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位读者：您好！ 在界定水资源管理学基本概念的基础上，对水资源管理学的基本理论进行探讨，然后专题阐述水资源管理的各个领域，最后展开案例研究。全书共分十九章，第一章，水资源管理学概述，界定了水资源管理学的内涵、研究内容、研究进展和与其他相关学科的关系；第二章，水资源管理学的理论基础，分别阐述了水资源可持续利用理论、水资源复合系统理论、生命周期理论和水资源管理学的管理学基础；第三章—第十七章，专题论述，论述了水资源的数量管理、质量管理、经济管理、权属管理、规划管理、工程管理、地下水资源管理、国际水资源管理、投资管理、行政管理、风险管理、安全管理、数字化管理和其他水资源相关管理；第十八章和第十九章，案例研究，以首都圈农业水资源、民勤水资源可持续利用展开研究。 本书是国内外首部系统论述水资源管理学的专著，可供水利、地理、环境、生态、资源、环境经济、生态经济、资源经济等有关专业的科研、教学参考，也可以作为水资源管理系统培训的高级教材。水信息网经作者允许，将这本书的内容逐章节呈现给您，欢迎您浏览。 第十四章 水资源法律管理 水资源法律管理是以立法的形式，通过水资源法规体系的建立，为水资源的开发、利用、治理、配置、节约和保护提供制度安排，调整与水资源有关的人与人的关系，并间接调整人与自然的关系。法律管理是实现水资源价值和可持续利用的有效手段，在水资源综合管理中具有基础性地位。本章分析了水资源法律管理演变历程，分析了水资源法律管理的作用性质和特点、水资源立法的内容，提出了完善我国水资源法规途径。 第一节 水资源法律管理的历史沿革 一、世界水资源法律管理的历史沿革 丰富的、便于获取的水资源，是人类文明产生和繁荣的必要条件。因而，对水资源的管理，尤其是利用代表国家意志、具有强制性的法律进行管理，伴随着人类文明的整个演进过程，并随着人类活动的扩张和水事关系的日益复杂而不断发展演化。世界水资源法律管理，大致经历了以下几个阶段： （一）习惯法阶段 在人类社会的早期阶段，几乎所有的文明古国如中国、埃及、巴比伦、印度等，都依靠一些不成文的习惯法对水资源进行管理。这些习惯法包括历史惯例、乡规民约以及宗教国家的经典、教观和教义中体现的共同准则等。按照当时的惯例，水资源作为公共品由全社会共同所有，水源的分配和使用受到严格控制，并根据可得水量的季节性变化进行调整；在航运、娱乐、渔业等用水途径还没有产生时，水资源的主要用途是人畜日常用水和少量的生产发展用水，如灌溉、城市供水和排污等，这些用水都是免费的，但要受到严格的控制；供水系统由使用者建造和维护，并通过选举管理者代表公众进行管理。事实上，在习惯法阶段的规则和制度中，已经隐隐可以看到现代水资源法律管理的一些主要内容，如水权、水费制度的安排，水利工程的管理模式等。而且，由于当时人们对自然的敬畏，使得这些规则充分体现了与自然法则的和谐统一，这也正是如今人们在立法中希望重新建立的基本原则。 （二）传统的成文法典阶段 随着时间的推移，为防止习惯法的规则失传，人们将其编制成文，从而形成了最初的成文法典。 在成文法典中，水法规则最早体现于罗马法系，如颁布于公元前450年前后的十二铜表法、公元534年完成的《查士丁尼民法大全》等。在罗马法系中，共分为三级水权：私有权，附属于土地所有者，随土地的出卖、获得或转让而转移；共有权，无须任何许可，任何人处于任何目的都可以不受限制地使用水；公有权，水体属于国家，其使用受国家控制。罗马法系对水资源管理模式的安排，是通过设置强有力的集权水行政部门来管理城市水供给和污水牌坊、航行、洪水控制和相关的水利工程及建筑。而在灌溉及其他方面还在很大程度上依赖习惯法的约束。 罗马帝国衰亡和分裂之后，罗马法系中关于水资源管理的规则和思想为各现代国家所承袭并体现于其民法中。罗马法系的发展方向主要有三个，其区别主要在于对水权规定的不同。绝大多数欧洲大陆国家实行大陆法系规则，水权规定既有公有也有私有，公有水资源的利用需国家行政许可，私有水资源则依据岸边所有权。英国、美国东部各州和受英语文化影响的国家和地区实行英美普通法系，主要承袭了罗马法系中水资源“共有”的思想，认为水资源不应成为所有权的对象，即使是国家或王室也不能占有。之后，在美国西部一些州新发展起来了“优先占有权”规则。此外，印度、伊斯兰国家的水资源管理规则体现在根据其宗教经典和教义思想编撰的成文法典中，而其中水资源一般都被视为公有财产。 总的说来，罗马法系几乎影响了所有现代国家的立法。在传统的成文法典阶段，水权制度是水资源法律管理中最核心的制度安排。 （三） 现代水法形成和发展阶段 进入20世纪，随着各国法律体系的不断发展和完善，水资源法律管理也进入了新的阶段。