专家:全面推进依法治国就是国家治理模式的深刻变革

深刻变革的实现关键要调动人的积极性

全面推进依法治国需要大批懂法律、懂政策、懂国情的同志参加，需要调动全社会的力量参与建设，才能实现国家治理模式的深刻变革。这其中，关于人的方针政策和制度设计是非常关键的。脱离了有关人的政策，有关制度的政策也很难落实。《法治决定》认识到了这一点，在多个方面有明确的制度安排。

首先，增强立法的科学性、民主性依赖于立法者有较高的法律和政治素养，尤其是需要全国人大常委切实实现专职化。《法治决定》提出增加有法治实践经验的专职常委比例，依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度，就是解决我国立法机关长期以来存在的不专业、不专职、不专注的顽疾。

其次，增强行政执法效果，有赖于行政执法人员素质提升。我国行政执法队伍庞大，但行政执法人员的素质不高，这主要和行政执法单位多、层次低有关。为此，应当减少行政执法队伍、提高行政执法队伍的层次、提升行政执法人员素质水平。《法治决定》提出，要推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动，就是解决执法队伍人的问题。

第三，增强司法机关的专业性和独立性，必须建立司法人员保障体系，使得司法人员敢于依法独立公正办案，敢于对抗外在压力。《法治决定》明确要求，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分，用意在此。

第四，要提高全体社会的法律素养，对于法治，也要从娃娃抓起，这是全面推进依法治国的社会基石。《法治决定》的一大亮点是将法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程，这是提升全社会法律素养的最深远举措。

最后，要把法治思维和依法办事能力当成各级领导干部晋升的重要依据。长期以来，我国各级党政系统都没有将领导干部的法律素养当成晋升的重要因素，不少领导干部不知法、不懂法也没有积极性学习法律，关键就是懂不懂法不影响升迁。为此，《法治决定》提出，要把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不改正的要调离领导岗位。这一举措，为全面推进依法治国提供了最直接的组织保障。

国家治理讲求政府与社会合作，不仅仅指政府与社会合作确保法律在社会成员中得到实施，也包括政府接受社会的监督确保法律在政府活动中得以贯彻。从世界各国实践看，社会成员监督政府的主要途径就是行政诉讼。行政诉讼之所以居于主导地位，原因有二：

第一，行政诉讼具有超然性。社会成员当面临行政权侵害的时候，具有多重救济选择，可以选择在行政体系内部申诉复议，也可以选择法院起诉。相比于在行政系统内部申诉复议，或者找上级领导反映问题，行政诉讼是行政机关以外的人民法院主持实施，法院的公正性更强，更值得信赖。原因就在于法院独立于行政机关的制度设计。

第二，行政诉讼赋予社会成员更多主动权。行政诉讼过程中违法行政受害者与行政机关在法庭上平起平坐，对等参加诉讼，进行陈述、辩论、质证，主动行使诉讼权利，决定起诉的诉求、举证质证策略、是否上诉、是否接受和解等。而在其他救济程序中，社会成员往往只能被动接受调查结论或者协调结果，自身往往无法参与其中，更没有主动权。

行政诉讼是协商治理的依托和保障。在现代社会，政府依然掌握军队、警察和监狱，掌握强大而又庞大的强制力量。促使政府与社会成员之间协商治理，其中一个重要因素就是行政诉讼制度的健康运行。行政诉讼制度赋予社会成员在法庭上依据法律和事实与行政机关对等交锋的权利，这实际上构成协商治理的依托。另一方面，行政诉讼也是协商治理的法律保障机制。

首先，没有社会成员在法庭上的权利，政府也很难放下身段与社会成员协商治理。行政诉讼中包含双方和解的制度设计，很多行政争端都是以行政诉讼原告撤诉、被诉行政主体自行采取补救措施化解的。在法庭之外，政府往往愿意与社会成员协商治理，其背后的动力之一就是避免强行推行造成的败诉风险。

其次，行政诉讼也是协商治理的法律保障。政府与社会成员达成协议协商治理，这种模式需要防止双方背信。一般而言，社会成员违背承诺政府可以直接处置，但政府违背承诺社会成员往往缺乏有效手段予以救济。行政诉讼就是社会成员监督政府履行承诺的法律手段。

行政诉讼是规则治理的核心环节。行政诉讼并非恣意进行，行政诉讼全过程都必须依据宪法和法律实施，行政诉讼的目的就是通过对行政行为合法性审查的方式促使行政机关依法行政。因此，行政诉讼是规则治理的核心环节，对此相关论述非常充分，已成常识。（作者为国家行政学院法学部讲师、法学博士）