法的社会成本往往无法计算，因为政府对市场进行干预的立法可能会给社会造成巨大的负担或影响。从世界经验来看，各国法律制定过程中多采用立法预算（regulatory　budget）与成本－效益分析的法定程序对立法进行控制，立法机关只能在预算上限的范围内立法，不得超出预算规定的立法社会成本。立法机关制定重要法规之前，必须对该法规制定进行成本效益分析。

　　“成本效益分析”（Cost　Benefit　Analysis）的含义是，对一个拟议项目将导致的所有社会和经济成本及其收益做出评估。在国外的实践中，立法的成本效益分析程序作为强制性要求进入立法过程，最先是上世纪80年代由美国通过总统12291号行政命令加以采用，要求任何潜在经济影响每年超过1亿美元的行政立法案必须通过成本效益分析，并且只能制定效益大于成本的行政立法。德国、日本、英国等立法法中都确定了成本效益分析原则。成本效益分析有助于克服立法者与普通人对风险估计常常犯有的常识性错误，同时促使公众对公共财政支出给予更直接关注。

　　执法司法成本可以计量，一项立法往往涉及机构的成立与运行，如司法方面的成本至少包含三方面公共支出：第一是司法系统本身运作和制度的实施所要发生的支出，如随着犯罪率的提高，为打击和防止犯罪，需要增加警察和法官方面的支出。一项新法律的实施需要增加相应的施法费用；第二是对司法系统的监督所要付出的支出。如现在我们缺乏对法官不公裁决的有效的纠错机制，也缺乏对法官正确裁定的执行机制。出现了法院给胜诉当事人打白条现象，司法效率低下，也出现了许多司法不公正现象。这反过来说明，国家将不得不为可能的纠错和对法官的监督支付足够的纠错或监督成本。第三就是政府培训相关执法人员的成本。因此，法条规定优劣之辨就很重要。举例来说，比如原公司法规定，公司的最低注册资本是10万元，那么很多没钱但想创业的人就被排斥在了这个门槛之外。而相比之下，其他很多国家与地区的注册资本门槛就要低得多。同样的，我们对资本维持的规定也完全是一种神话，是一种对社会资本的巨大浪费，而且现实中也不可能有一家公司把上千万元的注册资本用资本维持和不变的原则搁置不用。这就说明，立法时只考虑准入门槛，但却不符合市场经济，而且实际中也贯彻不了。这样带来的执法司法成本也是巨大的，管——法不责众；不管，要是有人诉讼呢，法院是判还是不判？

　　以人为本与和谐社会是实实在在的时代要求，更多地要落实到立法的各环节中，甚至具体到法条的某个字与符号上。“良法”不能出于立法者本位主义利益的考虑，而必须是能节约施法成本，有利于百姓，为社会带来多种效益。立法者与政府应高度重视中国转型改革时期立法的社会成本、执法司法成本以及法律实施的效果。

　　（作者单位为中国政法大学）

　　

(责任编辑：崔宇)