各国不但在宪法、民法等法律中纳入水资源管理的条款，而且开始制定专门的水法规。尤其是20世纪下半叶以来，水资源的广泛开发利用带来了水量分配、污染防治、投资分摊、组织体制等一系列问题，各国开始修订原有法律，或制定新的法律，通过一个包含若干法律法规的水法体系来管理水资源，解决各种不同的问题。 综观世界各国水法，大致可归纳为两种类型。一类以法国等欧洲国家为代表，有基本水法和专项法律法规之分。基本水法主要规定水资源开发、管理、保护等方面的基本政策；专项法律法规则侧重解决专门问题，规定更细致，更具操作性。另一类以美国、日本等国为代表，根据水资源利用和管理的需要制定针对各种目的的法规，但似乎没有一个基本水法。如美国水工程的规划、拨款、建议和管理几乎都通过立法确定；日本根据不同的管理内容制定了 河川法、特定多目标法、水资源开发促进法、水污染防治法等。 通过各国立法的变化，可以看到这一时期水资源法律管理的一些特点：管理内容不断丰富，几乎涉及水资源开发利用全过程的所有问题，这也体现了法律管理在水资源综合管理中的基础地位。同时，随着管理内容的增加，水法规不再仅仅体现于其他法律中，专门的水资源法律开始颁布并不断增加，水资源法律体系逐渐形成。 二、我国水资源法律管理的变迁 （一）我国古代水资源法律管理 我国古代的水资源法律管理，同样经历了从习惯法到传统成文法的发展历程。 最早反映水资源管理思想的成文法可以追溯到西周时期周文王的《伐崇令》；春秋战国时期法家、儒家的经典中也能找到水法规的概念。进入封建社会，尽管经历了无数次朝代更迭，但各朝各代都十分注重用法律来调节各种水事关系。从所有权上看，由于“普天之下莫非王土”，水资源理所当然地也属于统治者所有。水资源法律管理的内容，主要是根据统治者的需要，制定法律条文以解决水资源利用方面的各种实际问题，如农田灌溉、水利工程、防洪以及水事纠纷的协调等。这时的水法规多是分散在其他法典条文中，但针对具体问题也出现了一些专门的法律，如唐代颁布的关于水行政管理的专门法《水部式》，金代颁布的关于防洪方面的《河防令》，汉代的《水令》、宋代的《农田水利约束》则是关于农田水利方面的法规。 值得一提的是，我国封建社会的法制在世界上自成体系，称为中华法系，具有显著的特点和独立性。在水法上，表现为强化官府权力，忽视保护民事权利；注重农业生产，强调水事活动不误农时；并且行政司法不分，民刑不分，注重刑罚等特点（《水法与水政概论》编写组，1992）。 （二）我国近代水资源法律管理 近代中国是经济、社会、思想剧烈变化的时期，西方法学的传入使传统的中华法系受到巨大的冲击。尤其是中华民国建立后，以法治国，将中国建成民主共和的法治国家得到社会各界的广泛响应。在水资源立法方面，当时国民政府主管水利的建设委员会以各国水利法规为鉴，历时14年，于1942年明令公布水利法。这是西方近代法学理论与中国水利实践相结合的第一部水利法。这部水利法可以概括为5个要点：①确定水利行政的系统，即管理体制；②确定水利事业的界限，即水利的内涵和外延；③确定水系，即流域水资源管理；④确定水权；⑤消除水利纠纷（《水法与水政概论》编写组，1992）。现在看来，民国时期的水利法在水利建设、用水管理、机构设置等方面都做出了比较全面、实用的制度安排，但它是以水量为管理核心的，对水资源保护、经济管理等方面的规定则略嫌不足。在水利法颁布之前，1930年国民政府行政院还颁布过河川法，相当于现行的《河道管理条例》；1944年国民政府所颁布的民法也包括一些民事性质的水事法律条文。但由于当时政局动荡、战争频繁等原因，这些法律法规均未能得到很好的贯彻执行，也就谈不上什么系统有效的水资源法律管理了。 （三）我国现代水资源法律管理 新中国成立后，国家在水资源方面颁布了大量具有行政法规效力的规范性文件，如1961年中央转批农业部、水利电力部《关于加强水利管理工作的十条意见》，1965年国务院批准水电部制定的《水利工程水费征收使用和管理试行办法》，1982年颁布的《水土保持工作条例》等。1985年水利电力部政策研究室编印的《水利电力法规汇编》中已编列水利方面的法规54件。但这一时期的水资源法律管理仍然没有摆脱传统的工程水利思想束缚，重建设轻管理，在立法内容上主要围绕水资源开发、利用、治理展开，忽视了水资源的优化配置和节约、保护。 1988年《中华人民共和国水法》的颁布实施，标志着我国水资源法律管理进入了新的阶段。水法是我国第一部水的根本大法，其内容涉及水资源综合开发利用和保护、用水管理、江河治理、防治水害等多个方面，明确了水资源的国家所有权，并规定了水资源管理的多项原则和基本制度，是调整各种水事关系的基本法。水法颁布后又相继颁布了《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水土保持法》和《中华人民共和国防洪法》等法律。此外，国务院和有关部门还颁布了相关配套法规和规章，各省、自治区、市也出台了大量地方性法规、规章。这些法律法规和规章共同组成了一个比较科学和完整的水资源法律体系。 针对形势的变化和一些新问题的出现，我国对1988年水法进行了修订。2002年8月29日，九届全国人大常委会第二十九次会议表决通过了中华人民共和国水法修订案，并于2002年10月1日起施行。新水法吸收了十多年来国内外水资源管理的新经验、新理念，对原水法在实施实践中存在的问题做了重大修改。新水法明确了新时期水资源的发展战略，即以水资源的可持续利用支撑社会经济的可持续发展；强化水资源统一管理，注重水资源的合理配置和有效保护，将节约用水放在突出的位置；对水事纠纷和违法行为的处罚有了明确条款，对规范水事活动具有重要作用。新水法的颁布实施标志着我国水资源法律管理正在向可持续发展方向转变。 三、水资源法律管理的发展趋势 与其他管理方式相比，水资源法律管理更具权威性，也更需要保持相对稳定。但随着社会经济的飞速发展、水资源供求矛盾的演变以及人们对水资源认识的逐渐深入，水资源立法同样要做适时的调整。从目前的趋势来看，受可持续发展理论的巨大影响，水资源法律管理正从以下几个方面发生深刻变化： （一）立法目标 人类社会早期对水资源的开发、利用处于低程度、小规模状态，相应的水资源立法主要以促进水资源开发利用，并从中获取经济效益为目的。如我国1988年制定水法的目标就是“合理开发利用和保护水资源，防治水害，充分发挥水资源的综合效益，适应国民经济和人民生活的需要”。在这一立法目标中，尽管也提到了水资源保护，但它是从属于经济发展目标的。随着人类活动范围的不断扩大和水资源供求矛盾的加深，以及各种生态环境问题的出现，水资源和水环境保护日益受到重视。在水资源立法中，出现了二元化的立法目标，即同时追求经济效益和生态效益，来弥补以往立法目标的缺陷。我国于2002年修订水法后的立法目标为“合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要”。与原水法相比，明确提出了水资源的可持续利用，强调了经济、资源和环境的协调发展。但这种二元化的立法目标遭到了一些学者的强烈批评，主要是认为这两个目标间存在矛盾，将其置于同一部法律中，难以得到真正的实现（余跃军，高利红“《水法》中的水资源保护制度研究”，环境资源法论丛第二卷）。如果以保护生态环境为第一目的，对经济发展的速度与规模必然要进行限制；如果以促进经济发展为第一目的，就不可能对生态环境有很好的保护。因此，要实现水资源可持续利用，需要对现行法律制度进行更深刻的变革，首先反映在立法目标上，生态目标应居于首位，任何水资源开发利用行为都应以水资源承载力为基础，只有在符合生态安全底线的前提下，才可以后续进行以经济效益为中心的水资源开发利用。由于各国发展阶段不同，这样的变革需要一个长期的过程。 （二）立法模式 法学界长期以来将资源法和环境法作为两个不同的学科，认为资源法是规范自然资源开发利用的行为准则，环境法则是防治与防止污染的行为准则，将资源法与环境法相分立。我国水资源立法也一直是采取资源利用与污染防治相分立的模式。这样的立法模式是发达国家采取先污染后治理政策的结果，在实际应用中又进一步带来了生态环境问题。实际上，水资源的经济价值、生态价值、美学价值等各种价值都是寓于同一客体中的，水资源利用、保护和污染防治之间存在着密切的关系，水污染治理和水资源保护不可能脱离水资源开发利用来进行。因此，将水资源与水环境立法进行整合，是水资源可持续发展的需要，也是今后水资源立法的必然趋势。 （三）管理机制 立法目标的实现和立法模式的变化，最终还要体现到管理机制的安排上。水资源实际上是一个完整的生态系统。地表水、地下水、大气水通过降水、径流、入渗、蒸发蒸腾等各种方式联系在一起；水的流动性使上下游之间、区域之间、国家之间在水资源的开发利用和保护上密切相关；水资源的各种功能之间以及水质和水量之间都存在不可分割的联系。随着水资源的统一性、完整性、系统性逐渐为人们所认识，在管理机制上越来越多的国家趋向于建立水资源的统一管理，如水质和水量的统一管理，地表水、地下水和大气水的综合管理，区域与流域相结合的管理，以及兴利与除害相结合的管理等，并通过法律的形式予以落实和保障，以期实现水资源的优化配置、高效使用乃至可持续发展。 （未完待续） |
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